三、背景

其实上访好像给底层受了气的人民保留了希望，但实际是我觉得是饮鸩止渴。

— 北京大学法学教授贺卫方 [2]

中国的问题信访制度

近期出现的黑监狱是中国信访制度中系统性缺失所产生的恶果。

信访制度是一个帝制时代制度的现代版，给予了中国公民合法权利向高级政府举报地方官员侵权或申诉地 方 法院判决。 [3] 由于地方法院经常拒绝受理对当地官员提出的诉讼案，而采用法院系统寻求法律救济的费用极其昂贵，来自乡村的民众更是无法支付，信访成了获取司法救济 的少数可用 渠道之一。

信访人通常先从法院或乡级政府设有的地方信访局踏上寻求法律救济之路。若有不服，可逐级沿着政府机构层级上访，先到省级政府信访办公室，直至最高层的北京国家信访局。 [4]

中国政府在过去五年频频重申对信访制度的支持，称其为不可或缺的措施，能为因各种苦衷而无法就地解决法律问题的民众 , 缓解不满情绪 。 2009 年 3 月，国务院总理温家宝赞说信访制度是个化解社会矛盾、引导公众透过合法渠道表达诉求和寻求维护利益的机制。 [5] 最高人民法院执行局局长俞灵雨于 2009 年 7 月形容信访制度“是为人民群众排忧解难的工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作”。 [6]

据 国家信访局 报 道 ，信访总量自 1993 年以来持续上升，数量之多，给“国家（信访）制度带来巨大压力”。 [7] 中国政府官方统计数字显示， 2003 年至 2007 年期间，信访工作机构每年受理的信访案件查询和申诉人次约有一千万。 [8] 信访制度虽然历史悠久并备受政府的支持，实际上却从未发挥实效，而这主要是因为长期以来都有大量人寻求司法救济，信访制度根本应接不暇。 [9] 中国社会科学院教授于建嵘于 2004 年就北京 632 名访民进行“信访制度批判”调查，发现只有千分之二的访民曾透过信访制度成功解决问题。 [10]

信访路走了几年甚至几十年的人并不罕见。一方面由于政府部门互相推诿、拖延，另一方面在于信访机构本身的权力有限。信访渠道不畅；信访问题处理只转不办，效率低下。 [11]

因此大量进京的上访者会长时间逗留在北京，希望冤情终究得以解决。中央政府却向地方政府发出指令，要求减少进京的上访人数，以致使情况出现了冲突。

于建嵘曾发表一篇学术文章，指出中央政府担忧上访者会煽动作乱，同时也憎恨首都街道上有“不受欢迎人士”的身影，把控制进京上访人数作为区域级、地方级官员的效力考核基本指标之一。 [12] 上访量过大，官员被处罚的方式诸多，从私下谴责至侮辱性的公开批评，官员的政治前途甚或被终止。 [13]

上访者成功进入或留在北京，责任地方政府官员将受到官僚报复打击。虽然中国政府从未公布该制度的细则，维权网所得到的一些县级政府的内部公文阐明，直辖政府官员若不采取果决的行动应对到省会和北京寻求司法救济的上访人，势必受到处罚。处罚轻重依赖于评价地方官员政绩的官方扣分制。 [14] 湖南省石门县 2007 年 下发办法，规定县级官员有责任强制遣返到湖南首都和北京上访的当地人：

对参与到省进京集体越级上访和无理缠访人员，接返后能及时组织法制学习班，开展教育转化工作，记 2 分。没有落实的一次扣 0.5 分。 [15]

据一名北京法律专家说：“ 访民对 [ 地方 ] 政府官员不利， [ 因为 ] 官员的职位、职业前景和薪金都与进京的访民人数有关连，所以官员要控制访民。” [16]

