缅甸在2013年持续起伏不定的改革过程,在某些方面得到显著进展,但全国仍存在严重问题。集会结社的基本自由有所改善,但执法尚不一致,和平示威者有时仍面临逮捕。媒体自由在2013年继续大幅进步,但截至撰稿时,缅甸政府正推动制定新法,可能使近期重大改革成果倒退。

缅甸在2013年通过特赦释放逾200名政治犯,包括10月的56人和11月的69人。尽管大幅进步,但截至撰稿时仍有大约60名政治犯在押。同时,据报导仍不断有和平的政治运动者遭到逮捕。

国民议会做为朝野辩论和立法改革场所的实际成效,超乎许多观察家的预期,尤其出乎意料的是对各种议题均能开放讨论,例如军方圈地问题、修宪缩减军方代表席次、以及促进法治方案。

对穆斯林的暴力

2013年缅甸中部穆斯林社群遭受族群暴力(communal violence)的情况扩散,并发生数次显然经过策划的针对穆斯林社区和财产攻击事件。3月下旬,缅甸佛教暴徒攻击缅甸中部城镇密提拉(Meiktila)的穆斯林社区,至少44人被杀,1,400间多属穆斯林所有的商店和住家被毁。在这起暴力事件期间,缅甸警察部队大多袖手旁观,未能采取行动保护穆斯林生命财产;警察有时甚至主动参与对穆斯林施暴。该镇超过12,000人因这次暴力事件流离失所,截至撰稿时仍有许多人停留在受政府保护的难民营。

去年内,类似的暴力事件据报导还发生在仰光以北的勃固(Pegu)和奥克坎(Okkan),以及掸邦(Shan State)的腊戌(Lashio)。10月,若开邦(Arakan State)南部城镇丹兑(Thandwe)周边发生攻击卡曼(Kaman)穆斯林的事件,造成至少6人死亡,近100户住房毁损。此次攻击刚好发生在总统登盛(Thein Sein)赴当地视察时。当局逮捕了一些资深的若开族政党成员,指控他们煽动暴力。

审判暴力事件加害者的诉讼程序起初不甚公正,穆斯林比缅族佛教徒煽动者更常被审判和判刑。然而,6月有25名佛教徒因密提拉暴力事件而以杀人和纵火罪名判刑;7月有6名嫌犯被捕,他们被控在2012年杀害穆斯林朝圣者,导致若开邦的暴力冲突;9月又有2名男子因在奥克坎纵火及施暴而被判刑5年。截至撰稿时所知,没有任何安全部队成员曾因涉及暴力而被处分或检控。

反穆斯林的暴力和仇恨言论有时来自民族主义的佛教僧侣,例如威拉杜(U Wirathu),他积极倡导所谓的969运动,要求佛教徒杯葛穆斯林商店、拒绝与穆斯林通婚而且不得改信伊斯兰教。威拉杜甚至提出禁止通婚与改宗的法律草案。在2013年,昂山素季(或译翁山苏姬)等重要政治领袖并未公开谴责这项运动,不过总统登盛曾在4月一场重要演说中发出警告,指族群暴力的兴起可能危及脆弱的改革过程。

联合国缅甸人权状况特别报告员托马斯・奥赫亚・金塔纳(Tomas Ojea Quintana)于8月进行国家访查,途径密提拉镇时,在座车内遭缅族佛教暴徒围攻;附近的安全部队未加阻止。缅甸资深官员不但未能适当确保金塔纳的安全,还指责他夸张事端。众多缅文媒体也群起抨击金塔纳,反映出缅甸民族主义兴起及其对国际人权压力的反弹,令人忧虑。

若开邦北部流离失所的罗兴雅(Rohingya)穆斯林少数族群,尽管已获广泛的国际人道关注,在2013年仍旧身处险境。截至撰稿时止,约有18万人,大部分是穆斯林,仍住在遍布若开邦各地的40多座境内流离失所者(IDP)营区,生活条件大多极为悲惨。尽管他们在2013年得到比2012年更多的国际援助,仍面临许多严重困难,包括限制迁徙、生计无著、基本服务欠缺,并持续遭受若开族的敌视与威胁。在布斯东(Buthidaung)和孟都(Maungdaw)两个城镇,据报地方政府颁令禁止罗兴雅女性生育两名以上子女;当这项政策被外界获知并引起国际公愤,中央官员随即见风转舵,宣称從未實施这种政策。

政府调查委员会针对2012年6月和10月若开邦反罗兴雅人暴力事件的报告,未能调查个案或说明暴力事件的责任归属,也没有对涉及该暴力事件的安全部队提出检控建议。人权观察发现,对罗兴雅人的攻击已升级为“种族清洗”行动并触犯危害人类罪。在2013年的数件案例中,罗兴雅族境内流离失所者因发动抗议而遭到虐待;在6月的一次事件中,警察在一座境内流离失所者营区内开枪射杀了3名女性抗议者。

缅甸政府仍然拒绝修改落伍的1982年《公民权法(Citizenship Law)》,以致许多罗兴雅家庭即使已在缅甸生活好几世代,却无法取得公民权。7月间,总统下令解散恶名昭彰且极为腐败的那萨卡(Na Sa Ka)半军方边防部队,不过外界仍怀疑是否所有人员都已撤离若开邦或改调其他单位。

