政府和中国国企子公司仅有局部改善
2013年02月20日
萨塔总统竞选时诉诸保护劳工的民粹主义策略,因此矿业部门没有显著改善的事实令人更加失望。虽然中国有色集团子公司解决了某些人权观察指出的劳工权利侵害问题,但这些公司的矿工仍然面临严重的卫生和安全危机。
非洲部主任,丹尼尔.贝克勒(Daniel Bekele)

(约翰内斯堡,2013年2月20日)-(约翰内斯堡,2013年2月20日)-国际组织人权观察今天说,赞比亚铜矿产业劳工的权利仍遭受持续侵害。人权观察的最新研究发现,2011年9月就职时承诺改善矿工待遇的迈克尔.萨塔(Michael Sata)总统,在支持对矿场的监督方面已有所改进,但在落实旨在保护劳工权利的国内劳动法规方面尙有不足。

人权观察曾于2011年11月发表报告,纪录中国有色矿业集团有限公司(China Non-Ferrous Metal Mining Corporation,CNMC;简称中国有色集团)在赞比亚的四家子公司侵害劳工权利的行为。中国有色集团是隶属中国国务院的中国国有企业。在2012年10月的跟进研究中,人权观察发现,中国有色集团各子公司已在工作时数和工会组织方面有所改进,但矿工依旧面临恶劣的卫生和安全条件,且矿工争取权益仍会遭到厂方打压。人权观察发现,赞比亚政府并未适当地介入,以解决这些问题。

人权观察非洲部主任丹尼尔.贝克勒(Daniel Bekele)说:“萨塔总统竞选时诉诸保护劳工的民粹主义策略,因此矿业部门没有显著改善的事实令人更加失望。虽然中国有色集团子公司解决了某些人权观察指出的劳工权利侵害问题,但这些公司的矿工仍然面临严重的卫生和安全危机。”

2012年10月,人权观察访问了31位矿工,他们分别来自四家中国有色集团旗下的铜矿开采业者:中色非洲矿业有限公司(Non-Ferrous China Africa,NFCA,简称中色非矿),经营井下矿场;谦比希铜冶炼有限公司(Chambishi Copper Smelter,CCS;简称铜冶炼公司),经营铜冶炼厂;谦比希湿法冶炼有限公司(Sino Metals;简称湿法公司),经营铜加工厂;以及中色卢安夏铜业有限公司(China Luanshya Mine,CLM;简称中色卢安夏),经营井下和露天矿场。人权观察还访问了该国工会代表、政府官员、外交人员、以及各国际组织派驻赞比亚负责劳工议题的官员。

人权观察也一直针对安全标准问题,与中国有色集团保持对话。在一个常见强酸、高热、重机具、高压电和巨石崩落等危险的产业中,这方面的问题极其重要。

人权观察2012年的跟进研究发现,赞比亚矿产、能源及水源开发部(Ministry of Mines, Energy, and Water Development,简称矿产部)在追究使矿工陷于危险工作环境的企业及经理人责任方面,进步乏善可陈。据劳工和中国有色集团职员指出,该部下属的矿场安全局(Mines Safety Department,简称矿安局)仅偶尔执行安全检查,而未依法实施例行检查。

按照赞比亚矿业法规,矿安局应进行前置性、预防性的检查,但矿工们说,该局官员通常只在发生事故时才会来。该局2012全年度的经费和人力严重不足,以致无法尽其职责。

矿产部副部长理查.木苏克瓦(Richard Musukwa)告诉人权观察:

我们已制定非常明确的〔安全〕标准。我们将继续吸引外国直接投资,但我们不会只顾经济成长,牺牲本国人民的安全。我们不介意这些矿场由谁拥有…但我们要求任何在赞比亚共和国拥有矿场的人,都必须遵守我们的标准。…如果工作环境不够安全,我们的人民无论如何都不该在此工作。

