ВСЕМИРНЫЙ ДОКЛАД ХЬЮМАН РАЙТС ВОТЧ - 2004

Январь 2004 г.

ТОРЖЕСТВО ПРАВОГО ДЕЛА: ОБЗОР РАЗВИТИЯ ПРАВОЗАЩИТНОГО ДВИЖЕНИЯ ЗА ПОСЛЕДНИЕ 25 ЛЕТ

Рид Броуди

С момента создания Хьюман Райтс Вотч 25 лет назад правозащитное движение прошло большой путь. В мире почти не осталось уголка, где бы активисты не выступали в защиту прав и достоинства людей. Благодаря этим усилиям к концу ХХ века права человека превратились в одну из доминантных мировых идеологий, к которой постоянно обращаются самые различные правительства. Несмотря на то что правозащитному движению не удалось прекратить геноцид в Ираке, Руанде и Югославии и массовые убийства в других странах, его моральное воздействие на международные отношения было беспрецедентным по силе за всю современную историю и способствовало демократическим преобразованиям в Восточной Европе, Латинской Америке и некоторых регионах Африки и Азии.

В сегодняшней ситуации правозащитное движение столкнулось с серьезными вызовами. Это особенно явно проявилось в связи с трагическими событиями 11 сентября 2001 г., последствия которых угрожают ликвидацией многих завоеваний под прикрытием бесконечной "борьбы с терроризмом". По мере того как эта новая кампания набирает обороты, ее основные инициаторы, совсем как накануне и во время "холодной войны", вновь демонстрируют готовность поступаться правами человека во имя "высших интересов", в то время как другие пользуются ситуацией для оправдания собственных репрессий. Соответственно, движение должно доказать, что обеспечение основных прав является неотъемлемым фактором безопасности и обязательным инструментом борьбы с терроризмом.

* * *

"Многие годы считавшиеся чудаками, не достойными серьезного внимания и уважения, правозащитники вдруг оказались на волне популярности из-за того, что права человека оказались в фокусе политики президента Картера. Они отмечают, что испытывают одновременно и воодушевление, и некоторую растерянность от новизны. 'Права человека вдруг стали хитом сезона, - говорит Роберта Коэн, исполнительный директор Международной лиги за права человека. - Долгие годы мы оставались проповедниками, повернутыми идеалистами или любителями лезть со своими советами в чужие дела, теперь же мы вдруг стали вполне респектабельными'".

Так начиналась статья о правозащитном движении, опубликованная в "Нью-Йорк Таймс" в 1977 г. Позднее в том же году Нобелевскую премию мира получила "Международная амнистия", к тому времени уже добившаяся серьезных результатов. Через год была создана Хьюман Райтс Вотч. Сегодня права человека и правозащитное движение представляют собой заметную часть международного политического ландшафта.

За прошедшие 25 лет огромное число самых различных организаций и групп - как национальных, так и международных - вдохнули новую жизнь во Всеобщую декларацию прав человека и другие инструменты, принятые после Второй мировой войны. Правозащитное знамя объединяет людей по всему миру, будь то тибетские монахи или рабочие на плантациях в Эквадоре, женские группы в Африке или борцы за права сексуальных меньшинств в США. Положения Всеобщей декларации официально отстаивает верховный комиссар ООН по правам человека. Правозащитная повестка законодательно закреплена в качестве одного из факторов двусторонних отношений в том числе и такими международными игроками, как США и Евросоюз. В большинстве стран созданы национальные комиссии или учрежден институт уполномоченного. В более чем 60 странах права человека включены в учебные программы. Основные международные договоры о правах человека ратифицированы большинством государств. Международный уголовный суд разворачивает работу по расследованию самых тяжких преступлений, в то время как правозащитное движение уже "обложило" таких зловещих фигурантов, как Аугусто Пиночет и Слободан Милошевич.

