• Débil control civil: Los organismos de control civil, encargados de supervisar y, en algunos casos, de investigar los casos de uso excesivo de la fuerza, padecen una carencia de financiación municipal, están socavados por los agentes de policía que se niegan a cooperar con ellos, son víctimas de ataques por parte de los sindicatos policiales y otros grupos, y están infrautilizados por el público. La revisión externa ciudadana debe ser una parte integral de la supervisión y formulación de la política interna de la policía, pero en cambio ha sido marginada en la mayoría de las ciudades que examinamos.

• Falta de liderazgo: Los administradores de la policía; aquellos con responsabilidad para resolver el abuso policial, todavía no se han tomado suficientemente en serio el asunto. Cabe destacar que, en Los Angeles, Filadelfia y Nueva Orleans, entre otras ciudades, han sido necesarios casos destacados y la atención desfavorable de los medios de comunicación para que se produzcan las reformas que debían haberse adoptado mucho antes. El vacío de liderazgo queda de manifiesto por el pobre desempeño de las divisiones de asuntos internos de los departamentos de policía de todo el país, que realizan con demasiada frecuencia investigaciones deficientes e incompletas, y tienden a favorecer a sus compañeros en el cuerpo. Los sistemas de prevención para identificar y sancionar a los "agentes problemáticos" no están totalmente operativos en la mayoría de las ciudades que examinamos (a pesar de que las comisiones de supervisión y las investigaciones periodísticas han descubierto que un pequeño porcentaje de agentes son responsables de gran parte de los abusos). Las medidas disciplinarias contra los agentes responsables del trato abusivo son poco estrictas, y las actividades de revisión interna permanecen rodeadas de secreto.

• Recursos civiles ineficaces: Debido en parte a que la policía no suele rendir cuentas de sus actuaciones a través de procedimientos administrativos o penales, muchas víctimas del abuso policial o sus familiares confían exclusivamente en los recursos civiles para su resarcimiento. En la práctica, las demandas civiles suelen permitir que los departamentos de policía sigan ignorando los abusos cometidos por sus agentes. Algunas víctimas han logrado obtener indemnizaciones, y un pequeño porcentaje de demandas civiles han obligado a los departamentos de policía a aceptar su responsabilidad por los abusos, lo que ha conducido a reformas de la capacitación y las políticas internas viciadas. No obstante, la mayoría de los departamentos de policía que examinamos no tienen que pagar a los demandantes; los pagos proceden en cambio del presupuesto general de la alcaldía. Y, aunque el comportamiento de un agente puede costarle a la alcaldía miles, o millones, de dólares en indemnizaciones a las víctimas, no suele haber una repercusión en las evaluaciones del desempeño profesional de ese agente (incluso cuando se denuncian abusos graves en la demanda). Al final, los contribuyentes tienen que pagar el doble a los agentes violentos (una parte para sus salarios y la otra parte para las víctimas de sus abusos).

• Pasividad en los procesamientos penales: Los procesamientos penales a nivel local de los agentes que cometen violaciones de los derechos humanos son infrecuentes, dado que muchos fiscales locales no están dispuestos a procesar enérgicamente a los agentes que suelen colaborar con ellos en los casos penales. Los fiscales federales, que pueden procesar a los agentes de conformidad con los estatutos penales sobre derechos civiles, casi nunca investigan ni siquiera los casos más flagrantes, debido en parte a las numerosas exigencias legales necesarias para ganar este tipo de casos y la carencia de recursos. El Departamento de Justicia sólo procesa unas cuantas de las miles de denuncias que recibe cada año. Y, aunque los fiscales federales alegan que deberían tener una responsabilidad secundaria en los enjuiciamientos de agentes violentos, la ejercen muy pocas veces, incluso cuando los fiscales locales se niegan a iniciar un caso o lo presentan de manera inadecuada. Por ejemplo, en el año fiscal 1996, de las 11.721 denuncias recibidas por la División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia, sólo se presentaron ante un jurado de instrucción 37 casos relacionados con agentes encargados de hacer cumplir la ley, con un total de 29 condenas o confesiones por parte de los agentes acusados.

Cuando se combinan todas estas carencias sistemáticas en el trato a agentes que cometen violaciones de los derechos humanos, se puede entender porqué tienen pocos motivos para temer que los descubran, castiguen o enjuicien.

