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VI. Un Caso Paradigmático: Ciudad Juárez

El caso de derechos humanos que ha recibido más atención en la prensa local e internacional durante la administración Fox ha sido el de Ciudad Juárez, donde, durante más de una década, los policías y agentes del Ministerio Público no pudieron resolver cientos de asesinatos y desapariciones de mujeres.  La extensa cobertura de los asesinatos fue crucial, tanto para dirigir la atención hacia las demandas de las víctimas y sus familiares como para promover la—muy necesaria—toma de conciencia pública sobre el problema más generalizado de la violencia contra las mujeres en México.

Sin embargo, la tragedia de Ciudad Juárez también ofrece otras lecciones importantes que, hasta ahora, han recibido menos atención—lecciones que ilustran los principales temas del presente informe.  Una de las lecciones principales es que las prácticas policiales abusivas menoscaban tanto los derechos humanos como la seguridad pública.  Otra es que para mejorar su posibilidad de promover tanto derechos como seguridad, México necesita  promover reformas estructurales.  Sin embargo, además de demostrar qué funciona mal en el sistema y qué soluciones son necesarias, Ciudad Juárez también es un ejemplo importante de cómo México puede, realmente, llegar a instrumentar estos cambios.

Chivos expiatorios: Cómo los abusos menoscaban la seguridad pública

En los últimos trece años, más de cuatrocientas mujeres han sido asesinadas o desaparecidas en Ciudad Juárez, Chihuahua.  En la mayoría de los casos las autoridades han sido incapaces de identificar a los responsables de los crímenes.³⁶¹  Al menos treinta y cuatro de las víctimas permanecen “desparecidas” actualmente.³⁶² 

Durante años los policías y los agentes del Ministerio Público locales hicieron poco para abordar el problema.  Las autoridades del estado comenzaron a actuar sólo cuando los familiares de las víctimas empezaron a movilizarse y los asesinatos y desapariciones recibieron una amplia cobertura en los medios.³⁶³  En lugar de llevar a cabo investigaciones serias, la Procuraduría General de Justicia del Estado (PGJE) recurrió a las prácticas abusivas que normalmente sustituyen el trabajo policial serio en Chihuahua: buscaron condenar a chivos expiatorios basándose en confesiones forzadas.

En el capítulo 5 del presente informe se detallan dos casos en los cuales las autoridades locales emplearon la tortura como medio para obtener confesiones que permitieran “resolver” los crímenes cometidos contra las mujeres.  Uno de ellos involucró a dos conductores de ómnibus, Víctor García Uribe y Gustavo González Meza, que fueron torturados en el año 2001 hasta que confesaron que habían asesinado a ocho mujeres.  González Meza murió en prisión en circunstancias misteriosas y García Uribe fue declarado inocente por un juez en el 2005.  El segundo caso es el de David Meza, quien fue torturado en el 2003 para que se viera forzado a confesar que había asesinado de su prima.  Su caso se encuentra aún pendiente, pero no existe evidencia en su contra, salvo la confesión forzada.

Estos no fueron incidentes aislados.  El capítulo 5 detalla otros dos casos de tortura por parte policías y agentes del Ministerio Público de Chihuahua, y cita a la actual procuradora general de justicia del estado, Patricia González, quien señaló a Human Rights Watch que en sus más de veinticuatro años como jueza penal había visto que la práctica de la tortura “era algo ordinario y común”.³⁶⁴  Más aún, un informe de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) del 2004 descubrió ochenta y nueve instancias en que los sospechosos de estos crímenes habían “confesado espontáneamente” ante un agente del Ministerio Público, para luego retractarse de la confesión cuando estuvieron ante un juez, argumentando que habían sido sometidos a tortura.  En el mismo informe, la CNDH observó que el uso de la violencia física o psicológica para obtener confesiones parecía ser una práctica habitual dentro de la PGJE.³⁶⁵

El uso de confesiones forzadas no resolvió los crímenes ni satisfizo los reclamos de justicia de los familiares de las víctimas.  Contribuyó, en cambio, a agravar el problema porque, como los asesinos confesos eran presumiblemente inocentes, los verdaderos culpables permanecían en libertad.  En efecto, en el 2004, un año después de que David Meza fuera encarcelado, el índice anual de homicidios de mujeres en Ciudad Juárez había aumentado.³⁶⁶