Само движение стало более открытым, превратившись в широкую палитру из крупных профессиональных неправительственных организаций международного уровня и тысяч региональных, национальных и местных организаций и групп, занимающихся самыми разными вопросами: от самоопределения до прав детей, от доступности средств лечения СПИДа до права на воду.

По мере того как движение разрасталось, на первый план стали все чаще выходить проблемы, которые до этого оставались в тени, в особенности экономические и социальные права. Больше того, происходит все более активное взаимное проникновение деятельности групп, работающих в области содействия экономическому и социальному развитию, и собственно правозащитных организаций. Многие из первых, традиционно исходившие из гуманитарных подходов, ориентированных на удовлетворение конкретных нужд, теперь делают акцент на правозащитный подход к проблеме развития. С другой стороны, правозащитные организации, в свое время специализировавшиеся главным образом на гражданских и политических правах, таких как политические преследования и пытки, все чаще обращаются к социально-экономическим истокам таких нарушений или начинают выступать в защиту социально-экономических прав по таким направлениям, как образование, здравоохранение и жилье.

Права женщин, когда-то считавшиеся второстепенной проблемой, вышли на значимое место в правозащитном движении после того, как представители женских групп "взяли штурмом" Всемирную конференцию ООН по правам человека (Вена, 1993 г.) и добились безусловного признания того, что "права женщин относятся к правам человека". Среди прочего, акцент на права женщин способствовал расширению таких ключевых правозащитных понятий, как "нарушение" и "нарушитель", избавив движение в целом от исключительного внимания к действиям государства и включив в его охват также проблему бездействия властей в отношении заведомо известных нарушений со стороны частных субъектов.

На сегодняшний день правозащитное движение состоит из нескольких взаимодополняющих эшелонов. К первому относятся, условно говоря, организации и движения "первичного" уровня, отстаивающие права своих членов, такие как некоторые группы за гражданские права в США, различные женские организации, бразильское Движение безземельных рабочих и т.п. Деятельность других групп направлена на формирование уважения прав человека в обществе, в том числе через свободную прессу, независимую судебную систему, формирование правовой культуры и терпимости и гражданский контроль над силовыми структурами. Наконец, есть национальные и международные организации - от Колумбийской комиссии юристов до Хьюман Райтс Вотч, - которые ведут мониторинг соблюдения норм о правах человека и мобилизуют давление в интересах прекращения или предотвращения нарушений.

Методы правозащитной работы со временем становятся значительно более сложными. Если когда-то "Международная амнистия" начинала с рассылки писем, то в современных условиях правозащитное движение представлено участниками публичных акций, организаторами, лоббистами и экспертами в области СМИ. Сегодня ведущие международные НПО имеют на местах своих исследователей, связанных по электронной почте с представительствами в ООН и ведущих мировых столицах, что значительно повышает наши возможности влиять уже на процесс принятия международных решений. Некоторые мониторинговые группы, в частности Хьюман Райтс Вотч, обращаются к влиятельным международным субъектам, таким как США и Евросоюз, в зависимости от ситуации относясь к ним как к партнерам по совместному давлению или как к "старшим братьям" союзников-нарушителей, не слишком восприимчивых к демократической критике (разумеется, все это не исключает и ситуаций, когда они и сами становятся объектом критики за собственные нарушения). Мы, конечно, не забываем об известном предупреждении Яна Мартина о том, что "правозащитное движение не может ни довольствоваться работой через существующие в неравном мире центры силы, ни даже сохранять нейтралитет по отношению к ним". Тем не менее, применение "разоблачительной" тактики не только к правительствам-нарушителям, но и к их союзникам на международной арене, когда это делается при поддержке наших собственных партнеров в той или иной стране, сделало правозащитное движение намного более влиятельной силой, с которой все больше приходится считаться.

