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III. Au-delà des enquêtes et des procès: optimiser l’impact auprès des communautés concernées

A. Participation des victimes et réparations

La participation des victimes à la CPI et les réparations¹² sont des occasions importantes pour la Cour de renforcer son impact auprès des communautés concernées. Le Plan stratégique fait  référence aux victimes¹³ mais il ne traite pas cet aspect de manière appropriée.

1. Importance et difficulté d’assurer la participation des victimes et les réparations

La participation des victimes offre la possibilité de rendre le travail de la CPI plus pertinent aux yeux des communautés concernées. Elle peut faire tomber le mur qui se dresse habituellement entre les victimes et les instances judiciaires internationales, en permettant aux victimes de s’impliquer dans les procédures de la Cour. Les réparations peuvent également jouer un rôle important en améliorant la résonance de la Cour auprès des populations locales: elles peuvent revêtir une forte importance symbolique car elles sont susceptibles d’être perçues comme un signe de reconnaissance de la gravité des crimes et de la souffrance occasionnée. Elles peuvent en outre être le reflet le plus tangible de la contribution de la CPI aux victimes.

Afin de pouvoir tirer profit de ces possibilités, il faut que les communautés concernées comprennent les droits des victimes à participer et à recevoir des réparations. Cela contribuera à garantir que les victimes sont capables d’exercer ces droits et ont des attentes réalistes à cet égard.

Veiller à ce que les communautés concernées aient une compréhension suffisante de ces droits pose de nombreux défis, d’autant plus grands qu’il n’existe aucun précédent sur lequel s’appuyer et dont on puisse tirer des enseignements. L’expérience démontre que les rouages complexes des procédures pénales, particulièrement d’un mécanisme de justice internationale, peuvent se révéler déconcertants, voire décourageants, pour bon nombre de victimes. Un manque d’informations risque de les dissuader d’introduire une demande de participation ou de réparation, ou de participer activement. Par exemple, des partenaires en République démocratique du Congo (RDC) nous ont fait comprendre que beaucoup de victimes et d’organisations travaillant avec les victimes attendent des informations complémentaires concernant les réparations avant de décider si elles demanderont de participer ou réclameront des réparations. D’autres défis se posent également :

La possible réticence des victimes à participer par crainte de représailles ou en raison d’un manque de confiance dans les opérations de la CPI, ou d’un manque d’informations à propos des mesures de protection;¹⁴

Le besoin de répondre à un nombre potentiellement important de victimes qui pourraient se présenter;

La difficulté d’atteindre les victimes vivant en milieu rural ou dans des zones peu sûres;

Les tensions entre différents groupes de victimes;

Le risque que seules les victimes les mieux organisées participent ou reçoivent des réparations;

Le besoin d’éviter de créer des attentes irréalistes chez les victimes à propos de la participation et des réparations; et

Assurer une représentation légale appropriée pour les victimes participantes.

Des efforts soutenus devront être consentis dans le temps en vue de surmonter les obstacles qui se présenteront.

2. Composantes principales pour assurer la participation des victimes et les réparations

Le Plan stratégique devrait mettre l’accent sur le rôle des victimes dans les activités de la CPI et chercher à utiliser la participation des victimes et les réparations pour optimiser l’impact de la Cour auprès des communautés concernées. A cet effet, le plan devrait inclure les stratégies suivantes:

Diffuser des informations dans les communautés concernées sur:

o Le rôle des victimes auprès de la Cour et les limites de ce rôle;

o Comment introduire une demande de participation;

o Comment introduire une demande de réparation; et

o Les politiques de la Cour en matière de participation et de réparations, telles qu’elles sont décidées par les juges.¹⁵

Mettre les informations à la disposition des communautés concernées, dans un format accessible aux personnes qui pourraient ne pas être suffisamment instruites, être analphabètes ou parler des langues et dialectes spécifiques.

Atteindre les victimes vivant dans des zones reculées ou des endroits où la sécurité est précaire ou inexistante.¹⁶  

Etant donné les contraintes logistiques, financières et sécuritaires, il est probable que les victimes participantes n’assistent pas à une grande partie de la procédure. Leurs représentants légaux seront responsables de les informer de certains faits nouveaux mais la Cour devrait également prévoir, dans le plan, des mesures visant à prodiguer aux victimes participantes des informations plus approfondies sur la procédure.