El uso de la política exterior para promover cambios a nivel local

Luego de que la administración Fox abriera las puertas de México a la observación internacional, numerosos monitores internacionales visitaron Ciudad Juárez para hacer una evaluación de primera mano sobre la situación.  Se reunieron con los familiares de las víctimas y los defensores de los derechos humanos locales para escuchar sus inquietudes y reclamos.  Entre estos observadores se encontraron el Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la Independencia de Jueces y Abogados (2001), el Comité de las Naciones Unidas contra la Tortura (2001), la Relatora Especial sobre los Derechos de la Mujer de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2002), dos personas expertas del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (2003) y la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (2003).  Diferentes ONGs internacionales, entre ellas la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, Amnistía Internacional, y el Grupo de Trabajo de América Latina, también realizaron investigaciones in situ y desarrollaron una extensa labor de promoción que reforzó el trabajo a nivel local que apuntaba a poner fin a la impunidad de estos crímenes.

Esta presencia internacional jugó un rol clave como mecanismo de presión para incitar a las autoridades mexicanas a actuar.  Según Mariclaire Acosta, ex Subsecretaria para Derechos Humanos y Democracia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, tras el intenso escrutinio ejercido por la comunidad internacional se volvió “imposible para el presidente y los miembros del gabinete encargados de la seguridad pública seguir haciéndose los desentendidos”.³⁶⁷ Para la Secretaría de Relaciones Exteriores se trató de un caso clásico del uso del escrutinio internacional como medio para promover la acción del gobierno en el campo de los derechos humanos en México. 

Activistas locales de derechos humanos también dijeron a Human Rights Watch que la atención internacional había sido clave para obligar al gobierno a actuar.  Según Luz Castro, quien trabaja con el Centro de Derechos Humanos de las Mujeres y con Justicia para Nuestras Hijas (un grupo de familiares de víctimas), “después de la visita y los informes de las organizaciones internacionales el estado tuvo que reconocer el problema”.³⁶⁸  Asimismo, Marisela Ortiz, quien trabaja con Nuestras Hijas de Regreso a Casa, otra ONG de familiares de víctimas, le dijo a Human Rights Watch que la apertura fue “total y absolutamente necesaria.  Nuestros gritos de auxilio no hubieran tenido el eco que tuvieron sin los monitores internacionales.  La apertura fue lo que hizo que el gobierno federal y el estatal se movieran”.³⁶⁹

En el 2003 la administración Fox respondió a las crecientes preocupaciones mediante la creación de la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez.³⁷⁰  La Comisión emprendió diferentes actividades, incluyendo ayudar a traer al Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF) a Chihuahua para que identificara los cuerpos de las mujeres asesinadas.  En el 2004, tras un pedido de la Comisión y de ONGs mexicanas, el EAAF elaboró un informe que evaluaba las falencias de las investigaciones realizadas previamente para identificar los cuerpos de las mujeres asesinadas y concluyó que la identificación previa de los cuerpos resultaba poco confiable.³⁷¹  Desde entonces, el EAAF ha trabajado bajo los auspicios de la PGJE en Ciudad Juárez para obtener muestras de ADN de los cuerpos de las víctimas y de los familiares con el propósito de comparar los resultados.  En enero del 2006, el EAAF había obtenido muestras de ADN de sesenta cuerpos y de 125 familiares y había logrado identificar trece cuerpos.

Además de crear la Comisión, en el 2004 la administración Fox creó una Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Relacionados con los Homicidios de Mujeres en el  Municipio de Juárez, Chihuahua.  La tarea de esta fiscal se ha visto limitada porque la mayoría de los casos son de jurisdicción local.  Sólo veinticuatro de los 377 casos de homicidio pueden ser juzgados en tribunales federales y estos casos están siendo investigados actualmente por una división de la Procuraduría General de la República (PGR) encargada de investigar la delincuencia organizada (Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada, SIEDO).³⁷²  No obstante, de acuerdo con funcionarios del estado, la Fiscalía Especial ha ayudado a identificar las irregularidades cometidas por las autoridades estatales en las investigaciones anteriores.³⁷³  Por ejemplo, en su informe final la fiscal especial reveló que 177 funcionarios públicos (esto es, más del 35 por ciento de los que participaron en las investigaciones) estuvieron involucrados en actos que podrían merecer sanciones administrativas o penales.  Según la PGR, ninguno de estos funcionarios públicos sigue trabajando para la procuraduría estatal.³⁷⁴

