这份问与答文件说明施加于朝鲜的制裁体制和其他外交措施,人权观察组织对制裁的立场,以及应对朝鲜人权纪录的具体建议。它并解释现行对朝鲜制裁措施的运作,实施制裁的理由,以及在什么情况下可加以放松、解除或缩紧。

对朝鲜的制裁措施包括涉及核子武器扩散行为,而由联合国安全理事会和某些联合国成员如美国和部分欧盟国家所施加的;也包括因为人权问题而对朝鲜高级官员单方施加的,有关经贸和旅行方面的针对性(targeted)制裁。

  1. 朝鲜目前受到哪些类型的制裁?
  2. 人权观察组织对防止核武扩散和人权制裁措施的立场为何?
  3. 目前对朝鲜施加的人权制裁措施有哪些?
  4. 美国政府的制裁措施,仅适用于美国人员、企业和金融机构,对美国境外是否有效?
  5. 联合国制裁措施如何运作?
  6. 安全理事会可否在朝鲜人权纪录未见改善前解除制裁措施?
  7. 如何通过美朝双边谈判回应人权议题?
  8. 朝鲜政府可以采取哪些步骤改善人权?
  9. 现行反核武扩散制裁措施是否有效执行?
  10. 制裁是否伤害到朝鲜人民?

 

  1. 朝鲜目前受到哪些类型的制裁?

对朝鲜施加的主要制裁措施是反核武扩散制裁,目的是遏制朝鲜导弹与核武器研发计划,并防范进一步的武器发展。这些措施主要通过联合国安全理事会的决议实施,但也有通过各国和区域司法体系执行的。除了联合国的制裁,美国、欧盟、韩国、日本和澳大利亚等国也已实施各种制裁措施,包括限制特定朝鲜官员和实体的金融交易,以及限制朝鲜官员出国旅行。

除了反核武扩散制裁,美国还实施了有关人权的制裁措施。这些经济制裁和旅行禁令专门针对金正恩等朝鲜政府高级官员,以惩罚他们在重大侵犯人权行为的角色。这类制裁不是以整个朝鲜为对象,而是集中在特定个人和实体。韩国、日本和澳大利亚都表示支持这种措施,但这些国家缺乏实施类似管制的国内法源。

美国也对涉嫌网络攻击的少数朝鲜人员和实体实施针对性制裁,例如2014年索尼电影公司被骇事件,疑似与朝鲜政府有关的骇客从该公司电影制片场窃取了大量机密信息,并将这些信息在网上公开。

 

  1. 人权观察组织对防止核武扩散和人权制裁措施的立场为何?

人权观察组织支持“人道主义裁军”,即寻求强化国际人道主义法,保护平民免于可能造成不可容忍之伤害的武器,包括无区别攻击武器。我们也反对违反国际人权及人道主义法的网络攻击。然而,我们对于与反核武扩散或网络攻击有关的制裁措施向来不采立场,因为它们并非以人权为首要考量。

人权观察组织支持对涉及重大人权侵害的朝鲜官员施加特定类型的针对性制裁(又称“聪明制裁”),例如限制他们的军事、贸易、金融、经济和其他关系,以及禁止旅行。我们支持这种针对个人的制裁,因为通过这种方式可以直接聚焦于据信应为侵权负最大责任的人,同时尽可能减少对朝鲜人民本身造成的负面作用,后者在朝鲜政府统治下早已民不聊生。

针对性制裁强调个人责任,必须挑选出犯下重大人权侵害的最主要责任人。针对性的人权制裁可以向有责任制止侵权的人施压,迫使他们负起应负的责任,并吓阻他们继续侵权。这种制裁也能够吓阻其他国家、外国行为者、企业和其他人士,不得犯下被针对制裁国家所实施的暴行,或成为其共犯;特别是当它配合上对人权侵害进行的个人刑责调查。

一般而言,人权观察组织相信,通过多边(即多国机构,如联合国安理会)实施的针对性制裁,不仅最有效,而且最具正当性。在2014年的报告中,联合国朝鲜人权问题调查委员会(调委会)即提出了这种观点,并要求安理会对涉嫌危害人类罪的责任人施加针对性制裁。由于中、俄两国反对,安理会没有按照调委会建议采取行动。

当多边行动不可行或不是最有效选项时,人权观察组织通常会支持单边的针对性制裁。对于朝鲜,我们曾请求个别国家,包括美国、韩国、中国、加拿大、日本和欧盟成员国,各自对朝鲜官员实施针对性制裁。

 

  1. 目前对朝鲜施加的人权制裁措施有哪些?