人权观察说,有迹象显示赞比亚政府正提升对劳工议题的关注。由今年度国家预算看来,矿场安全局的经费几近倍增,而且多年来首次刊登广告征聘检查员。赞比亚政府应持续贯彻这些重要措施,使矿场安全局获得充足的人力、设备和资源,以执行例行性、无预警的安全检查──这是预防意外事故和慢性健康损害的必要作为。

矿场安全局的一位高阶官员告诉人权观察,中国有色集团拥有的矿场“不会在你面前做错任何事,但只要你移开视线,他们就会乱来…。如果你要求他们〔改善安全〕,他们会照做。”但如果没有持续检查施压,“过个半年,他们就会故态复萌。”

赞比亚政府应该通过一项早已提出的法案,提高违反劳动安全法规的罚款金额,并对违反劳动安全法规的企业和经理人裁罚。中色卢安夏的一位矿工告诉人权观察,矿场安全局在裁罚时,通常只针对基层工人,却放过企业及其经理人:“当他们发现某个部门出了差错,他们会追究最基层的矿工,而不是那些区域的主管…。〔但事实上〕工作计划都是主管决定的,员工进入不安全的场所作业是奉命行事。”

许多接受人权观察访谈的矿工都说,他们仍然受到经理阶层的压力,被迫在不安全场所作业。

“矿场安全局应当紧盯各公司的经理阶层。是他们造成赞比亚矿工在全国最赚钱的产业中冒着危险工作,”贝克勒说。

此外,受雇于湿法公司、铜冶炼公司和中色非矿的矿工,于个人防护用品(personal protective equipment, PPE)在作业过程中发生损坏时,仍旧难以获得公司补发新品。矿工们说,经理阶层仍经常拒绝替换法定的护身用具,除非已到预定汰旧换新的期限。因此,当装备受损但未达使用期限时,矿工们常被迫继续冒着受伤的危险工作几个月。一位湿法公司的矿工告诉人权观察:

如果作业时没有穿着适当的防护衣,〔你的身体〕容易被化学药品溅到,但〔主管〕说〔每〕六个月才能换发新的装备。我们有时会遇到大量粉尘,却没有适当的装备,例如防尘面具。我们会吸入大量化学物质,包括酸液、石灰、一氧化碳。作业环境的污染非常严重。只要你努力工作三到四年,体内器官可能就会受损…湿法公司大部分劳工的健康都被毁掉了。

另一位矿工给我们看他脚上被酸液灼伤的疤痕,他的橡胶防护靴被酸液蚀出一个洞。接受人权观察访谈时,他仍然每天穿著破洞的胶靴上工,随时可能再被酸液溅到。

人权观察发现,中国有色集团各子公司在过去一年已做出某些显著改善。湿法公司取消了12小时班制。人权观察曾在2011年提出这个问题,当时大部分矿工每周要在危险环境中工作72小时。该公司现在采取每周六天、每天八小时的班制,符合赞比亚国内法和国际劳工法。

铜冶炼公司仍继续实行12小时班制,但每六天只要工作四天。虽然铜冶炼公司矿工的每月累计工时已较过去更接近赞比亚法定标准,但人权观察指出,若考虑工作的危险性质,以及12小时班制对卫生和安全的潜在影响,新制度仍可能抵触国际劳工法。

另一方面,该国两大主要工会之一的赞比亚矿工工会(Mineworkers of Zambia, MUZ;简称矿工工会)职员2012年10月告诉人权观察,他们已可在湿法公司召收成员,并可望很快在铜冶炼公司也设立分支组织。人权观察曾在先前报告中指出,湿法公司和铜冶炼公司持续抵制矿工工会,只允许全国矿业工人联盟(National Union of Miners and Allied Workers, NUMAW;简称矿业工联)成立分支组织。

即便有上述进步,中国有色集团四家子公司的工会代表告诉人权观察,主管对工人的威胁骚扰,限制了工会为矿工进行有效倡议的能力。如同人权观察在2011年的报告中所说的,这种现象并非中资企业独有,而且反映了赞比亚政府的失职,无法保护整个铜山地带的工会代表不受骚扰和报复。赞比亚政府应采取更有力的行动,确保工会代表能够倡导改善劳动条件而不致遭受报复。