这情况导致地方政府官员和安全人员为决心不要让人察觉他们原籍访民到北京等城市寻求司法救济，经常对上访人进行拦截、骚扰以及拘留。这些侵权行为对国际法和中国法律所保障的言论表达自由和结社自由构成了严重的侵犯。 [17] 就连中共喉舌《人民日报》都报道指出 “ 地方政府使用暴力手段拦截上访人进入上级党政机关”。 [18] 北京邮电大学法学教授许志永将中国访民的困境比喻为“一个地狱般的胡同；那么多让人简直不敢相信的那种赤裸裸的野蛮，那种残暴。我觉得这个现象是中国社会病的一个集中反映”。 [19] 于建嵘在 2009 年 4 月 19 日发表的一篇学术论文中论述，访民和他们地方政府之间的关系固然存有矛盾：

地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。 [20]

中国政府于 2009 年 8 月颁布的新规定，旨在防止已在地方法院提出诉讼的访民不能同时进京上访，该措施很可能促使地方政府加强法外措施，如绑架和拘留，对付坚持进京的访民。 2009 年 8 月 6 日，中央政法委员会秘书长周本顺敦促地方政府加倍努力，在县级、乡级上解决访民的问题，以确保 “ [ 访民 ] 不到北京也能解决问题”。 [21] 2009 年 8 月 19 日，中央政法委员会重申这讯息，宣布说即将发布的条例旨在确保“不到北京也能解决问题”，并规定地方政府官员每周和每个月接待访民，在基层上化解问题。 [22]

废止合法 的“收容遣送”制度，“黑监狱”因而衍生

各种迹象充分显示，中国出现黑监狱这一法外制度主要源自于强制性的收容遣送制度于 2003 年被废止。收容遣送制度是国务院为了拘留流浪人士于 1982 年确立的制度，它给予市警广泛的权力，能任意抓捕和拘留城市街道上的任何“不受欢迎人士”，尤其是来自农村的无家可归人士和流浪乞讨人员。 [23] 该制度规定警方可以扣留任何无城市户籍证件的 公 民，亦即任何农村访民。 [24] 收容制度网络下的 700 处官方拘留所遍布全国各地，警方可以任意将任何“不受欢迎人士”关押在其中一处，过后将他们遣返回乡。 [25]

缺乏正当程序的收容制度导致被拘留者受到虐待和人权侵犯。 2003 年 3 月，广州移民工孙志刚因没携带临时城市居留证，被警方关押在收容中心之后被殴打致死。该事件在国内引发激烈的公众遣责后 [26] ， 2003 年 6 月中国政府出人意表地宣布将废止收容强送制度。收容遣送设施被关闭，警方也失去任意拘留“不受欢迎人士”的权力。 [27] 2003 年 8 月 1 日，中国政府正式以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代收容遣送制度 [28] ，称其为“要让每个生活无着落、在城市流浪乞讨的人员能够得到暂时的救助，以在城市内维稳”的制度。 [29] 这一制度的关键作用在于城市无着落的人可完全依其自由意愿地使用专门为无着落人员建造的收容所，在那暂时居住上限为 10 天。 [30]

一些习惯于收容遣送制度赋予的广泛权力的中国警察人员，对制度被废止表示关注。“我们过去有较多权力，使工作方便多了。收容遣送制度对大城市是个非常好用的措施，”一名中国南部城市广州警察人员于 2003 年 10 月向《南华早报》（ South China Morning Post ）反映。 [31]

但是收容遣送时代的流弊并未因废止而终结。相反地，北京等城市新开设的法外“黑监狱”迫使侵权行为走向地下。地方政府官员、安全人员和他们雇用的暴徒将正式被列为“不受欢迎人士”的访民等人关进这些设施，以阻止他们出现在北京街头，很多时候还把这些人押送回原籍，以免地方政府官员因允许访民进京而受到官僚处罚。