 

人权观察组织曾呼吁安理会对涉嫌重大人权侵害的朝鲜官员实施针对性制裁,但安理会迄今尚未采纳。调委会报告出台后,安理会曾数度召集会议,公开讨论朝鲜人权情势,部分安理会成员国也曾在会中提议以针对性制裁应对人权侵害。有些国家要求安理会将朝鲜情势移交海牙国际刑事法院。然而,安理会仍然无法就采取前述行动达成共识,原因是中、俄两国强烈反对,而且这两个常任理事国对任何决议均享有一票否决权。

美国已数度对涉嫌侵犯人权的朝鲜政府官员实施制裁,尤其是在2015年,因为当时调查委的努力引发各界对朝鲜问题的高度关注。2016年3月,欧巴马政府发出行政命令,广泛禁止美国公民或企业与涉嫌人权侵害的朝鲜官员或实体进行商业交易。2016年7月,美国对金正恩及人民保安部部长崔富日等多名朝鲜安全部门高官实施个人制裁,明确指出他们都是人权侵害的共犯。2017年1月和10月,美国又在人权制裁名单上增列其他个人和实体,包括金正恩的妹妹、朝鲜劳动党宣传鼓动部副部长金与正;国家安全部部长金元弘;以及劳动部部长郑永秀。

制裁的办法主要是将这些官员列入美国财政部的特别指定国民(Specially Designated Nationals,简称SDN)名单,禁止任何美国个人、公司或金融机构与名单指定人员进行商业往来,并禁止该等人员入境美国。SDN名单是美国政府用以制裁全世界涉嫌犯罪、贪污、恐怖活动和重大人权侵害人员的工具。依据1977年《国际紧急经济权力法》,将特定人员列入SDN名单,必须以针对该国的特别法为依据,或由总统以行政命令行之。

2016年,美国国会又通过《朝鲜制裁及政策促进法案》,首次规定总统负有法律义务,应调查涉及武器扩散、人权侵害和网络黑客的个人和实体,列入名单,并应加以制裁。(过去总统只是被授权可以这么做,但并非法律义务。)特别是,该法明定,任何人若满足“知情参与、负责或协助朝鲜政府执行重大人权侵害”,或“知情参与、负责或协助朝鲜政府执行言论审查”等等要件,总统就“应予指定”(列入制裁名单)。

此外,该法明确要求总统必须“阻止并查禁一切財產和財產利益的交易”,对象不只是被指定人员,还包括“朝鲜政府或朝鲜劳动党”,定义上包含该政府的“代理人、媒介和受其控制的实体。”换言之,总统负有法律义务,必须对朝鲜政府实施金融禁令和财产冻结。

值得注意是,该法案不允许豁免前述制裁。条文规定,中止制裁须满足下列前提:朝鲜采取停止武器扩散和相关活动的重大措施,以及为被朝鲜绑架的他国公民“负起责任并予遣返”,“接受并开始遵行国际公认标准,分发及监督人道援助”,并且“采取可验证的措施,改善政治犯集中营的生活条件”。换言之,特朗普总统不能完全中止对朝鲜的制裁措施,除非国会同意解除制裁。

 

  1. 美国政府的制裁措施,仅适用于美国人员、企业和金融机构,对美国境外是否有效?

美国财政部的制裁措施,虽然是依据美国法律执行,也可能对国际造成广泛影响。世界主要金融机构和银行大都以美国为总部或在美国设有分行,或者承作美国证券交易,因此必须遵守美国法律或美国财政部规定。其他多边或跨国金融机构也不能不使用美国的金融服务和基础建设。甚至与美国没有直接关联的银行或金融机构,例如国际SWIFT系统,也可能会禁止SDN名单上的人员登入账户或办理汇款。事实上,一旦名列SDN名单,便难以利用国际银行体系储蓄或转移金钱。

 

  1. 联合国制裁措施如何运作?