劳工还告诉人权观察,在2011年11月的报告发布后,湿法公司的管理阶层曾威胁要解雇任何被发现曾为人权观察通风报信的员工。湿法公司的一位矿工告诉人权观察:“他们不希望我告诉其他人,因为他们〔在劳工议题上〕是有问题的。我们不敢说出真相,因为他们说要把我们解雇。”

当人权观察向中国有色集团提出这些问题,其高层主管为该公司的安全纪录提出辩护,并否认曾阻挠赞比亚劳工的结社自由。该公司还说,欢迎对个人保护用品损坏更换的问题提供改善建议。

“中国有色集团参与赞比亚铜矿开采产业,可能为企业和劳工双方创造双赢,而近来的改善措施已使该公司朝此目标又接近了几步,”贝克勒说。2013年,该公司应加倍努力改善其最弱层面,即卫生和安全问题。

工作时数

在2011年11月的报告中,人权观察指出湿法公司和铜冶炼公司等两家子公司实施12小时班制,既违反赞比亚法律,也未顾及工作的危险性质,以及疲劳对于卫生和安全的影响。中国有色集团的另两家子公司,中色非矿和中色卢安夏,则和赞比亚其他铜矿业者一样采用8小时班制。

人权观察的报告发布后,或许最重要的劳动权改善即是,据中国有色集团子公司湿法公司的矿工指出,他们的班制已在2012年初由每天12小时改为8小时。这些在危险环境中处理化学药品的矿工,过去大都每周工作72小时,现在减少为每周48小时--已达赞比亚法定标准,也符合国际劳工法。

人权观察对湿法公司的进步表示欢迎,但同时对另一子公司--铜冶炼公司--继续实施12小时班制,仅改为每六天工作四天的做法,则表示忧虑。虽然这样可以让每周平均工时接近赞比亚法律规定的每周48小时上限,但若考虑到铜冶炼公司炼铜厂的工作性质相当危险,以及12小时班制对卫生和安全的不良影响,该公司的12小时班制仍可能抵触关于矿场安全与卫生的《国际劳工组织第183号建议书(ILO Recommendation 183)》。

铜冶炼公司的矿工告诉人权观察,他们强烈偏好8小时班制。一位工人同意其他矿工的意见说:“有时候很多意外事故的发生,都是因为12小时班制。”

根据赞比亚法律,每周工时超过48小时者,有权要求加班费。然而,好几位铜冶炼公司的矿工都说,他们每周工作超过48小时,但已好几星期没拿到足够的加班费。有时公司发给的加班费不符合实际加班时数,有时则完全不发。例如一位铜冶炼公司员工对人权观察说:“我每天上班12小时。这很不好,何况工时还被算错。他们没有按照我们工作了多长时间来发薪。但我从来不敢说什么,我不想变成牺牲品。”

另一位铜冶炼公司的矿工也抱怨短发加班费,并特别提到他害怕向管理阶层申诉:

12小时班制仍然是个大问题。我们常常过度疲劳。公司没有计算我们的加班时数…我曾经在值班12小时后,被强迫继续值班8小时,却没有算我加班费。我以前在KCM〔另一家铜矿企业〕上班,那边不一样〔他们照实发加班费〕。有时他们会强迫你〔同意加班〕。如果你意见太多…他们可能不再跟你续约。

卫生与安全

矿场安全局局长慕亚.隆曼巴(Mooya Lumamba)告诉人权观察,在2011年11月的报告发布后,他曾与湿法公司、铜冶炼公司和中色非矿的执行长会面,要求他们“纠正你们〔人权观察〕发现的问题,把工厂管理好。”人权观察说,针对公众关切的问题,赞比亚政府和中国有色集团子公司双方都做出了正面回应,不过问题并未解决。

个人保护用品

劳工在要求更换损坏的个人保护用品时,仍经常遇到困难。在中国有色集团四家子公司中,有三家公司(除了中色卢安夏)的劳工报告说,经理告诉他们,装备必须到了使用期限才能更换,以免矿工将它们拿到市场上出售。因此,矿工们只好使用破损的保护用品继续工作,曝露于不必要的工作伤害风险,直到装备过期。