中国的黑监狱制度

中国政府的法外拘留问题由来已久。文革时期（ 1966-1976 年），政府官员和安全人员经常在未经正式逮捕、未经审判和缺乏正当法律程序的情况下抓捕涉嫌反政府的人，把他们送进所谓的“学习班”。 [32] 中国政府也有针对“官员腐败的告密者和举报人、顽固的投诉人和访民”，把他们送进精神病院法外拘留的记录。 [33] 自 20 世纪 80 年代以来，政府官员和安全人员动用法外拘留措施的对象，主要是触犯中国官方“一胎化”政策的人以及已被取缔的“法轮功”组织的成员。 [34]

中国警方有法律权力强加“劳动教养”（即“劳教”）和软禁，以实施行政拘留，且经常采取上述措施。根据劳教制度，警方有权单方面强加长达三年的扣押刑罚，同时剥夺被拘留者获取任何正当法律程序和司法监督的权利。 [35] 中国警方可以不受法律约束 地 任意将人拘留于住处，限制并监控其互联网和电话通讯，安排身份不明、往往粗暴的安全人员进行 24 小时监视。 [36]

中国法律学者和研究黑监狱的学者们均认为，自 2003 年出现以来，黑监狱构成了中国近代史中最为严重和最为广泛的法外拘留措施之一。据一名 深入研究 黑监狱问题的中国法律专家估计，单单在北京，每年就有高达 1 万起公民被非法关入黑监狱的事件，但这数字也包括多次被拘留的人。 [37] 据不同的非政府信息来源估计，中国有 7[38] 至 50[39] 处黑监狱。黑监狱秘密营办，许多又像是临时性的、 “根据需求”（即为了应对绑架事件）而营办的，以致追踪黑监狱所在处的工作艰难。 2009 年 4 月，一名半岛电视台记者和一名受害者前往一间北京黑监狱设施探访，只见设施已人去楼空。 [40]

以上引述的北京邮电大学法学教授许志永，是揭露和要求取缔黑监狱制度的少数中国活跃人士之一。他描述 2008 年 9 月探访北京黑监狱后所留下的印象：

称之为黑监狱一点儿也不为过。这里关押数十名上访者，政府雇用打手看管。与正规的监狱相比所不同的是，这里监禁的上访者完全是无辜的，他们在国家信访局或者最高法院等信访部门正常上访时被带到这里关押，没有经过任何法律手续。 [41]

地方政府官员经常雇用被称为“截访人员”的工作人员或便衣暴徒在北京和其它城市查找并绑架上访者。经验丰富的截访人员劳务费不菲，每次拦截一名访民的赏金可高达美金 250 元。 [42]

截访人员往往一眼就认得出到他们省内最执着的访民。截访人员只是负责将自己省份的访民遣返，所以常用的手段是问问访民来自哪里。即使访民撒了谎，他们的口音大概会揭穿他们的底细。截访人员有时穿上破旧的衣服，冒充为访民。截访人员经常贿赂 [ 信访办公室 ] 的文员……阻止访民的冤情得以处理。 [43]

黑监狱营办者提供设施关押访民， 并 可从各访民的原籍地方政府收取丰富的报酬。“ [ 黑监狱营办者 ] 关押访民，地方政府或驻京办须要为每人每天支付 300 元（美金 44 元）至 200 元（美金 29 元），另外还有医疗费用等杂费。” [44] 许志永 发现地方政府支付北京黑监狱管理员的经费价格不同。“城市上访者被关押一天地方政府交 200 元（美金 29 元），农村上访者一天 150 元 ( 美金 22 元 ) ” 。 [45]

本地和外国记者的调查报道表明，一些黑监狱管理员要求被拘留者付款获释，有时还要求他们支付关押时的费用。江苏省受害者接受《中国青年报》记者采访时称学习班的负责人对他说：“交一万元押金（美金约 1470 元），写个保证书保证不上访了，然后算上这边两百元（美金 29 元）一天的伙食费，就可以走了。” [46] 2007 年 9 月，一名路透社记者偶然发现到，河南省南阳市驻京官员在北京管理的一间黑监狱，实际上已成了其它地方政府使用的“拘留外包中心”。 [47]