После "холодной войны"

На протяжении долгих лет после появления Хьюман Райтс Вотч "холодная война" создавала для правительств соблазн использовать права человека как политическое оружие, препятствуя, с другой стороны, попыткам налаживания принципиального международного сотрудничества в этой области. Соединенные Штаты с готовностью размахивали флагом прав человека в идеологической войне с Советским Союзом и соцлагерем, что не мешало им покрывать (если не прямо спонсировать) произвол авторитарных режимов, которым оказывалась помощь как заслону от коммунизма. Восточный блок, со своей стороны, с порога отвергал критику своей правозащитной практики как недопустимое "вмешательство во внутренние дела" суверенных государств и блокировал работу правозащитных механизмов ООН.

Однако даже в условиях "холодной войны" мобилизация правозащитных усилий внесла свой вклад во многие ключевые достижения, сыграв немаловажную роль в ликвидации апартеида в Южной Африке и в процессах демократизации в значительной части Латинской Америки. Хельсинкский процесс, в связи с которым изначально и создавалась Хельсинки Вотч, впоследствии выросшая в Хьюман Райтс Вотч, предоставил людям - как внутри советского блока, так и за его пределами - платформу для противостояния репрессивным правительствам, что в итоге привело к краху советской системы, отвергавшей на практике основные права и свободы.

После окончания "холодной войны", сложился, казалось, новый консенсус по правам человека. Бывшие диссиденты из соцлагеря, на защиту которых раньше вставало мировое сообщество, не только обрели свободу, но и в некоторых странах пришли к власти. В Африке утвердилась тенденция в направлении многопартийной демократии. В Латинской Америке завершился переход от эпохи военных диктаторов, поддерживавшихся Соединенными Штатами. Правозащитные движения способствовали демократизации и в некоторых азиатских странах, таких как Филиппины и Южная Корея. Новое демократическое большинство, в которое теперь вошли многие государства Восточной Европы и Латинской Америки, позволило наконец заработать в полную силу Комиссии ООН по правам человека, в результате чего в начале 1990-х гг. произошел реальный разворот ООН в сторону правозащитной повестки, и в некоторых случаях эта организация выступала даже с такими смелыми инициативами, о которых Элеонор Рузвельт могла только мечтать.

Самым важным моментом стало неуклонное размывание незыблемости принципа государственного суверенитета в пользу прав человека. Решительную точку в этом процессе поставила Всемирная конференция ООН по правам человека в Вене в 1993 г., провозгласившая, что "поощрение и защита всех прав человека являются предметом законной обеспокоенности международного сообщества". Обращение государства с собственными гражданами стало вопросом международного уровня. Венская декларация также дала отпор сторонникам теорий "культурной самобытности" и "азиатских ценностей", безусловно подтвердив, что "универсальность этих прав и свобод носит бесспорный характер".

Права человека стали, как заметил Майкл Игнатьефф, "доминирующим моральным вокабуляром международных отношений", даже если на практике они зачастую приносились в жертву текущим экономическим и геостратегическим соображениям. В условиях распространения правозащитной риторики и мгновенного распространения сообщений о нарушениях по телевидению и в интернете свобода действий правительства в интересах правящих элит стала, пожалуй в наибольшей степени за всю новейшую историю, сдерживаться информированным и активным гражданским обществом. Ричард Фальк справедливо отмечал, что "на протяжении десятилетия 90-х годов движение к международному консенсусу по правам человека вызывало в международных отношениях нормативную революцию, которая стала понемногу вытеснять прагматические соображения власти и статуса из умов наблюдателей и политиков".

И все же даже в 1990-х годах, которые принято считать "золотым десятилетием", правозащитному движению не удалось остановить геноцид в бывшей Югославии и Руанде, преступления против человечества в Восточном Тиморе и Чечне, гибель миллионов мирных людей в ходе вооруженных конфликтов в Центральной Африке. (Достаточно вспомнить, что как раз во время триумфа правозащитной повестки на Венской конференции всего за несколько сотен километров свирепствовала резня в Боснии). Половина 6-миллиардного населения планеты все еще живет в бедности, 24% - в "абсолютной бедности". Два миллиарда подопечных правозащитного движения по-прежнему не имеют доступа к здравоохранению, полтора - к нормальной питьевой воде.

