尼泊尔提米(Thimi)镇一位女性选民正在投票,2017年12月7日。

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尼泊尔选民今天将参加该国自1999年以来首次国会大选的最后一轮投票,这次选举将被称颂为历史性的跃进──标志这个长年陷于暴力、不稳定和政府无能的国家走向民主的新时代。这一步值得庆祝,因为有理由寄望它将带来更好的治理。但不能因为对未来的寄望就淡忘过去留下的挑战。尼泊尔长期内战的伤口尚未愈合,新选出的政府领导若不能更努力为战争受害者伸张正义,新的矛盾恐怕又要产生。

解决尼泊尔过去遗留的问题并非易事,巨大的挑战摆在眼前:根深柢固的政治对立;族群、阶级和地区的分歧;以及战争罪行受害者仍在等待正义。一味向前走不能解决问题,只会使前方的道路布满荆棘。

自从2006年结束十年内战至今,尼泊尔各主要政党一再令人民失望,他们只顾在走马灯似的历届临时政府中分一杯羹,未曾努力解决严重的贫穷问题、修复被摧残的体制。这个国家缺乏电力、道路和医院、学校等关键基础设施。它的警察、法院和文官系统经常无法发挥甚至最基本的功能。2015年4月的一场震灾,造成9千多人死亡、数万人受伤,大幅摧毁该国原已不足的基础建设,事后政府却完全失灵,以致救命的外来援助遭到延宕,甚至有时被拒于国门之外。

选举总是让人期待美好的未来。若欲乘势而起,尼泊尔必须对过去的种种错误有个交代──否则那美好的未来恐怕永难实现。

布莱德・亚当斯

亚洲区主任

该国主要政党──尼泊尔大会党、尼泊尔共产党(联合马列)和尼泊尔共产党(毛主义中心)──应为治理失灵分担责任。三党在内战结束后分分合合轮流执政,但总是关注政治恩怨超过国家治理。因此,关键议题常延宕多年无法决策,以水电开发项目为例,亲北京的毛派政党主张接受中国投资,亲印度的尼泊尔大会党则以过分依赖中国恐致主权流失为由,倾向由国内自行发展。

上述争议只是尼泊尔在中、印(前者为区域强权,后者是历史及文化上的盟友)两强激烈竞争下,左右为难的案例之一。北京同时极为关切尼泊尔如何处理与西藏的关系──它坚持加德满都必须逮捕境内的西藏运动人士,甚至跨越边界在尼泊尔与西藏边境派驻中国公安,拘捕政治难民。

尼泊尔的另一难题是如何解决长期边缘化社群的积怨,若置其不顾恐将导致内战再起。此一问题在台拉(Terai)──喜马拉雅山脚沿印度边界的大片地区──尤其尖锐。台拉平原住着马德西族(Madhesis)和塔鲁族(Tharus)等边缘群体。他们长久受到丘陵地区的富裕氏族排斥,后者在政府、军队和社会各界占据主导地位。台拉各族群有理由抱怨遭系统性歧视,且在中央政府和政治上长期缺乏代表。这种心理动力形成尼泊尔的主要政治矛盾,因为台拉各族群期盼新一届联邦中央政府将实权下放地方政府,解决他们在联邦政府的代表性不足问题,同时期望中央挹注大量公共资源,改善当地经济和医疗、教育系统。

许多台拉人仍然对国家被重划为七个邦的方式感到不满,认为他们的社群受到瓜分,目的是保障丘陵人的宰制地位。他们也对中央政府发出强烈质疑,特别是在2015年爆发反对新宪法部分条文的抗争之后,许多台拉人认为相关条文将使歧视制度化,有利加德满都的菁英阶层。政府则为遏止抗议而下令宵禁并宣布某些区域为禁区,导致严重的经济困难。与印度的跨境贸易大幅萎缩,造成全国汽油及其他民生必需品供应短缺。结果,尼泊尔当局以武力镇压示威,45人遇难身亡,包括部分警员和未成年人。和尼泊尔许多最严重的人权侵犯一样,安全部队的责任完全未被追究。

这种有罪免责的情况导致尼泊尔的社会稳定和政治发展倒退。但它是从内战延续下来的老问题。在血腥内战期间,双方都曾犯下残酷暴行和系统性侵权。军警部队将毛派叛乱分子视为恐怖主义运动,决心予以击溃。判乱分子则攻击任何政府雇员或被他们认为协助政府的人士。根据联合国、人权观察和勇敢的当地人权团体及其他人士的记录,政府军和叛军都普遍犯下法外谋杀、强奸、失踪、绑架和酷刑等罪行。直到内战结束,至少13,000人因此丧生。

尽管政府一再许诺究责,几乎没有人被绳之以法。大多数受难者至今无法得到政府承诺的赔偿。一名曾在内战期间管理警察部队的前内政部长告诉我,他个人认为毛派和政府军成员应当为他们的战争罪行负起责任。但是,他沉痛表示,“权力不在我手上。各政党垄断了所有权力。我只能坐等各党解决歧见,或一方压倒另一方。即便他们争出了结果,你得知道,他们没有人关心为受难者伸张正义。”

原因是自从战争结束以来,军方和毛派联手阻挠对战争罪行进行有效且公正的调查和起诉,反而想方设法为各方领导人和战士寻求特赦。尼泊尔最高法院从2014到2015年多次判决特赦违法,但政府一概置之不理。2016年5月,以一个专为袒护人权侵犯者而做出的自私自利的政治动作,时任总理的联合马列党主席奥利(Khadga Prasad Oli)与各大政党签署协议,同意撤回所有法院审理中的战争罪行案件,特赦所有涉嫌加害者,包括政治领袖、安全部队成员和前毛派战士。

2017年5月,联合国人权事务高级专员扎伊德(Zeid Ra’ad Al Hussein)对该国和解进程表达关切。他特别批评尼泊尔政府忽视真相与和解委员会和强迫失踪调查委员会,两者皆是2006年《全面和平协议》为解决内战期间人权侵犯究责问题而同意成立的机构。例如他强调,该两委员会“苦于严重缺乏资源、知识和信誉”。联合国人权事务委员会也一再指责尼泊尔违背其国际人权义务。2017年7月,该委员会再度呼吁尼泊尔当局调查并起诉2004年涉嫌强奸普尔娜・马雅(Purna Maya,化名)的尼军士兵。

新政府将面对受害者群体再次发动强大的究责行动。民间的呼声已甚嚣尘上。尽管提交申诉耗时费力,真相与和解委员会已经收到近6万件申诉案,强迫失踪调查委员会也已收到约3千件。政府首先必须任命独立机关,对两个委员会移送的案件进行刑事检控。其次必须废止或修正现行特赦法令,以符合最高法院的指示。政府应对被害人提供证人保护措施,使更多被害人敢于现身;警方也才能指认加害人。当局并应立法追究酷刑、强迫失踪及其他暴行的刑责。同时,当局应废除限制侦办相关罪行的法律,包括强奸、性别和性暴力犯罪。最后,政府应对所有受难者及其家属给予充分赔偿。如果再不兑现对受难者的许诺,例如制裁仍在安全部队任职的众多暴行罪犯,等到尼泊尔的脆弱政治结构再度崩溃,战火恐将复燃。

选举总是让人期待美好的未来。若欲乘势而起,尼泊尔必须对过去的种种错误有个交代──否则那美好的未来恐怕永难实现。