联合国目前对朝鲜的制裁仅仅集中在解决该国核武扩散活动。根据联合国宪章第七章,联合国安全理事会有权采取措施“维持或恢复国际和平及安全”,包括通过有拘束力的决议,要求联合国成员针对威胁国际和平与安全的特定国家或政府官员实施制裁、旅行禁令和武器或经济禁运。基于过去通过的多项决议,安理会认定“核生化武器的扩散及运送,构成对国际和平与安全的威胁。”从朝鲜在2006年开始试验长程导弹技术和核子武器开始,安理会已多次通过决议加以制裁,并成立委员会和专家小组监督制裁执行情况。

2006年10月,朝鲜首次核武试验后,安理会通过第1718号决议,为其防范核武扩散的早期措施之一。该决议包含武器禁运,禁止向朝鲜“直接或间接供应、销售或转移”各种重型武器和导弹系统、原料与技术以及奢侈品(藉此让政府最高层官员承受代价)。该决议同时要求联合国成员国,对于安理会认定为支持朝鲜发展核武、导弹和其他大规模毁灭性武器(WMD)计划的实体,应冻结其资金或金融资产。

从2006到2013年,安理会针对朝鲜最初三次核武试验和一次人造卫星发射所实施的四轮制裁,均以该国核武计划和高层政府官员及实体为目标。裁制内容包括:禁运武器、禁止相关原料进出口;授权联合国成员扣押并销毁疑与朝鲜军方有关的货物;针对涉及核武计划的朝鲜官员和实体实施资产冻结与旅行禁令;要求各银行禁止资金转移,防范可能有助该计划的金融交易;以及禁止向朝鲜出口奢侈品。

由于朝鲜在2016到2017年继续进行核武试验,安理会又陆续通过五项决议,既强化前述各种措施,又增加更多制裁项目。这些决议比先前历次决议更加严厉,朝鲜主要出口产品绝大多数都遭到全面或部分封锁。黄金、稀有金属与宝石、矿物和天然气被禁止出口;煤、铁、石油和所有石化产品的出口量不得超过上限;电子设备、食品、海产、农业加工品、木材和纺织品等等也都被限制出口。决议内容还包括:在禁止输入军民两用科技的清单上增加新的项目;在冻结资产和限制旅行的指定名单上增列更多人员和实体;授权限制朝鲜向海外派遣劳工;限制捕渔权利;以及禁止投资、商业和科研合作等等。

 

  1. 安全理事会可否在朝鲜人权纪录未见改善前解除制裁措施?

可以。安理会有权随时以任何理由解除制裁。安理会的制裁机制旨在防止武器扩散,制裁的实施或解除均不以人权为决定标准。制裁实施期间,人道和发展援助仍可继续进行。

然而,人权观察组织认为,不论联合国安理会对朝鲜的既有制裁措施是出于何种理由,实施制裁的理由不应仅限于核武扩散相关议题,而应把人权也纳入。朝鲜是一个极权主义国家,严厉限制几乎所有的基本人权和自由,并且长期对朝鲜人民犯下危害人类罪行。正因如此,人权观察组织支持联合国调查委员会的呼吁,安理会应以参与重大人权侵害为由,制裁朝鲜官员。

朝鲜核武计划也和人权侵害有关。该计划得益于强迫劳动。军事活动的经费来自于被送到海外强迫劳动的朝鲜人民所赚取的外汇。核武计划的庞大开销,无疑是造成该国巨大贫困的原因之一,使朝鲜成为现今世上最贫穷的国家之一。只有三分之一的朝鲜家户有电可用,将近半数人口生活在极端贫穷之中。正如安理会2397号决议所述,朝鲜“为了持续发展核武和导弹,挪用[朝鲜]人民急需的资源,以致民生凋敝,人民付出惨重代价。”

朝鲜政府的行为也对国际和平与安全带来危险:广泛严重的侵害提高了长期高度不稳定的危险,可能导致大量人口逃亡和流离失所。

通过制裁或其他方式促进朝鲜尊重人权,可能为反扩散对话带来正面影响。一个更加开放、愿与联合国加强合作的朝鲜,将更容易在各方面达成协议,不单是反扩散议题,也包括迁徙自由、亲人团聚和其他造福朝鲜人民的人权议题。

 

  1. 如何通过美朝双边谈判回应人权议题?

人权观察组织认为,美国和其他国家与朝鲜讨论安全议题时,应该更加重视人权议题。促进朝鲜人权,不论以制裁或其他方式,应当列为任何谈判的基本内容。已经实施人权制裁的各国应继续坚持,直到他们所关心的人权问题见到真正改善。

如前所述,最重要的针对性人权制裁措施,是将金正恩等朝鲜高官视为重大人权侵害共犯,列入美国财政部的特别指定国民名单。在朝鲜人权未见任何改善之前,若放松人权制裁和其他与人权情势挂勾的行动,将使朝鲜人民失去改善人权的重要凭藉,还可能导致更严酷的压迫。

美国、韩国、日本、欧盟成员和其他国家应持续运用对朝鲜的一切影响力,包括:在联合国大会和人权理事会通过决议;创建调查和报告朝鲜人权侵害的机制,例如调查委员会;鼓励联合国安理会发挥领导作用,包括召集会议讨论朝鲜人权纪录,以及不顾中俄一票否决的威胁,通过人权决议案。