A pesar del interés decisivo del público, el abuso policial es difícil de cuantificar debido a que los organismos oficiales a todos los niveles del gobierno no lo supervisan adecuadamente. En 1994, la preocupación del público por los casos destacados de brutalidad policial provocó que el Congreso exigiera al Departamento de Justicia que recopilara estadísticas sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía y publicara un informe anual sobre este tema. Desde entonces, el departamento ha publicado dos informes preliminares en los que se evita el análisis del uso excesivo de la fuerza por parte de la policía. Los datos existentes en el Departamento de Justicia sobre casos de abuso están incompletos. A nivel local, las fiscalías y los departamentos de policía carecen de datos o se muestran reticentes a revelar los que tienen. En varias ocasiones, se negó el acceso de Human Rights Watch a información que debería estar a disposición del público. Una alcaldía no nos suministró información hasta que amenazamos con demandarles por medio de las leyes estatales sobre el acceso a la información pública, y otra alcaldía no nos ofreció información, a pesar de haber presentado una solicitud oficial de desclasificación de información (Freedom of Information Act) hacía casi dos años.

Los escándalos de los últimos años sobre el abuso policial ponen de manifiesto que la falta de voluntad de los altos cargos de los departamentos de policía está permitiendo que se reproduzcan los abusos. Por ejemplo:

• Nueva York está disfrutando de una disminución drástica de los delitos violentos, que algunos atribuyen al énfasis del departamento de policía en la persecución de delitos menores, como medio para demostrar el control de las calles y atrapar a las personas que puedan tener órdenes de detención pendientes contra ellos. Sin embargo, los defensores de los derechos civiles de la ciudad señalan que la nueva estrategia ha tenido un costo, demostrado por las constantes denuncias ciudadanas contra las prácticas más agresivas de los agentes del Departamento de Policía de Nueva York (NYPD) durante los últimos años y la continua impunidad de muchos agentes que cometen violaciones de los derechos humanos, a pesar de la reciente reorganización tanto de la junta de revisión civil como de la Oficina de Asuntos Internos del departamento de policía. Los expertos en abuso policial se preguntan por qué, si los responsables policiales están ansiosos por frenar la delincuencia persiguiendo agresivamente a los delicuentes y los delitos menores, no están demostrando la misma agresividad en el trato a los agentes antes de que cometan delitos más graves.

  En agosto de 1997, el historial de lucha contra la delincuencia del alcalde de Nueva York y el departamento de policía se vio empañado, después que la presunta tortura del inmigrante Haitiano Abner Louima ocupara las primeras páginas de la prensa nacional e indignara a los residentes de la ciudad. Aunque las alegaciones concretas presentadas por Louima, como haber sido sodomizado con un palo, eran atípicas, el resto de los aspectos de su caso eran muy habituales: ningún agente de la comisaría donde se produjeron los hechos los denunció a los investigadores, la mayoría permaneció en silencio tras su revelación; la oficina de asuntos internos no supo tratar las informaciones sobre el incidente procedentes del exterior y los agentes utilizaron presuntamente epítetos raciales para referirse a Louima. Los fiscales federales están llevando el caso contra los agentes involucrados, que han sido acusados de violar los derechos civiles de Louima. Tras las protestas y la indignación por el caso Louima, el alcalde Rudolph Giuliani estableció un grupo de trabajo encargado de examinar e informar sobre las relaciones entre la comunidad y la policía, pero reaccionó al informe de este grupo ridiculizándolo.

  La Junta Civil de Revisión de Denuncias (CCRB), encargada de investigar las denuncias de ciudadanos contra los 38.000 miembros del NYPD, sólo tuvo una media de comprobación del fundamento de las denuncias del cuatro por ciento entre julio de 1993 y diciembre de 1996. Incluso en los casos en que comprueba las denuncias contra los oficiales, no tiene facultades para garantizar que se tomarán medidas disciplinarias adecuadas, dado que este poder recae totalmente en manos del departamento de policía, que puede decidir si quiere o no aceptar las conclusiones de la junta y actuar de acuerdo a éstas. Durante los primeros tres años y medio de existencia (entre julio de 1993 y diciembre de 1996) de la CCRB, sólo un uno por ciento de los casos despachados resultaron en medidas disciplinarias a un agente, y de las 18.336 denuncias (en cerca del 40 por ciento de ellas se denunciaba el uso excesivo de la fuerza), sólo se ha producido una suspensión de un agente con motivo de un caso comprobado por la CCRB. Los datos preliminares sobre los primeros seis meses de 1997 mostraban un aumento de las denuncias investigadas plenamente y una tasa mayor de comprobación de las mismas.

