国际倡导的代价

中国对联合国人权机制的干预

摘要

2017年1月,中华人民共和国国家主席习近平在日内瓦联合国万国宫发表主题演讲 。尽管世界各国领导人定期在此讲话,却很少看到联合国实施如此严格的管制措施:联合国官员在习近平抵达前封锁所有停车位和会议室,该处近3千名联合国员工大都被要求提早下班回家。联合国还禁止所有非政府组织(NGO)出席听讲。

不久后的4月,从中国流亡海外的维吾尔维权人士多里坤・艾沙(Dolkun Isa)在纽约被保安人员逐出联合国总部办公楼。艾沙是以NGO身份获准出席有关原住民议题的会议,却在开会期间被保安人员勒令离开联合国大楼。没有人给出任何解释。人权观察事后询问联合国发言人,也得不到具体说明。

联合国在这些事情上的处理方式,令人更加担忧批评中国政府的维权人士在出席以保障所有人的人权为宗旨的联合国人权机制时将得到何种待遇与保障,以及中国阻挠联合国审查其人权纪录的企图。

做为联合国成员国和多份国际人权条约的缔约国,中国和联合国人权体系有许多交往:担任人权理事会成员国;接受条约遵行审查;允许部分联合国独立人权专家入境视察;以及参与人理会普遍定期审议(UPR)程序,对中国和其他各国的人权纪录进行评估。

即便已经参与联合国各人权机构,但中国仍然持续且时而急切地在联合国各机构压制对其人权纪录的批评,并不断设法削弱这些机构促进人权的核心机制。由于中国的国际影响力不断增强,这些干涉行为不仅能改变联合国对中国本身人权纪录的处置,更对整个体系的诚正性带来长期挑战。

中国官员以各种方式骚扰维权人士,特别是来自中国者,例如违反联合国规定在联合国办公区对维权人士拍照或录像,或阻止他们抵达日内瓦。中国利用在经济及社会理事会(ECOSOC)非政府组织委员会的席位,阻挠批评中国的NGO获得联合国认证,并曾试图将已获认证的维权人士列入禁止出席的黑名单。中国外交官还违反联合国规定,私下接触联合国工作人员以及条约机构、特别程序的专家(即负责特定人权议题的独立专家),有时他们的行为足以构成骚扰和恐吓。

一起特别严重的案例发生在2013年,中国维权人士曹顺利要求政府在起草中国第二次普遍定期审议文件时征询公民社会意见,并计划到日内瓦参加有关人权理事会的培训活动,结果遭到中国当局逮捕。后来曹顺利在拘留期间重病去世,NGO在2014年3月于日内瓦举行的人理会会议上提议为她默哀,竟遭中国代表团阻止。

中国还不断企图杯葛或削弱联合国有关公民社会、人权护卫者与和平示威的决议,即使这些决议无涉中国国内的政策与作为。另一方面,凡是旨在强化联合国促进人权机制的措施,中国皆从中作梗,尤其是针对朝鲜和叙利亚等特定国家严重情势的决议,以及强化条约机构审查程序的方案。

这些行动大都直接违逆联合国强化其人权体系的目标,例如强化条约机构、加强保护维权人士不因联合国相关活动遭受报复。中国反对扩大公民社会作用的立场也与秘书长古特雷斯不一致,后者曾于2017年2月在日内瓦表示:“〔人权〕理事会和公民社会加强联系,对贵机构的工作大有裨益──这在当前尤其重要,因为许多地方的公民社会空间正遭到压缩。”

尽管联合国官员有时也能推拒中国不当压力或置之不理,但有时也会像在多里坤・艾沙的例子那样屈服或者软化,以避免与中国正面冲突。

中国不是唯一在联合国对人权发挥负面作用的国家,但与所有其他国家一样,中国理应与联合国机构进行合作及建设性交往。当它刻意为恶,应予公开究责。

本报告记录中国在联合国妨碍其促进中国和全世界人权的干涉行为。在这个意义上,它是一个案例研究,说明一个强大的成员国如何在联合国系统内运作,破坏其加强全球遵守国际人权准则的能力。它还审查了迄今为止联合国的回应,并就联合国官员和机构可以做些什么以加强保护公民社会参与联合国、维护联合国人权体系的诚正性提供详细建议。

***

联合国在促进各国政府履行国际人权义务和协助保护人权方面发挥着至关重要的作用。其主要工作方法包括由联合国专家执行的实况调查与视察、人权理事会的审议以及缔约国遵行人权条约的审查。

中国近来努力在联合国领头倡议,包括人权理事会主席声明与多项决议,显见中国企图在未来扮演更主动且举足轻重的角色。但由于中国国内人权状况正迅速恶化,中国在人理会的积极作为令人担忧它将如何运用它的权力。分开来看,许多中国抵制NGO的行动或许只是干扰和挑衅。但合起来看就可发现,这些行为是在刻意颠覆联合国人权体系,使其无法对抗中国及其他国家的侵权行为。

确实,有理由担心中国将推动的倡议不仅反映国内的敏感议题,且将导致更广泛的人权倒退。2015年,中国曾经反对人权理事会把重视公民社会的字句写进一项有关公共卫生的决议,可见一斑。

随着中国人权状况在习主席统治下不断恶化,这个自信满满的国家在联合国对人权构成的危险也日益升高。中国人权护卫者的活动空间受到挤压,愈来愈难逃恐吓、骚扰、任意拘留和中共控制的司法体系。中国也还没有批准各主要人权公约为扩大保护个人权利而制订的任择议定书。正因如此,更必须确保联合国向中国公民社会人士开放,让他们能够安全地参与联合国体系。

做为联合国安理会五大常任理事国之一,中国在人权理事会别具分量。它和一批所谓的“观点相近国家”──大多人权记录不佳──共同发挥了重要作用,反对所有针对以色列以外国家重大人权情势的决议案,并试图削弱联合国机制本身。

中国颠覆联合国人权体系的措施必须加以仔细研究的另一理由是,其他国家也会采用这些措施。不能让中国成为其他国家的榜样,使联合国人权机构受到束缚或阻碍。

如果联合国和相关国家不能阻止这种操纵或削弱联合国人权机制的措施,联合国将不再有能力在日内瓦和全球各地保护人权。人权机制的这一命运将体现于整个联合国体系,包括处理一般性人权议题的安理会和联合国大会,以及专门机构如联合国难民署和开发计划署。

以今年联合国维持和平预算商谈为例,中国就企图大砍联合国各维和任务团中的人权官员经费。这些人权官员派驻在世界最危险地区,负责对当地侵犯人权案件进行监测、调查并提出报告,角色十分重要。

在联合国遭受某些大国政府刁难之际,维护人权机制的健全比以往更加重要。

为此,人权观察提出下列要求:

  • 中国政府应停止骚扰非政府组织的行动,包括允许它们与联合国机制自由互动而不必担心报复;
  • 联合国、人权理事会和人权事务高级专员办事处应加强保护非政府组织和公民社会人士,确保所有国家报复案件得到调查和处置,并应促进人权理事会选举的竞争性;
  • 经济及社会理事会应改革其下的非政府组织委员会,并为非政府组织申请案提供明确指导原则,根据经社理事会第1996/31号决议规定的标准进行客观评估;和
  • 条约机构和特别程序若发现任何成员国代表或其代理人企图进行政治干预,应立即向联合国相关机构提出举报。

详细建议见本报告末尾。

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