各国政府不应解除或减轻人权制裁,除非朝鲜采取具体措施落实联合国机制早已提出的各项建议,有效改善其人权纪录,证明解决人权问题的诚意。

美朝峰会期间,美国应将人权纳入议程和讨论内容。美国不应解除或削减人权制裁──例如美国财政部的SDN名单──以及其他人权措施,除非朝鲜人权有实质进步。未来若举行朝鲜问题多边谈判,各国政府均应坚持将人权问题纳入正式议程,并予积极讨论。

 

  1. 朝鲜政府可以采取哪些步骤改善人权?

朝鲜应立即采取改善朝鲜人民基本人权的行动,包括:

  • 允许联合国各机构、办事处入境访问并进行不受约束的调查,包括世界粮食计划署、联合国儿童机构(UNICEF)、联合国朝鲜人权问题特别报告员、联合国人权事务高级专员和其他联合国专家。(2017年,朝鲜曾允许身心障碍者权利问题特别报告员入境访问);
  • 立即采取措施,解决该国监所设施的环境恶劣和虐待问题,包括允许国际人道组织、联合国其他相关机构与官员、以及国际非政府组织实地访问;
  • 参与联合国人权机制,包括即将到来的联合国普遍定期审议和《身心障碍者权利公约》审议,认真回应《公民权利和政治权利国际公约》和《经济社会文化权利国际公约》的遵行建议,前述两部公约均已获朝鲜批准;
  • 批准其他核心人权条约,包括《反酷刑公约》和《反强迫失踪国际公约》;
  • 与国际劳工组织(ILO)讨论改善朝鲜劳工权利的步骤,允许ILO官员访问,包括进入生产场所,并批准ILO各项公约;以及
  • 与联合国各机构及其他国际组织讨论在朝鲜设立办事处,协助进行能力建设、长期发展、促进法治、培育非政府组织和独立媒体以及实现各种经济和社会权利,包括享有清洁饮水、环境卫生和个人卫生、食品安全、医疗院所及必需药品,保障平等就学权利和优质教育。

 

  1. 现行反核武扩散制裁措施是否有效执行?

多年来,许多国家都曾违反联合国安理会对朝鲜的制裁,有些国家是故意的,有些则是对私部门行为人的作为疏于管制或调查。负责监测制裁实施情况的联合国小组发现,许多国家都曾违反制裁,包括中国、俄国、马来西亚、菲律宾、缅甸、乌干达、尼日利亚、乌克兰和埃及。违反制裁的行为各种各样,从未能停止由朝鲜输入违禁品项,到违反买卖军事科技的禁令,包括由朝鲜购买武器(例如乌干达、缅甸、埃及)或向其出售科技(例如乌克兰)。

最近,美国施压要求其他国家加强执行安理会既有决议,似乎已说服部分国家加强执行力度,包括中国在内。

 

  1. 制裁是否伤害到朝鲜人民?

人权观察组织对反扩散制裁或其执行方式不采特定立场,但我们认为,不论是由联合国或单一国家实施,也不论基于何种理由,任何制裁措施都应该是针对性的,并应谨慎设计以免伤害朝鲜一般人民。联合国安理会一再重申,2006年迄今通过的九项决议,“无意对[朝鲜]平民人口带来不利的人道后果”。

2017年实施的最新且最严厉的制裁措施,已对朝鲜经济造成微观层次的负面影响。联合国首席人权官员扎伊德表示,“制裁可能不利于[联合国各机构和援助团体提供的]必要协助”,而对大约1,300万朝鲜弱势群体而言,这些协助有如“生命线”。2017年12月,扎伊德曾警告说,现行反扩散制裁机制当中的国际金融汇兑管制已经拖累到联合国的实地工作,包括食物配给、医疗用品包和其他人道救济的发放都受到妨碍。扎伊德要求安理会成员对制裁措施进行人权影响评估,并以具体行动尽量减轻制裁对于人道的负面影响。

反扩散制裁对朝鲜民众的日常生活带来多大影响,比较难以确知。但几乎没有证据显示,针对性的人权制裁可能对朝鲜人民造成显著的人道困境。

归根结底,当前朝鲜人民所遭遇的贫穷和剥夺,实为金氏王朝延续近70年极权统治的结果。政府治理无方、农业政策执行不力、统治菁英和军方享尽特权、经济政策误入歧途,才是导致朝鲜经济病入膏盲的原因。