一位铜冶炼公司的矿工告诉人权观察:“炼铜厂里弥漫著二氧化硫气体。公司发给我们的口罩并不适合在这种环境中长时间使用,但公司却要求我们使用一年…厂内排气温度高达摄氏1,170度,橡胶手套用两、三天就开始变形,但公司叫我们用八天。”

一位矿工对人权观察说,管理阶层的顾虑其实很容易解决:只要将破损的个人保护用品回收,矿工就仍然只有一套装备,必须每天穿去上班,不可能拿去卖掉。还有其他解决方式,例如在发给矿工的装备上打印标记,就可以监控装备流向,防止盗卖。中国有色集团最近和人权观察联系时,曾经表示愿意听取有关更换受损个人保护用品的改善建议。

人权观察持续敦促赞比亚政府,确保所有铜矿开采企业按时更换因工作损坏的个人保护用品。

枱面下的威胁恐吓

许多矿工都说,中国籍经理和赞比亚籍主管强迫他们在不安全场所工作。这种行为既不符合赞比亚矿业法规,也违反了国际劳工法。一位湿法公司的劳工告诉人权观察:“管理阶层根本不关心工人的安全,即使他们的工作环境这么危险。他们只顾达成业绩。只要你不合作,〔你就会失去工作〕。他们〔绝不会〕再跟你续约。”

人权观察建议中国有色集团各子公司雇用足够的安全检查人员,执行必要的预防性检查和工安培训,以加强保护劳工。再者,各公司必须确保其安全人员获得充分授权,当老板或主管将员工派往可能不安全的工作场所时,有权推翻决策而不会因此受到报复。一位中色卢安夏的离职矿工说:“〔公司的安全人员〕有做检查,问题是他们没有处分权。〔该矿场尚未转售中方前〕他们会建议关闭〔不安全的〕区域,但〔中国有色集团接手后〕现在不会了。他们也无能为力。”

这位离职矿工谈到最近发生的一件实例,说明安全问题遭到忽视:

我发现,工人会提报〔安全顾虑〕,但主管会把他们压下来,连出身本地的赞比亚主管都一样。公司虽然有完善的安全政策,但没有落实。我们上星期就碰到一个状况,矿井下的通风扇不动了,坑道里面充满烟尘。当我们向负责主管报告时,他们却感到为难,只能叫我们继续工作。

工人们说,所有中国有色集团设在赞比亚的子公司都应该更加重视安全工作条件的检查和执行。

矿场安全局(简称矿安局)

四家子公司的工人都说,他们很少看到检查员,就算他们来了,通常是因为刚刚发生过安全事故,而且检查员常常只到厂方办公室坐坐就走了。一位中色卢安夏的矿工告诉人权观察:“我们从来没见过矿安局的安全检查员,除了有一次,我们发生事故,有两个工人差点被电死。” 湿法公司的一位职员也告诉人权观察说:“安全检查员几个月、甚至一年才过来看一下你的工作情况。也许要等到有事故发生了,你才会看到他们。”

对于工人说他们很少执行检查,矿场安全局予以否认,辩称他们已在有限资源中尽全力做好工作。矿产部副部长木苏克瓦告诉人权观察:“根据我们的基本信念,矿安局在采矿产业中应扮演预防性角色。”

直到2012年底,矿场安全局的经费和人力仍然严重不足,无法执行必要的预防性检查。人权观察在2011年11月的报告中指出,由于政府人事在萨塔总统上任前即遭到冻结,矿安局编制内的安检员空缺将近一半。矿安局局长穆亚.隆曼巴(Mooya Lumamba)于2012年10月告诉人权观察,他们还是无法补满安检员的空缺:“我们一个人都没补。还是老样子,60个安检员缺了26个。我们只能在有人退休时,才能召聘新人来替补。”