Le Plan stratégique devrait refléter le fait que tous les organes de la Cour partagent la responsabilité de faire appliquer les droits des victimes et de veiller à ce qu’un certain nombre de victimes de crimes faisant l’objet d’une enquête de la CPI soient représentées dans le cadre des travaux de la Cour. Par exemple, le Bureau du Procureur peut inclure des chefs d’inculpation qui sont représentatifs d’une gamme de crimes commis dans une situation donnée, permettant à une variété de victimes de participer.¹⁷ Les victimes dialoguent avec les différents organes à différents stades. Chaque organe doit garantir cette interaction et avoir toujours à l’esprit les droits des victimes.

Enfin, le Plan stratégique devrait reconnaître que les intermédiaires peuvent épauler la CPI dans son travail mais qu’ils ne peuvent pas se substituer à elle. La Cour a insisté sur l’importance de pouvoir compter sur des intermédiaires, tels que les ONG, pour contribuer à la participation des victimes et aux réparations, en diffusant des informations et en aidant les victimes à compléter les formulaires.¹⁸ Rechercher l’assistance d’intermédiaires est compréhensible: d’une part, certaines ONG entretiennent des relations étroites avec les populations victimes et elles ont une connaissance particulière de la culture locale; d’autre part, la CPI dispose de moyens limités. Cependant, les ONG locales peuvent avoir des capacités limitées pour aider la Cour et elles risquent de mettre leur sécurité en danger en lui apportant leur concours. Nous croyons savoir que la Cour n’a pu s’assurer la coopération régulière de bon nombre de partenaires. Cela montre à quel point il est important que ce soit la Cour qui se charge du gros de ce travail, tout au moins au cours des premières années.

B. Engagement sur le terrain

Etant basée loin des pays où les crimes ont été commis, la CPI risque d’être perçue comme un organe distant et inutile par les personnes que sa création était censée servir. Le Plan stratégique compte parmi ses objectifs celui de «formuler des options correspondant à différents emplacements géographiques pour les activités de la Cour » (« Options géographiques »),¹⁹ sans apporter plus de détails. Il devrait indiquer les objectifs et stratégies visant à utiliser l’engagement sur le terrain pour contribuer à rendre le travail de la CPI accessible et porteur de sens pour les populations locales.²⁰ On ne soulignera jamais assez le besoin d’un « engagement sur le terrain », dans le pays où les crimes ont été perpétrés, si la CPI se veut d’optimiser son impact auprès des communautés concernées. Nous entendons par engagement sur le terrain une présence substantielle et prolongée de la Cour dans les situations²¹ lorsque les conditions en matière de sécurité le permettent, notamment:

Des visites effectuées par les hauts responsables de la CPI dans les situations;

La mise en place de bureaux sur le terrain;

Une décentralisation de certaines fonctions essentielles, telles les enquêtes, en implantant du personnel responsable sur le terrain;

La tenue de procédures in situ.²²

Ces points sont abordés plus en profondeur ci-après.

1. Importance et difficultés de l’engagement sur le terrain

L’engagement sur le terrain est capital pour que la Cour puisse optimiser son impact de diverses façons. La présence de personnel de la Cour sur les lieux permet un rapprochement physique et culturel entre la CPI et les populations locales. Il est probable que les activités de la Cour réalisées dans les situations—en particulier toute procédure tenue in situ—éveilleront davantage l’intérêt des communautés concernées que les activités menées à La Haye. Bon nombre d’Etats parties ont exprimé leur espoir de voir bientôt la CPI contempler sérieusement la possibilité de tenir certaines procédures in situ.²³

Des partenaires locaux en RDC et en Ouganda ont exprimé leur frustration face aux « allées et venues » du personnel de la CPI. Ils ont indiqué que l’absence d’engagement permanent du personnel de la Cour avait créé de faux espoirs à propos de celle-ci. Une présence accrue de membres de la CPI sur le terrain pourrait davantage sensibiliser la Cour aux besoins des communautés concernées et permettre au personnel de mieux appréhender la culture et le contexte locaux.

Les activités de la CPI sur le terrain pourraient également faciliter l’interaction entre la Cour et les systèmes de justice nationaux dans les situations. Cela pourrait contribuer à renforcer le respect de l’Etat de droit et des droits de l’homme, et à consolider les institutions judiciaires nationales de ces pays (pour plus de détails à ce propos, voir plus loin dans ce chapitre, parties D et E). Des procédures in situ pourraient offrir des possibilités plus grandes encore d’interaction.