基本自由相关法律

缅甸的法律改革仍前途未卜,且在对各族群进行谘商时并未一视同仁。许多行之多年的压迫性法律尚未废除或修正,有些还继续被用来对付维权人士。2013年制定了几部有关土地权利和农民权利的重要法律,但还不确知这些法律是否足以保护农民、遏阻缅甸军方和企业大量圈地。

《和平集会与和平游行法(Law on Peaceful Assembly and Peaceful Processions)》在2013年没有贯彻实施,有些示威得到当局准许,有些却被驳回。据报导,有关土地议题的公开抗议在去年逐渐增加,有些演变成族群或警民冲突。老牌维权人士诺翁拉(Naw Ohn Lah)因领导示威反对摩尼瓦镇(Monywa)礼勃东(Letpadaung)采矿项目而于8月被判处2年徒刑;11名若开族抗议者因示威反对中国输油管项目而于9月被判处3个月徒刑,不过全都因11月的特赦而获减刑。此外,1988年民主起义25周年纪念大会获得缅甸政府允许于8月8日举行。

7月提出的《结社法(Association Law)》草案,许多条款可能对缅甸国内和国际非政府组织的成立及运作造成严重限制。由于缅甸公民社会共同施压,包括与国会和政府协商、500多个缅甸社团连署公开信,逼使当局于8月提出另一份大幅改进的草案,尽管它还是濳藏著限制结社自由权的危险。

缅甸媒体在2013年持续欣欣向荣,即便政府正极力推动一些新法,例如《印刷与出版法(Printers and Publishers Act)》草案,该法一旦通过,将严重限制媒体自由。新成立的缅甸新闻委员会(Burmese Press Council)曾提出自己的版本,但被政府否决。6月,缅甸政府查禁了以民族主义僧侣威拉杜为封面故事的一期《时代(Time)》杂志。

2013年提出的一项电子通讯法草案,包含许多可能损害基本权利的规定。迄撰稿时,该法尚未通过。

缅甸政府的国家人权委员会持续接获无数举发人权侵害的报告,但它迄未针对这些报告展开适当调查。该委员会自2011年成立至本文撰写时止,已接获近4千件报案。委员会主席温拉(Win Mra)在2013年初曾说,该委员会将不会调查任何指控缅甸陆军在克钦邦(Kachin State)侵权的案件。一项强化该委员会法律基础的法律草案正等待通过。

族群冲突与流离失所

缅甸政府和克钦独立军(Kachin Independence Army)经过近两年交战并造成逾8万克钦族平民被迫迁移,才在3月达成不甚可靠的初步停火协议。然而缅军虐待平民的报导仍不停传出。给予境内流离失所者的人道援助分配不均且数量不足,有时虽已得到中央政府许可,却被派驻地方的缅军指挥官拦下。迄撰稿时止,未闻被迫流离失所的平民大批返回家园。

冲突已蔓延到掸邦北部部分地区,涉及克钦族、掸族和帕朗族(Palaung)叛军,平民被迫流离失所并遭到政府军和反抗军双方的攻击。

截至撰稿时止,缅甸东部仍有约40万名境内流离失所者,泰缅边境的9个难民营则住著另外13万难民。泰国、缅甸和联合国难民署已达成共识,让难民安全并有尊严地返郷的条件尚未成熟。

主要国际行动者

大部分对缅甸的制裁都在2013年解除了,包括欧盟共同立场(Common Position)中除武器禁运外的所有条款。美国中止多项制裁,但维持对进口玉石和红宝石的禁令,以及对过去涉及侵犯人权的特定人士的金融制裁 。5月生效的一项新规定,要求投资缅甸的美国公司必须提交人权报告。

缅甸持续推动与国际社会恢复交往的政策,扩大世界银行和亚洲开发银行的援助项目,并与美国、欧盟、英国、澳洲和日本等国协商大幅增加人道和发展援助。外国投资有所增加,主要在能源与采矿部门。

总统登盛在2013年出访美国、欧洲和澳洲,矢言将继续进动改革进程。然而,尽管他曾在2012年1月宣示政府将允许联合国人权事务高级专员公署在缅甸设立办事处,这项提议却一再遭缅甸政府拦阻。

缅甸仍漫不经心地对待2012年与联合国签定的童兵问题行动计划。复员童兵和终结强迫徵兵的进展缓慢,因为政府拒不开放军事地点和政府控制的边防民兵。

美国宣布暂时重启与缅甸军方的防卫关系,并在2月邀请缅甸军官观察泰国基地的金色眼镜蛇(Cobra Gold)多国军事演习,7月派遣美国军事专家进行人权规范的基本讲解。英国国防参谋长于6 月访问缅甸,两国随后宣布英国将邀请30名缅甸军官赴英出席重要国防会议。英国和澳洲在去年宣布,自1988年召回后,将首度恢复向缅甸派遣武官;欧盟也提议协助缅甸进行警察改革项目。

美国政府依据《童兵防制法(Child Soldiers Prevention Act)》将缅甸等四个国家列入清单,禁止在2014年供应某些类型的军事援助。 受此影响的包括协助训练外国军队的“国际军事教育训练项目”(International Military Education and Training, IMET)和资助购买美国军事物资及服务的“对外军事融资项目”(Foreign Military Financing, FMF)

6月,联合国人权理事会要求缅甸政府立即采取步骤,制止借口宗教名义的暴力和人权侵害。该理事会并呼吁缅甸政府采取一切必要措施确保上述侵权行为受到问责,并加速在缅甸设立联合国人权办事处。