  La supervisión e investigación por parte del departamento de los agentes acusados de violaciones de los derechos humanos está viciada, y también se realizan con sumo secreto. Las demandas civiles, que, según se informó, costaron a los contribuyente unos 70 millones de dólares en indemnizaciones por alegaciones de actuaciones impropias por parte de la policía entre 1994 y 1996, no conducen necesariamente a una investigación interna, independientemente de la gravedad de los abusos denunciados, y puede que ni siquiera aparezcan en los historiales de los agentes involucrados. En diciembre de 1997, se reveló que el departamento no hacía un seguimiento de los agentes que habían participado varias veces en tiroteos. Los agentes acusados de abusos tienen un plazo de hasta dos días laborables para testificar ante los investigadores, y no existen alternativas disciplinarias entre los 30 días de suspensión y el despido, lo que limita la capacidad del comisionado de aplicar medidas disciplinarias adecuadas.

• En Filadelfia, un escándalo que salió a la luz en 1995 desveló la corrupción generalizada de la policía, combinada con frecuencia con la brutalidad (que aparentemente toleraban tanto los funcionarios de policía como los fiscales), lo que provocó que se anularan numerosos casos penales basados en testimonios de agentes corruptos y que se afianzara la desconfianza pública en la policía. En los últimos cuatro años, los contribuyentes han tenido que soportar la carga de decenas de millones de dólares gastados en demandas civiles contra la alcaldía por la mala conducta policial. Algunas compensaciones acordadas entre las partes o indemnizaciones decididas por el jurado están relacionadas directamente con el escándalo de la corrupción policial; otras son fruto de la mala reputación adquirida por el departamento, que ha conducido a que muchos jurados tengan propensión a favorecer a los demandantes que alegan abusos y a que la alcaldía esté más dispuesta a negociar una solución en dichos casos.

• En Nueva Orleans, la conciencia pública sobre la corrupción y el abuso policial alcanzó un punto culminante a mediados de los 90, cuando fueron juzgados decenas de agentes por delitos graves, entre ellos asesinatos, robos a mano armada y tráfico de drogas. Estos nuevos escándalos se produjeron tras décadas de conducta escandalosa. En los últimos años, un agente oficial fue condenado por contratar a un asesino profesional para liquidar a una mujer que había presentado una denuncia por brutalidad contra él; el agente había sido objeto de al menos veinte denuncias por brutalidad e intimidación física. En otro caso, una agente fue condenada por asesinar a tres personas que conocía, entre ellas un agente fuera de servicio; se ignoraron al parecer las reservas de sus compañeros sobre su conducta, aunque en una prueba psicológica la habían considerado no apta para el servicio civil. Los agentes fueron procesados debido a la atención excepcional que los medios de comunicación prestaron a estos casos.

• En Los Angeles, tras décadas de conducta brutal de los agentes, mala gestión por parte del jefe de policía y sus colaboradores, y actitudes racistas manifestadas de hecho y en la práctica a todos los niveles del departamento; el maltrecho Departamento de Policía de Los Angeles parece estar mejorando lentamente. Lamentablemente, el departamento esperó a que sus carencias fueran tan apabullantes que conseguir la confianza de los miembros de muchas comunidades, especialmente las compuestas de minorías, requerirá una tarea hercúlea. Gracias en gran parte a las críticas y el plan de acción contenidos en el Report of the Independent Commission on the Los Angeles Police Department (Informe de la Comisión Independiente sobre el Departamento de Policía de Los Angeles), conocido como el informe de la Comisión Christopher, y a la presión constante de los activistas comunitarios, ha sido posible constatar ciertos avances en la aplicación de las recomendaciones de la comisión, a través de informes posteriores.

  La reacción ante la paliza a Rodney King, filmada en video en marzo de 1991, y las enormes y costosas protestas que siguieron a las absoluciones en los tribunales de cuatro de los agentes involucrados en el caso, fueron los catalizadores del cambio. (Dos de los agentes fueron condenados posteriormente por violaciones de las leyes penales federales sobre derechos civiles.) La Comisión de Policía independiente emprendió una función más activa en la supervisión de los 9.500 miembros del departamento (aunque la han criticado recientemente por evitar el enfrentamiento con el nuevo jefe de policía, Bernard C. Parks). En los últimos años, el proceso de denuncia ha mejorado: los residentes tienen fácil acceso a los formularios de denuncia y se ha instituido una nueva política interna en el departamento para hacer un recuento más exacto de las denuncias. Quizá el mejor presagio ha sido el establecimiento de una inspección general encargada de revisar el funcionamiento del departamento. El inspector general ha publicado tres informes que cuentan con recomendaciones importantes para mejoras relacionadas con asuntos tales como la violencia doméstica por parte de los agentes, los agentes "de alto riesgo" y la toma de denuncias.