La Fiscalía Especial también ha participado activamente en el esfuerzo conjunto emprendido por los gobiernos federal y estatal para ofrecer reparaciones económicas a los familiares de las víctimas de estos casos.  El gobierno federal y el gobierno estatal han contribuido con veinticinco y con cinco millones de pesos respectivamente (un total de casi tres millones de dólares) a un fondo destinado a brindar reparaciones a las familias de las víctimas.  En enero del 2006, familias de sesenta y tres víctimas habían recibido reparaciones.³⁷⁵  (Algunos familiares y defensores de los derechos humanos locales han expresado serias reservas con respecto al programa de reparaciones, temiendo que sea usado como un sustituto para los enjuiciamientos).³⁷⁶

Además de promover la acción por parte del gobierno federal, la atención internacional ha contribuido a generar acción en el nivel en que, dada la naturaleza de los problemas, resultaba más necesaria: el gobierno estatal.  Tras asumir sus funciones en octubre del 2004, la nueva procuradora general de justicia de Chihuahua, Patricia González, otorgó máxima prioridad a la atención de estos casos y comenzó a cambiar el modo en que el estado abordaba éstos y otros casos, poniendo énfasis en técnicas de investigación y fortaleciendo la labor de las oficinas internas de la PGJE encargadas de sancionar a los funcionarios que cometen abusos.³⁷⁷

Hacia finales del 2004, el nuevo enfoque parecía estar generando resultados positivos.  Los agentes del Ministerio Público del estado habían obtenido el arresto de cincuenta y dos personas acusadas de haber cometido este tipo de crímenes contra las mujeres, incluyendo a once personas por crímenes cometidos entre 1993 y 2002.  Estos agentes concluyeron las investigaciones en el 80 por ciento de los homicidios de mujeres cometidos en el 2005 y todos estos casos se encuentran pendientes ante un juez que debe decidir si irán a juicio.³⁷⁸  Es importante destacar que se registraron cuatro quejas de actos de tortura por agentes de seguridad en este período, que resultaron en tres arrestos de agentes estatales.  Esto debe contrastarse con los seis años anteriores, durante los cuales se registraron dieciocho quejas de tortura, pero no se dictó ni una sola orden de arresto.³⁷⁹

Sin embargo, como demostramos en el capítulo 5, resulta difícil erradicar el problema de utilizar la tortura como un sustituto de las investigaciones efectivas siempre que se permita a los agentes del Ministerio Público utilizar las confesiones forzadas para condenar a los sospechosos.  La procuradora general de justicia del estado señaló a Human Rights Watch que había llegado a la misma conclusión y que, por consiguiente, estimaba que el modo más efectivo de poner fin al uso de la tortura consistía en reformar el sistema de justicia del estado.³⁸⁰  Del mismo modo, el presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Chihuahua manifestó a Human Rights Watch que era necesario reformar el sistema de justicia para eliminar los incentivos que promueven el uso de la tortura y otros abusos para obtener confesiones.³⁸¹

Las opiniones de estos dos funcionarios no son, de ninguna manera, opiniones aisladas.  En efecto, surgió un consenso en el estado sobre de la necesidad de reformar el sistema de justicia.  En mayo del 2005, los poderes judicial, legislativo y ejecutivo del estado firmaron un acuerdo para reformar el sistema.³⁸²  Y en enero del 2006, altos funcionarios de los tres poderes presentaron una propuesta de reforma que, entre otras cosas, abordaría el problema de la tortura y de las confesiones forzadas.  Específicamente, la propuesta establecería que una confesión rendida ante un agente del Ministerio Público (en ausencia de un juez) sólo tendría valor probatorio si cumple con una serie de condiciones específicas: que la declaración sea filmada, que sea rendida en presencia de un abogado defensor y que el acusado no hubiera sido sujeto a detención ilegal.

Esta propuesta contra la tortura no ha ido tan lejos como la presentada a nivel federal por la administración Fox—específicamente, la propuesta de Fox de reformar la Constitución para que sólo las confesiones rendidas ante un juez tengan valor probatorio en juicio.  Sin embargo, existe una buena razón para esto: si la reforma estatal incluyera tal restricción, muy probablemente enfrentaría un recurso de inconstitucionalidad por menoscabar la autoridad que la Constitución federal concede a los agentes del Ministerio Público para llevar a cabo investigaciones penales.  Aun si las medidas propuestas distan de ser las ideales, podrían ser muy útiles en frenar la práctica de tortura en Chihuahua.