南阳 黑监狱新颖的一点即将拘留作为商业服务外包，任其它地方政府雇用其抓捕、关押抗议的民众。八名来自中国东部和东北部的访民分别指出曾在街上、从政府办事处、从国有拘留中心被引出来或被拖走带到黑监狱。照看守所说，访民认为该黑监狱进行拘留会向地方政府收取报酬，每个人每天 200 元（美金 29 元）至 300 元（美金 44 元），直到他们被押送返乡。有些人当场被释放，有些则被扔在郊区。 [48]

外国媒体和国内的人权组织已多次报道北京接济中心经常关押大量的上访者。 [49] 也被称之为“马家楼”的这个设施位于北京南部的丰台区，离不少中央政府信访办事处不远，包括中国最高法院的信访办事处。收容遣送制度废止后，依上述《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》成立了四家官方流浪人员救济中心，马家楼即是其中之一。 [50] 但是，维权网调查发现马家楼已成为登记和拘留访民的地方。过后官员通知访民的同乡截访人员，让他们接走访民，强行押送回原籍。 [51]

隐秘的设施，简陋的环境

黑监狱设施通常是临时性的，操作的数量取决于被拘留者人数。接受人权观察访谈的受害者说，黑监狱设于政府部门大楼、 宾馆 、 旅社、疗养院、精神病院、戒毒所和住房里等处。黑监狱并无标志，路人通常无法觉察其真正用途。一名受害者对我们说：“ [ 黑监狱 ] 是极简单的平房，外表看上去很不起眼，也不会有人注意。” [52]

这些设施共有的主要特点包括：门户被反锁，窗户被上锁或被封住以及电话和其它通讯使用受控制。武装看守手持棍棒、枪等武器进行 24 小时监控。这些措施是为了阻止被拘留者自由行动、互动和发表言论。 [53] 一个本地人权团体详细形容了黑监狱设施：

黑房子往往位于经营饭店、旅店的后面、楼下或里面，是市驻京的信访办事处或省驻京的信访办事处。黑楼由驻京的省份信访官员管理，雇用看守，并以低廉价钱支付酒店、旅馆或旅店，以使用它们部分设施。设施一部分是监狱区：充当拘留房间的房间往往还有铁棒和门配备，有时也有装上围栏的室外区。 [ 设施 ] 的第二部分是看守和截访人员的办事处，时而有个抄走新来访民的身份证、手机等的地方。在绝大多数情况下，一个黑监狱专门处理来自一个市或镇等具体地点的访民，因为经营活动和经费由那地方的信访办事处负责。因此， X 省会的信访办事处为了确保访民不“逃离”省内的上访制度循环进京，在北京内设有“办事处”。然而这个其实是黑监狱的办事处会派 ‘截访人员’到火车站、上访办公室、收容所和其它访民常去的地方，一找到省内访民就将他们拘留，关进黑监狱。 [54]

人权观察面询的多数黑监狱受害者形容，论保安措施和行动自由两方面，设施里的条件和监狱没两样。“ [ 那里的 ] 铁门、铁窗 [ 都是用 ] 铁锁 [ 着 ] 。 吃、喝 … … 都不能出去，饭是从小窗口递进的。” 一名 53 岁的黑龙江上访者说。他曾在北京上访时被绑架，于 2007 年 10 月在他原籍的一栋政府楼里的黑监狱被关押一个月。 [55]

有些被拘留者在宾馆里单独占用一个房间 [56] ，有些则是八个人挤进一个寝室。 [57] 被关进吉林省政府驻京办的黑监狱的一名访民说，那里根本没家具，被拘留者得在地板上坐着、睡着。 [58]

警察与黑监狱营办者勾结

访民在北京遭到侵犯，市警其实也助纣为虐，譬如对疑似官方授权的便衣打手对访民施暴视若无睹。 [59] 人权观察面询的 38 名黑监狱受害者当中，有两人陈述两起北京警方协助省级安全人员绑架和拘留访民的事件，在一起事件中，警方以便衣出现 [60] ，另一次则是身穿制服。 [61]