Les situations sont souvent plongées dans l’instabilité, ce qui pose des problèmes complexes de sécurité. Lorsque le pays connaît un conflit armé ou que le gouvernement n’est pas favorable à l’engagement de la CPI, ces problèmes n’en sont évidemment que plus intenses. Les contraintes logistiques et les coûts financiers créent des obstacles supplémentaires, en particulier pour tenir des procédures in situ. Relever ces défis requerra un temps et des efforts considérables. Cependant, le Plan stratégique et les Options géographiques représentent, pour la Cour, des occasions importantes de poser les premiers jalons menant à un engagement effectif sur le terrain.

2. Composantes principales de l’approche de la Cour par rapport à l’engagement sur le terrain

Le Plan stratégique devrait envisager une vision commune et une coordination entre les différents organes et personnels de la CPI basés à La Haye et sur le terrain. Un certain nombre d’activités spécifiques détaillées plus bas devraient également être prévues.

a. Visites par de hauts responsables de la CPI de situations faisant l’objet          d’enquêtes

Le Plan stratégique devrait proposer que de hauts responsables de la CPI effectuent régulièrement des visites de terrain²⁴ afin de:

Accroître la visibilité de la CPI auprès du public par le biais de contacts avec les médias locaux et internationaux;

Montrer l’attention que la Cour porte à l’opinion des communautés concernées en engageant un dialogue réciproque avec la société civile à propos des opérations de la Cour; et

Evaluer les opérations de la Cour sur le terrain.

b.  Bureaux extérieurs de la CPI et décentralisation des fonctions

Le Plan stratégique devrait prévoir l’établissement par la CPI, si possible, de bureaux extérieurs dans chaque pays où elle mène des enquêtes. Lorsque les conditions de sécurité ne le permettent pas, la mise en place de bureaux dans les pays voisins devrait être envisagée. Les bureaux extérieurs devraient jouer un rôle complet pendant toute la période d’engagement de la CPI et ils devraient être mis sur pied dans les plus brefs délais après l’ouverture d’une enquête par le Procureur.²⁵

Par ailleurs, le Plan stratégique ou les Options géographiques devraient expliquer comment la Cour appréhende la question du personnel, de l’emplacement et des fonctions des bureaux extérieurs. Bien que la politique de la Cour doive être adaptée à chaque situation, nous estimons que les aspects suivants revêtent une importance particulière:

Personnel: Du personnel national devrait être engagé pour travailler dans les bureaux extérieurs. Il sera indispensable pour fournir des informations à propos du contexte national, ce qui contribuera à garantir que les activités prévues dans des domaines tels que la sensibilisation et la protection des témoins seront bien pensées;

Emplacement: Des bureaux extérieurs devraient être établis aussi près que possible des zones où se trouvent les victimes, si ce n’est dans ces zones elles-mêmes. Ces bureaux devraient s’ajouter aux bureaux extérieurs en place dans les capitales. Ces derniers sont importants en tant que base d’opérations et pour les relations avec les fonctionnaires gouvernementaux mais il se peut que les communautés concernées qui vivent dans des régions reculées ne soient pas en mesure d’y accéder ;²⁶

Fonctions: La Cour devrait s’accorder sur la façon de répondre aux différentes fonctions que les bureaux extérieurs sont amenés à remplir. Par exemple, des espaces accessibles au public seront nécessaires pour le travail de sensibilisation alors que les enquêtes requerront confidentialité et sécurité ;

Décentralisation: Même si le centre opérationnel de la Cour restera à La Haye, certains membres du personnel de la CPI devraient être basés sur le terrain de façon permanente ou semi-permanente pour remplir les fonctions qui leur incombent. Ces fonctions peuvent notamment inclure: des enquêtes, la protection et l’appui des témoins, la participation des victimes, la coopération et la sensibilisation. Le personnel de terrain devrait par ailleurs jouir d’une autonomie et d’une expérience suffisantes pour mener à bien leurs fonctions.

c. Procédures in situ

A la lumière des défis uniques que pose la tenue de procédures in situ, une approche progressive de la CPI est requise. A court terme, la CPI devrait évaluer les aspects logistiques, sécuritaires, politiques et financiers de la tenue de procédures in situ. Cette évaluation devrait être réalisée avec la contribution du personnel des bureaux extérieurs et présentée à l’Assemblée des Etats parties. A long terme, la CPI devrait s’appuyer sur cette recherche et envisager, au moins partiellement, des procédures in situ sur base de critères pertinents, tels que la nature symbolique des procédures spéciales pour les communautés concernées ainsi que les arrangements qu’elles entraînent en matière de sécurité. Des procédures pourraient notamment être réalisées in situ lors de la déposition de témoins capitaux, au moment final de la présentation de l’affaire, ou lors du prononcé du jugement.