不过,这个问题可望在2013年好转。隆曼巴今年1月透过电子邮件告诉人权观察,矿安局的预算由2012年度的31.1亿克瓦查(约合60万美元)“直线上升”为2013年度的56.6亿克瓦查(约合109万美元),而且“预算已在去年底获得国会通过,因此我们可望按月得到更充足的经费。” 隆曼巴并说,矿安局已经 “在报纸上登出广告,召聘六名安检员,” 而且,“我们希望新人尽快到职,然后进行下一批公开召聘。”

矿安局的预算增加--以及因此可以增聘安检员--是非常好的进展。下一步,赞比亚政府必须确保矿安局按时收到它应得的经费。隆曼巴曾在2012年10月告诉人权观察,过去在拨款方面一直存在问题:

1月、2月、3月和4月,〔经费〕都有按时拨给我们。到了5月,上面却告诉我们这个月没钱了。然后,我们又迟了两、三个月才拿到6月份的经费, …。预算虽然增加了,但实际拨下的经费却短少很多。我们平均每个月应得到2亿6千万〔赞比亚克瓦查〕(约合49,000美元),〔但好几个月都没拨款〕…到十二月之前,我们已有四个月没有拿到经费,算起来我损失了10亿〔克瓦查〕。

隆曼巴并且向人权观察表示,中资矿场应该秉持安全第一,自行投入经费改善劳动条件:

他们不应〔总是〕坐待政府安检员来做〔检查〕,他们应该自我管理。他们应该学习把钱花在安全和其他方面…。中国〔经营〕的矿场对个人保护用品、粉尘这些小事,不屑一顾。只有足以当场致命的问题,他们才会当做大事去处理。其他小事,他们毫不在意。

最后,人权观察呼吁赞比亚政府尽速通过一项早已提出的法案,提高矿场安全局对违反采矿和爆破法规的企业的罚款金额。如同人权观察在2011年11月的报告中指出,现行的罚款金额太低,以致对企业几乎毫无遏阻效力。根据这项计划的建议,违反矿业法规的罚款应由现在的13万5千克瓦查(约合26美元)提高到60万克瓦查(约合115美元)--在当地来说是大幅增加,但对大型企业而言仍是九牛一毛。隆曼巴在今年1月以电子邮件告诉人权观察“新的罚款尙未实施”,还在等待司法部同意。

劳工及家属的医疗保健

铜冶炼公司和湿法公司仍然对矿工子女在中资拥有的中赞友谊医院(Sino-Zam Hospital)获得免费医疗保健的人数加以限制。在这些中国有色集团子公司工作的矿工,若子女在三名以上,只能选择其中两名接受公司提供的医疗照护,在中资医院就诊,其他子女生病时,则只能去公立医院。一位铜冶炼公司的工人告诉人权观察:

我们是一家人,不管哪个生病,你当然都得送她去医院…。我只能在五个小孩中选择两个,其他的就要用我自己的钱到公立医院看病。你想想看那要花多少钱!足够让我买一整袋玉米和砂糖了。

另一位铜冶炼公司矿工说,“我们只能申报两个孩子和一个配偶。你想想看,如果你有六个孩子,其他四个怎么办?”

如人权观察2011年的报告指出,在所有跨国铜矿公司中,只有铜冶炼公司和湿法公司限制亲属保健的人数。

矿工们还说,工作地点经常缺乏足够的救护车,紧急事故发生时,常必须借用私家车或公司交通工具将伤者送医。此外,许多工人说公司附属医院的医护人力严重不足--虽然大部分公立医院也是如此。一位中色卢安夏矿工说,中国卢安夏医院只有两位医师,却要照顾2,800名员工和他们的家属,而且其中一位医师仅负责管理,并不看诊。

中国有色集团应确保其子公司备有足够数量的救护车。此外,中色卢安夏铜业公司应考虑为其附设医院增聘医师,确保该公司矿工及其家属能得到适足的健康照护。

工会活动

人权观察曾在2011年11月的报告中指出,湿法公司和铜冶炼公司这两家中国有色集团子公司,不许员工加入最老牌的矿工工会(MUZ),只准他们加入矿业工联(NUMAW),这种做法违反了劳工的自由结社权。在赞比亚所有的跨国铜矿公司中,只有湿法公司和铜冶炼公司阻止其劳工加入国内历史最久的两家工会之一。