В сегодняшнем мире, когда происходит нарастание нетерпимости и экстремизма, миллионы людей погибают в вооруженных конфликтах, а бедность остается серьезнейшей проблемой, у некоторых людей возникает искушение усомниться в том, что совершенствование нормативных актов хоть что-то дало тем, кто нуждается в правосудии, помощи, милосердии или просто в хлебе насущном. Удалось ли, словами Дэвида Риффа, "реально снять хоть один сапог с лица хотя бы одного человека"?

Было бы ошибкой, однако, переносить сегодняшнее безрадостное состояние гуманитарных проблем на принципиальную ценность прав человека или завоевания правозащитного движения. Одни нормы, конечно же, не в силах остановить тирана или партию экстремистов, нацеленных на геноцид, и именно в такой ситуации правозащитное движение, как и многие другие, должно задаться трудным вопросом о допустимости военной интервенции по гуманитарным мотивам. (Думаю, что большинство моих коллег согласятся, что в ситуации геноцида или сопоставимых зверств применение силы не только законно, но и обязательно с моральной точки зрения. Остается, однако, неурегулированным вопрос о том, кто должен санкционировать такую интервенцию и как следует ее проводить). При всем этом международное право, как бы к нему ни относились диктаторы, вполне реально сказывается на открытых демократических государствах, особенно когда в защиту таких норм выступает активное гражданское общество. Относительно "хирургические" ракетно-бомбовые удары по Ираку и Сербии и ковровые бомбардировки Лаоса и Камбоджи, не говоря уже об уничтожении Хиросимы или Дрездена, разделяет нечто большее, чем развитие у генералов чувства гуманизма. Точно так же, сегодня труднее упрятать за решетку очередного Нельсона Манделу на 25 лет или Чиа Тай По из Сингапура на 23 года. То, что пятьдесят или двадцать пять лет назад было обычной практикой, сегодня просто не пройдет.

Международные нормы дают активистам и жертвам оружие, создавая критерии, придавая законность их требованиям и устанавливая задачи, к выполнению которых, как сказано во Всеобщей декларации прав человека, "должны стремиться все народы и все государства". В целом ряде областей - от прав женщин до отмены смертной казни - процесс выработки нормативных стандартов и усилия по их внедрению уже на деле принесли конкретные результаты.

Участие в деле Пиночета в британской Палате лордов в 1998 г. дало мне неожиданный повод осознать, какой большой путь прошло правозащитное движение. И дело не только в том, что высокие декларации вроде Конвенции ООН против пыток наконец реально работали в конкретном деле. Фигурантом этого дела выступал человек, чье усмехающееся лицо за темными очками давно стало символом безжалостной диктатуры и чьи репрессии двадцатипятилетней давности вызвали к жизни те самые силы - мобилизацию правозащитников и международные конвенции, которые много лет спустя привели к его собственному аресту. Тысячи активных граждан, отправленных Пиночетом в эмиграцию, вместе с возмущенной мировой общественностью способствовали подъему таких организаций, как "Международная амнистия", которые, в свою очередь, добились принятия Конвенции против пыток, сделавшей возможным арест бывшего диктатора.

11 сентября

На пике своего влияния, однако, правозащитное движение столкнулось с новым вызовом, который поставил под угрозу и до сих пор угрожает свести на нет большую часть достигнутых результатов. Утром 11 сентября 2001 г. сотрудники Хьюман Райтс Вотч из окна нашего конференц-зала наблюдали, как двумя самолетами был уничтожен Всемирный торговый центр. Эти преступления против человечества, совершенные в самом сердце Америки, спровоцировали реакцию, которая чревата подрывом многих завоеваний последних лет под прикрытием бесконечной "глобальной войны с терроризмом". Антитеррористическая кампания во многом сопровождается не утверждением законности, а ее размыванием. Права человека поставлены под сомнение в то самое время, когда они больше всего нуждаются в защите.