C. Sensibilisation et communication

La sensibilisation et la communication sont des moyens primordiaux auxquels la Cour devrait recourir pour optimiser l’impact des procès auprès des populations locales. Les procédures judiciaires de qualité engagées à La Haye seraient des occasions manquées si les communautés concernées n’en percevaient pas toute l’importance. Tel qu’il est formulé actuellement, le Plan stratégique donne l’impression que la sensibilisation et la communication sont essentiellement des moyens à utiliser pour que la Cour s’assure coopération et soutien.²⁷ Certes, cela peut se révéler important mais le Plan stratégique devrait élargir sa perspective.

1. Importance et défis d’une sensibilisation et d’une communication efficaces

La sensibilisation et la communication peuvent contribuer à démontrer que justice a été faite, en fournissant aux communautés locales les outils nécessaires pour développer une compréhension exacte du travail de la Cour, notamment des procédures légales complexes.²⁸ En améliorant les perceptions du rôle que joue la justice dans le cas des crimes graves et en contribuant à l’effet de dissuasion potentiel qu’exerce la Cour, la sensibilisation et la communication peuvent en outre aider de façon générale à renforcer le respect de l’Etat de droit et l’imputabilité des responsabilités pour les crimes graves.²⁹

Contrairement à un tribunal national dont l’autorité est implicitement acceptée, la légitimité de la CPI n’est pas profondément ancrée dans les pays où elle travaillera. La Cour opérera également dans des communautés polarisées et déchirées par la guerre. Ces faits rendent l’efficacité de la sensibilisation et de la communication d’autant plus importante mais ils constituent des défis. On peut notamment s’attendre à ce que les personnes menacées par la Cour fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour promouvoir la désinformation à propos de la CPI.³⁰

2. Composantes de l’approche de la Cour en matière de sensibilisation et communication

Nous entrevoyons trois phases principales pour les plans de la Cour relatifs à la sensibilisation et la communication.³¹ La première phase consisterait à mettre à la portée des populations locales des informations générales concernant la Cour et son mandat.³² La seconde phase consisterait à organiser des événements au cours desquels le personnel de la Cour pourrait avoir des échanges directs avec les communautés locales, par exemple des réunions à la mairie. Cela donnera un visage humain à une institution qui, autrement, restera abstraite, et cela permettra auxdites communautés de partager leurs vues avec le personnel de la Cour. Comme l’a souligné l’AEP, sensibiliser ne veut pas seulement dire fournir des informations; il s’agit d’associer les communautés.³³ La troisième phase consisterait à informer les populations locales à propos de l’évolution des procédures de la CPI. Les procès étant longs et complexes, la Cour devra identifier des formules créatives pour tenir au courant le public local en maintenant son intérêt intact. Cela peut se faire notamment par le biais de résumés vidéo, de résumés radiodiffusés ou de procédures en partie in situ.

Par ailleurs, la Cour devrait utiliser régulièrement les médias nationaux et internationaux pour réagir à l’évolution des situations qui font l’objet d’une enquête. Rectifier les informations inexactes est primordial pour éviter toute perception erronée. En outre, la diffusion opportune d’informations publiques, telles que des déclarations du Procureur relatives aux exactions persistantes commises en RDC ou au Darfour, peut contribuer à endiguer ces actes.³⁴ 

D. Le principe de complémentarité

L’objet de la Cour est de poursuivre les crimes les plus graves qui préoccupent la communauté internationale lorsque les tribunaux nationaux ne sont pas en mesure de le faire ou n’y sont pas disposés. Cependant, afin d’optimiser l’effet de ces poursuites, le Plan stratégique devrait veiller à ce que la CPI agisse en tant que catalyseur afin que dans certaines circonstances, les tribunaux nationaux mènent des enquêtes efficaces et conduisent des procès impartiaux et rapides pour les crimes graves. L’application par la CPI du « principe de complémentarité »³⁵ est une excellente occasion pour la Cour de prendre des mesures limitées visant à promouvoir les efforts crédibles consentis par le pays pour établir les responsabilités.

1. Importance et difficulté de faire fond sur le principe de complémentarité

Promouvoir les poursuites nationales peut contribuer à une meilleure imputabilité des responsabilités pour les crimes graves. Le travail de la CPI auprès des communautés concernées n’en sera que plus bénéfique.