  No obstante, el departamento carece de sistemas de prevención eficaces e integrales para la identificación de agentes que son objeto reiteradamente de denuncias y demandas civiles, a pesar que la Comisión Christopher señaló que los delincuentes reincidentes del cuerpo constituían un pequeño porcentaje con responsabilidad sobre numeroso abusos. En un informe de mayo de 1997 elaborado por el propio departamento de policía, se descubrían carencias constantes en la manera de llevar las investigaciones internas: no se entrevistaba con frecuencia a las presuntas víctimas de los abusos y los supervisores que estaban relacionados con el incidente que había provocado la denuncia eran los encargados de investigar el caso. La alcaldía no ha notificado al departamento las demandas civiles contra agentes, lo que ha provocado que no se incluyan en el historial profesional de los agentes ni se investiguen las denuncias graves. Esto a pesar que las demandas civiles contra agentes de policía le costaron a los contribuyentes unos 92 millones de dólares entre 1991 y 1996. Mientras tanto, desde 1995, los recortes presupuestarios han socavado la supervisión civil de los agentes involucrados en tiroteos, dado que la fiscalía del distrito ha suspendido los equipos "de reacción" y la revisión de los casos de tiroteos se ha convertido en la excepción en lugar de la regla.

• En Chicago, se informó que más de 60 sospechosos fueron torturados por detectives de policía entre 1972 y 1991. Tras años de desmentidos por parte de la alcaldía, un informe publicado por el organismo de investigación de la policía, la Oficina de Normas Profesionales (OPS), descubrió que el abuso "era sistemático y... no se limitaba a las palizas habituales, sino que llegaba a niveles más esotéricos, como las técnicas psicológicas y la tortura planificada." La alcaldía intentó entonces mantener en secreto los documentos de la investigación interna, pero un tribunal ordenó su desclasificación. Tras numerosas demandas civiles contra la alcaldía, ésta reconoció que se había torturado al menos a dos personas, pero alegó que las actuaciones de los detectives fueron más allá de sus responsabilidades profesionales y que la alcaldía no debía ser responsable subsidiaria. Se suspendió finalmente al oficial de policía involucrado en los abusos (nueve años después de la publicación del informe), pero los detectives, que estaban a sus órdenes y participaron presuntamente en las violaciones de los derechos humanos, siguen en el cuerpo y algunos de ellos han sido ascendidos. No se ha enjuiciado penalmente a ninguno de los detectives.

• En Washington, D.C., los escándalos relacionados con el Departamento de Policía Metropolitana del Distrito de Columbia (MPD) han tenido más que ver con las luchas políticas internas y la mala gestión que con las denuncias del uso excesivo de la fuerza por parte de sus 3.600 agentes. Aunque está viviendo una crisis, el departamento ha emprendido una campaña agresiva de "calidad de vida," lo que supondrá un aumento de los encuentros de la policía con los residentes y de las posibilidades de que se cometan abusos. Con el exceso de secreto en la unidad de asuntos internos y la abolición en 1995 de la junta de revisión civil de la ciudad, el escrutinio externo del procesamiento por parte del departamento de las denuncias de brutalidad es muy escaso.

  Además de los escándalos graves relacionados con los responsables del departamento (entre ellos un escándalo que obligó a dimitir al jefe de policía), el personal de a pie también ha tenido problemas. Según las informaciones aparecidas en la prensa, un centenar de agentes que se unieron al cuerpo durante la campaña de contratación de 1989-90, cuando las normas de contratación y la revisión de antecedentes eran inexistentes, fueron acusados posteriormente de delitos graves.

  A principios de 1997, se habían emprendido iniciativas para copiar la estrategia agresiva de "calidad de vida" del Departamento de Policía de Nueva York, por medio de actuaciones policiales más agresivas contra los delitos menores y una presencia más patente en toda la ciudad. Las reacciones de los residentes a las nuevas iniciativas fueron muy diversas y se hicieron eco de las de Nueva York: algunos recibieron con satisfacción la nueva estrategia mientras que otros se quejaron del exceso de celo de la policía. "[Los responsables policiales] quieren ver resultados, así que estamos deteniendo y encerrando a la gente por casi cualquier motivo," nos dijo un agente. La estrategia se inició con escasa o ninguna capacitación de los agentes, entre ellos 400 agentes que fueron trasladados a las calles procedentes de unidades especiales y trabajos administrativos, y que no habían patrullado desde hacía años. En marzo de 1998, se informó que cerca de la mitad de los agentes de policía de la ciudad no habían sido habilitados para portar armas, como lo exige el reglamento del departamento; lo que constituyó una muestra alarmante de las graves deficiencias en la capacitación.