По всему миру многие страны цинично попытались использовать борьбу с терроризмом как повод для усиления собственных репрессий против политических противников, сепаратистов и религиозных групп или заговорили о том, что их практика в области прав человека теперь не подлежит критике. Во многих государствах слепое насилие терроризма вызвало к жизни законы и меры, которые и сами не проводят различия между виновными и невиновными. Был принят целый ряд репрессивных национальных антитеррористических законов, расширяющих полномочия государства по задержанию и слежке за гражданами таким образом, что это создает угрозу подрыва основных прав. Мир захлестнула волна произвольных арестов и внепроцессуального содержания подозреваемых под стражей. Отмечены случаи ликвидации и внесудебной казни тех, кто был причислен к террористам.

Одной из самых тревожных тенденций стало возобновление дискуссии о допустимости пыток. При том что они все еще широко применяются во всем мире, до последнего времени ни одно государство не рисковало признать попустительство такой практике. Пытки - это крайняя степень деградации, отвратительный средневековый обычай, который нам удалось вычеркнуть из цивилизованного поведения. Пытки были одной из первых кампаний "Международной амнистии", благодаря усилиям которой они стали считаться олицетворением варварства, недопустимым ни при каких обстоятельствах. Именно палач, по меткому выражению одного из американских судов, сменил пирата в роли "врага всего человечества". Пиночет был лишен иммунитета не за массовые убийства, а именно за пытки. Однако сегодня мы становимся свидетелями того, как во многих странах, особенности в США, облеченные властью и авторитетом люди начинают говорить о допустимости и оправданности пыток в борьбе с терроризмом.

Правозащитная повестка отходит на второй план и в межгосударственных отношениях, уступая место интересам формирования антитеррористических коалиций, что фактически развязывает руки как вновь обретенным, так и традиционным союзникам. В этом [2003] году на Комиссии ООН по правам человека ни одно государство не захотело выступить инициатором резолюции по Китаю, а России, несмотря на продолжающийся кризис, удалось с легкостью блокировать резолюцию по Чечне.

В этой ситуации Майкл Игнатьефф задается вопросом, не становимся ли мы после 11 сентября свидетелями заката недолгой эпохи прав человека.

Безусловно, не приходится сомневаться, что в сегодняшних условиях правозащитное движение столкнулось с новым вызовом. Перчатки сброшены, и мы не должны благодушно рассчитывать на то, что без активной позиции организованного гражданского общества США (и любая другая из влиятельных держав) сделают права человека "душой внешней политики", как это было во времена президента Картера.

В новую эпоху правозащитное движение должно показать, что продвижение правозащитной повестки на международном уровне - это не просто вопрос морали, но и ключевой инструмент противостояния терроризму. Общее направление было указано генеральным секретарем Кофи Аннаном в его выступлении на ГА ООН в сентябре 2003 г.: "Сегодня мы с отрезвляющей ясностью видим, что мир, в котором, в котором многие миллионы людей страдают от жестокого угнетения и крайней бедности, никогда не будет абсолютно безопасным, даже для его самых привилегированных обитателей". При том что сами террористы вряд ли будут обращать внимание на изменения политического курса, мы должны исходить из того факта, что питательной средой для терроризма служат репрессии, несправедливость, неравенство и отсутствие перспективы. Как заметил Ричард Фальк, "идеология экстремизма не получала бы такой широкий отклик и не звучала бы так угрожающе, если бы питающие ее проблемы не были столь близки широким слоям людей". Там, где есть демократия и равенство, есть надежда и мирные возможности перемен, у терроризма гораздо меньше шансов завоевать общественную поддержку. Соответственно, глобальная безопасность прямо зависит от успеха открытых обществ, в которых обеспечивается уважение прав человека, законность и терпимость, а людям гарантируется право на свободное выражение мнений и мирное инакомыслие.