一名研究黑监狱问题的北京法律专家说，警察对黑监狱被拘留者的困境漠不关心，此一现象极为普遍。

当地警方是不会帮忙的。地方政府官员和北京警方往往有联系，所以北京警方不干预 [ 黑监狱活动 ] 。警方认为上访者“破坏稳定”，也因管辖权问题而 [ 不愿采取行动 ] 。他们让地方官员处理 [ 关押在黑监狱的访民 ] 。 [62]

一名江苏受害者对人权观察反映，市警到他被关押的北京宾馆里的黑监狱，“写份报告”后就未经解释离开，也没将他释放。 [63] 另一名受害者说他被黑龙江信访官员关进北京市中心楼房里的黑监狱后，有拨电“ 110 ”求救但北京警方却没采取行动。 [64] 一名黑龙江省女子曾被拘留在原籍的社会事务部大楼，报警求助时警方却坦言没权力介入黑监狱拘留事件。

[ 你被关 ] ，这是上面 [ 政府 ] 的主意，要有意见可以事情过后找市人大、市长解决。在里面发生任何事情，我们都不会去过问，也不会给你解决任何问题。 [65]

还有证据表明，每逢中国人大会议前夕等中国共产党的重要日子，北京警方势必与截访人员展开紧密合作。 [66] 各省警方届时的首要任务即阻止访民进京 [67] ，而公安部也会敦促北京市警动员一切资源，阻止已在北京的访民成功到达任何中央政府办事处。 [68] 2009 年 8 月，中国政府颁布一项新措施，欲将在村县各级完善解决访民的问题，并明确指出也是为了阻止访民在时年 10 月国庆前进京扰乱社会和谐与稳定。 [69] 　

被称为“学习班”的黑监狱

一些营办黑监狱的地方级、省级政府官员和安全人员声称设施里进行的是“学习班”，专用于教育访民关于他们所犯的“过错”。江苏维权人士张建平称这不合理的理由，就是中国缺乏法治的象征。他说：“这些黑监狱显然是违法的。但地方官员却称之为‘法制学习班’，说明他们把法律当成滥用权力的工具罢了。” [70]

《中国青年报》 2009 年 3 月发表调查报告，揭露了江苏省响水县的政府官员和安全人员如何绑架进京的响水县访民，将之押送回县，再关进县民政局所谓的“信访学习班”（实为黑监狱）。 [71] 报告指出，这所废弃小学的黑监狱设施关押了至少十位当地上访者，若不交付 1 万元（美金 1471 元） “押金费”和每天“伙食费” 200 元（美金 29 元）就一直受威胁、恐吓和暴力对待。访民签了协议同意从此以后不会再上访，才被放出来。 [72]

人权观察面询的三名受害者说，黑监狱管理人员声称他们之所以会被拘留是因为他们有法律义务上信访相关的“学习班”。另外十人则是在被关进黑监狱后，管理人员才称之为是个“学习班”设施。几位受访人说“学习班”这个号称不过是给违法行为套上合法性的表面。于 2008 年 7 月和 8 月被关押 36 天的江苏省女访民说，看守有意让黑监狱“看起来不像是非法营办的”，故将其称为“学习班”。 [73]

另一名被送进黑龙江省“学习班”的妇女讲述了她的经历：“[他们]说是个信访学校，[但我]没有看到一位老师，看到的都是警察和苍蝇。”[74]人权观察面询的其他几位受害者说他们释放时被迫在协议上签字，表示自己并非被拘留，而是自愿上“学习班”的。[75]其他受害者指出黑监狱看守试图进行的“学习班”还包括反上访的宣传课。

他们以“法制学习班”的名义……把访民都当成违法的人。没有学习过……是很可笑的。不过他们有时做访民的思想工作，劝访民别再来北京上访，要他们回去找当地政府解决问题。 [76]