La CPI risque toutefois de se heurter à de sérieux obstacles en promouvant les poursuites nationales. Dans les situations, il est peu probable que les Etats non disposés à enquêter à propos des crimes graves montrent un quelconque intérêt à tirer parti de la compétence et de la pratique de la CPI pour renforcer leur efficience. Les Etats qui ne sont pas en mesure de mener des enquêtes sur les crimes graves pourraient disposer de capacités tellement limitées que toute possibilité de procès impartial et rapide au niveau national serait à écarter. Etant donné l’ampleur des responsabilités de la CPI, celle-ci ne peut porter qu’une attention restreinte aux poursuites nationales. En dépit de ces limites, la Cour devrait toutefois commencer à identifier des moyens de faire fond sur le principe de complémentarité afin d’encourager les Etats à traduire en justice les auteurs de crimes graves.³⁶

2. Composantes principales de l’utilisation du principe de complémentarité pour promouvoir les poursuites nationales

Lorsque des crimes graves ont été perpétrés mais que la Cour n’a pas exercé sa compétence, une double approche peut être appliquée pour promouvoir les poursuites nationales: faire planer la possibilité réelle que la Cour pourrait exercer sa compétence tout en faisant pression sur les Etats pour que ceux-ci assument la responsabilité qui leur incombe d’enquêter sur les crimes graves.³⁷ Cela serait particulièrement utile là où les tribunaux nationaux ont le moyen d’entamer des poursuites mais ne l’ont pas fait. Les stratégies de mise en œuvre de cette approche devraient inclure:

Des missions d’enquête et d’analyse dans les pays où des crimes graves font l’objet d’une enquête du Bureau du Procureur; et

Des communications publiques et privées du procureur de la CPI avec les autorités nationales à propos du rôle éventuel de la CPI dans ces pays, comme ce fut le cas en Colombie.

La Cour peut également encourager les jugements de crimes graves devant les tribunaux nationaux en recommandant vivement aux Etats d’appliquer les normes du Statut de Rome. La Cour pourrait accomplir cela notamment en appelant les Etats à ratifier le Statut de Rome et à harmoniser leur législation nationale avec ledit Statut, ainsi qu’en menant une action de sensibilisation à propos de la jurisprudence de la CPI.³⁸

Bien que la CPI ne soit pas un projet visant à réformer les systèmes de justice nationaux, dans les pays faisant l’objet d’une enquête de la Cour, celle-ci peut prendre des initiatives ciblées en vue de renforcer la capacité des tribunaux nationaux à poursuivre les crimes graves. Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) a été critiqué pour n’avoir pas saisi l’occasion d’exercer un impact positif sur le système judiciaire de l’ex-Yougoslavie; des anciens membres du personnel du TPIY ont exprimé l’espoir que la CPI aura une interaction plus large avec les Etats en ce qui concerne les poursuites nationales des crimes de guerre.³⁹

Etant donné que la CPI ne conduira probablement qu’un nombre limité de procès de présumés criminels pour chaque situation faisant l’objet d’une enquête, il est d’autant plus important de promouvoir la possibilité de traduire en justice un plus grand nombre de responsables par le biais de poursuites nationales dans les pays en situation.⁴⁰ Plusieurs stratégies peu coûteuses pourraient être employées par le personnel de la CPI dans les pays en situation pour atteindre cet objectif:

Partager son expérience avec le personnel judiciaire national par le biais d’un dialogue portant sur les enquêtes et les jugements de crimes graves;⁴¹

Fournir des preuves probantes au personnel judiciaire national lorsque le Bureau du Procureur de la CPI vient à en trouver; et

Encourager les Etats parties et les organisations intergouvernementales à apporter leur concours à la consolidation des systèmes judiciaires nationaux.⁴²

E. Le legs de la CPI

Optimiser l’impact de la Cour auprès des communautés concernées n’est pas seulement important à court terme mais également à long terme. L’héritage que la Cour laissera derrière elle une fois son travail terminé dans une situation devra durer dans le temps. Nous voyons deux moyens principaux d’y parvenir, lesquels ont été analysés dans les chapitres précédents:

Contribuer au respect de l’Etat de droit; et

Renforcer les systèmes de justice nationaux, en particulier veiller à ce que les auteurs  de crimes graves répondent de leurs actes par le biais de poursuites nationales.

Le legs important laissé par la CPI devrait faire partie des objectifs du Plan stratégique, lequel devrait dégager des stratégies pour atteindre cet objectif. Cet aspect devrait être pris en compte dès le démarrage des opérations de la CPI, dans chaque situation.⁴³