В Соединенных Штатах, где последствия 11 сентября, естественно, ощущаются наиболее остро, администрация Буша-младшего не замедлила воспользоваться волной страха, чтобы предпринять массированную атаку на конституционные права. Правозащитное движение, со своей стороны, стремится убедить американцев в том, что при безусловном праве государства на принятие разумных и необходимых мер для снижения более чем реальной террористической угрозы требования безопасности могут и должны согласовываться с интересами свободы. Одним из самых зловещих сигналов прозвучало предупреждение человека, под присягой поклявшегося защищать конституцию - генерального прокурора США Джона Эшкрофта, который заявил в Конгрессе: "Тем, кто пугает миролюбивых людей фантомом утраченной свободы, я говорю: 'Ваша тактика только на руку террористам, потому что она подрывает нашу национальную безопасность и размывает нашу решимость. Она дает оружие в руки врагов Америки и приводит в нерешительность ее друзей'". В этом споре, который еще далек от завершения, правозащитное движение отвечает словами одного из основателей современных Соединенных Штатов - Бенджамина Франклина: "Тот, кто готов отказаться от вечной свободы ради временной безопасности, не заслуживает ни того, ни другого".

Сложное время, которое мы переживаем, требует от правозащитного движения мобилизации всех сил для сбора под свои знамена людей и групп. Необходимо завершить интеграцию всех его компонентов и довести до конца настройку взаимовыгодного сотрудничества между национальными и международными организациями. Уже далеко в прошлом осталось то время, когда один активист из Центральной Америки жаловался мне на то, что движение воспроизводит общую несправедливую схему мироустройства, когда "северные" организации используют нарушения на "юге" как сырье, чтобы потом добиваться от богатых стран увязок в предоставлении помощи бедным. Но нам и сегодня все еще приходится искать пути того, как национальные и местные группы, находящиеся на переднем крае борьбы, могут преодолеть трудности с финансированием, доступом к международным СМИ и опыту, с тем чтобы они могли в большей мере участвовать в выработке международной правозащитной повестки. И речь здесь не просто о политкорректности. Как отмечал, в частности, директор Каирского института прав человека Эль-Дин Хасан, только через содействие участию арабских партнеров в выработке международной повестки международные НПО могут помочь им преодолеть стереотип о том, что права человека навязываются Западом. Правозащитное движение должно отдавать себе отчет в том, что его позиции слабее всего именно там, где терроризм пользуется наибольшей поддержкой - на Ближнем и Среднем Востоке.

Чтобы в полной мере использовать наш потенциал, мы должны наладить тесное взаимодействие между правозащитным движением и теми, кто борется за социальное и экономическое благополучие. Несмотря на то что наши повестки не всегда полностью совпадают, нам нужно объединить свои голоса по ключевым проблемам. Многие из самых ярких достижений правозащитного движения, такие как создание Международного уголовного суда и ликвидация апартеида, стали результатом объединения самых широких сил. Другим примером может служить Международная кампания по запрещению противопехотных мин - где Хьюман Райтс Вотч была одним из организаторов, - объединившая 1300 групп и организаций из более 90 стран, которые работают в таких областях, как права человека, гуманитарная помощь, дети, борьба за мир, инвалиды, ветераны, медицина, помощь в ликвидации последствий мин, развитие, разоружение, религия, экология и права женщин. Присуждая Кампании и ее главному координатору Джоди Уильямс премию мира, Нобелевский комитет отметил уникальность движения, которое позволило "беспрецедентным образом выразить и сформировать широкую волну общественного мнения".

У меня нет сомнений в том, что в современном мире подавляющее большинство людей разделяют идеалы прав человека. Нам остается лишь мобилизовать это большинство, превратив его в силу, которой никто не сможет противостоять.