La reforma propuesta en Chihuahua también aborda el problema del uso excesivo de la prisión preventiva.  Y en este aspecto va más allá que la propuesta de Fox, al eliminar por completo del código de procedimientos penales el catálogo de “delitos graves” para los cuales la prisión preventiva resulta obligatoria.  En consecuencia, los jueces estatales tendrían discreción para adoptar las medidas preventivas que resulten más apropiadas para cada caso.  La propuesta también limita el período máximo de prisión preventiva a doce meses.³⁸³

Al momento que este informe fue a imprenta, la legislatura del estado de Chihuahua aún no había sometido estas medidas a votación.  Sin embargo, el simple hecho que estas reformas necesarias estén siendo consideradas se debe, en gran medida, a la intensa exposición nacional e internacional que el estado ha recibido en los últimos años—este hecho, por su parte, responde en gran medida a la nueva apertura de México a la observación internacional.

La procuradora general de justicia del estado manifestó a Human Rights Watch que sin dicha apertura el debate que está teniendo lugar en el estado jamás habría ocurrido.  El escrutinio internacional fue “absolutamente necesario para promover el cambio”, señaló.  “Obligó a reconocer que algo debía hacerse”.³⁸⁴

Las lecciones de Ciudad Juárez

El caso de Ciudad Juárez ofrece varias lecciones clave sobre los derechos humanos en México en la actualidad.  La más evidente, y que ha tenido mayor cobertura, es que la violencia contra las mujeres constituye un problema grave en México que requiere de la atención urgente de las autoridades estatales y federales.  Human Rights Watch analizó exhaustivamente un aspecto de este problema en su informe titulado “Víctimas por partida doble: Obstrucciones al aborto legal por violación en México”, publicado en marzo del 2006.

Las otras lecciones de Ciudad Juárez, que han recibido menor atención, son las relacionadas con los principales temas de este informe.  La primera de ellas es que los derechos humanos y la seguridad pública deben ser entendidos como objetivos complementarios.  En Chihuahua, las autoridades locales respondieron a una crisis de seguridad pública adoptando prácticas abusivas, recurriendo a las confesiones forzadas para encarcelar a chivos expiatorios en lugar de realizar investigaciones criminales serias que pudieran resolver efectivamente los crímenes.  En otras palabras, en lugar de resolver el problema, simplemente lo prolongaron al encarcelar a personas presuntamente inocentes y dejar en libertad a los verdaderos criminales.

Una segunda lección, vinculada a la anterior, es que, para mejorar sus prácticas en derechos humanos y seguridad pública, México necesita reformar las deficiencias intrínsecas del sistema de justicia—tanto a nivel estatal como federal—que dan origen a las prácticas abusivas.  El estado de Chihuahua está al punto de ser uno de los primeros en efectuar tales reformas puesto que oficiales con experiencia dentro del sistema de justicia han llegado a comprender porqué son necesarias.

Una tercera lección se relaciona con el valor del escrutinio internacional para promover avances reales en materia de derechos humanos a nivel local.  Las reiteradas visitas de monitores internacionales a Ciudad Juárez resultaron clave, no sólo para fortalecer los esfuerzos de los activistas locales para que se le preste más atención a la situación de las víctimas y sus familiares, sino también para ayudar a generar un consenso más amplio sobre la necesidad de reformar el sistema de justicia.

Y aquí encontramos una última lección crucial: estos asuntos no son partidarios. Ni los problemas de derechos humanos de México ni sus soluciones competen—en absoluto—a un único partido político.  En Chihuahua, las prácticas policiales abusivas ocurrieron tanto bajo la gestión de gobernadores del PRI como del PAN.  Y la actual propuesta de reforma del sistema de justicia estatal—que en gran medida refleja la propuesta de la administración del PAN a nivel federal—ha sido impulsada por un gobernador del PRI y su procuradora general de justicia, quien fue ratificada en su cargo por todos los partidos mayoritarios de la legislatura estatal.

No resulta claro a esta altura si la propuesta de reforma—y, en particular, las medidas destinadas a frenar la tortura y el excesivo uso de la prisión preventiva—será aprobada en Chihuahua.  Aun si así ocurriere, será necesario instrumentar reformas similares en otros estados y a nivel federal para que todo México realmente avance en frenar estos abusos.