过去一年,在矿工工会进入这两家公司的问题上,已看到显著进展。矿工工会全国总会的干部于2012年10月告诉人权观察,湿法公司已完成所有程序,允许其员工自由选择加入工会。数名湿法公司矿工告诉人权观察,这是一项重大进展。矿工工会全国总会干部说,他们也正推动在铜冶炼公司正式成立分会,近期内可望完成。

虽然实现劳工自由选择加入工会的权利已有进展,但根据人权观察所收到的报告,中国有色集团旗下四家子公司仍继续骚扰、威胁工会代表和成员。一位矿业工联的中国卢安夏劳工说,工会代表若太过坚持倡导改革,就会遭到中方管理阶层恐吓:“威胁无时不在…。如果他们看到你一直努力推动,就会开始威胁你。他们总是说,别杀了给你生金蛋的鹅。”

中色卢安夏的一位工会代表告诉人权观察,工会与管理阶层的关系是“逐渐改善”,但“我们已失去两位工会领导人,他们被管理阶层以不明理由解雇。”一位中色非矿的工会领袖同样报告说,管理阶层试图“阻止我们出席会议”,工会分支组织的干部也受到常规性的威胁。

除了针对工会领袖的威胁和制裁,一位铜冶炼公司的劳工说,工会成员有时只因加入工会便遭到惩罚:

公司和工会代表之间的关系并非和谐友好。有些人加入工会后遭到降职;有人本来是吊车操作员,却被调回做一般工人。只要你加入工会,就别想获得晋升。他们认为你浪费他们的时间。

有关工会代表遭到骚扰威胁的抱怨,并不限于中国经营的矿山。人权观察也曾记录和报导赞比亚其他跨国公司的工会分支组织所提出的类似抱怨;确实,类似问题在所有其他跨国公司都存在。这是需要优先处理的急迫问题,赞比亚政府应采取更有力的行动,确保工会代表能够倡导改善劳动条件而不会被报复。

主管的语言暴力

许多工人说,中国籍主管经常用语言欺凌他们,这显示出管理阶层和矿工的关系仍旧紧张,即使某些劳动条件已在2012年有所改善。工人说他们的主管常说些侮辱、贬损的话。一位湿法公司的矿工告诉人权观察,他的中国籍上司对他说,“你就像颗树,没有头脑。”某家中国有色集团子公司的赞籍经理证实,他曾听到中国籍经理用这种方式辱骂赞比亚劳工。

工人们还说,中国籍主管经常用他们听不懂的粗鲁语言威胁他们。一位中色非矿的矿工告诉人权观察:

你听不懂他们在说什么,〔只知道〕他们在嘲笑你。我曾向一位伦敦的中国有色集团职员询问〔这些话〕是什么意思,他说那是在侮辱你的母亲。当你到他们那边,而他们不高兴的时候,他们很喜欢用这些字眼…它在中文里好像是极大的侮辱。

一位中色卢安夏的工人说,他的中国籍主管这么自吹自擂:

“我们中国人很富,你们的人民很穷,你们的政府依赖我们,我们有钱。”他们甚至说,我们赞比亚人不会经营矿场,所以必须让他们代替我们经营。还说难怪以前我们的矿场会倒闭,因为我们太贪心了。他们说,“我们只会付你一丁点薪水,但总比你流落街头好多了。”

虽然推动和确保尊重人权的责任,主要应由政府承担,但某些应由企业负担的责任,已逐渐得到国际法和其他国际规范的认同。这些规范反映出一种期望,即企业应制定相关政策和程序,确保人权侵犯不会发生,以及公司应负起合理的注意义务(due diligence,或译尽职调查),以尊重人权,避免帮助侵权行为,并在侵权行为发生时提供适当的救济途径。