  Tras la abolición de la junta de revisión civil en 1995, sus expedientes de investigación sobre el abuso policial fueron transferidos al departamento de policía; el departamento no ha ofrecido información sobre la situación de los mismos. También está permitiendo que los supervisores de los agentes acusados investiguen las denuncias de abusos; los expertos en abuso policial coinciden generalmente en que no es aconsejable que un supervisor investigue a un subordinado, dado que conoce probablemente al agente y es posible que no quiera que se compruebe una denuncia porque dejaría una mala imagen de su trabajo de supervisión.

Tras el éxito aparente del experimento que se inició en 1994 en Nueva York, muchas ciudades de todo Estados Unidos, entre ellas Washington, D.C. y Nueva Orleans, están copiando las actuaciones policiales agresivas de "calidad de vida," y otras ciudades están estudiando su aplicación. Los responsables policiales y sus simpatizantes alegan que esta estrategia provoca naturalmente un aumento de las denuncias de abusos, ya que los agentes interrogan y detienen a más personas. O como dijo un lector a un columnista del New York Times, "Ha bajado la delincuencia. Si la policía tiene que repartir algunas patadas para que la ciudad sea más segura, que así sea." Entre los que cuestionan esta idea se encuentra el ex jefe de policía de Washington, D.C. que declaró en 1992 que, siendo agente, realizó el mayor número de detenciones del cuerpo y nunca fue objeto de una denuncia de abusos; lo que demuestra que se puede ser agresivo sin provocar denuncias por brutalidad.

No se puede negar que las relaciones entre la policía y la comunidad se han deteriorado en los barrios compuestos por minorías, donde algunos residentes recibieron inicialmente con satisfacción el aumento de la presencia policial y finalmente denunciaron que las actuaciones policiales agresivas solían traducirse en hostigamientos. En Nueva York, el total de denuncias aumentó más de un 37 por ciento entre 1993 y 1994, tras el afianzamiento de las nuevas iniciativas policiales de "calidad de vida," y a finales de 1996 se informó que las denuncias habían aumentado un 56 por ciento con relación a la cifra de 1993. Tras el incidente de Abner Louima de agosto de 1997, se produjo un claro aumento de las denuncias presentadas por ciudadanos, lo que revelaba quizá su resentimiento con la policía. Aunque la cifra total de denuncias en 1997 fue menor a la de años anteriores, durante los primeros dos meses de 1998 se presentaron un 36 por ciento más de denuncias ante la Junta de Revisión de Denuncias Penales (CCRB) que en los primeros dos meses de 1997. En todo caso, el número de denuncias sigue siendo superior a las presentadas antes del inicio de la estrategia de "calidad de vida."

Las investigaciones civiles federales de "prácticas sistemáticas o puntuales" iniciadas por el Departamento de Justicia de Estados Unidos y los acuerdos subsiguientes han supuesto un avance positivo reciente. En Pittsburg, Pensilvania, Steubenville y Ohio, la División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia ha examinado las carencias en materia de responsabilidad por violaciones de los derechos humanos dentro de los departamentos de policía de estas ciudades; las alcaldías acordaron emprender reformas para acabar con las prácticas violentas en lugar de arriesgarse a que el Departamento de Justicia iniciara una acción judicial. Las reformas propuestas por el Departamento de Justicia eran similares a las que llevaban defendiendo mucho tiempo los activistas comunitarios y las organizaciones de derechos civiles (entre ellas la mejora de la capacitación y las políticas internas relativas al uso de la fuerza, mecanismos de denuncia más consistentes, la creación de sistemas de prevención para identificar a los agentes que participan o pueden participar en abusos y la mejora de los procedimientos disciplinarios). El Departamento de Justicia no suele hacer públicos los objetos de sus investigaciones, pero se ha informado que otros departamentos de policía, entre ellos el de Los Angeles, Nueva Orleans, Nueva York y Filadelfia, están siendo investigados por la División de Derechos Civiles.

El informe cuenta con numerosas recomendaciones para frenar los abusos, mejorar los mecanismos de responsabilidad y hacer que Estados Unidos cumpla con las normas internacionales en materia de derechos humanos. Entre nuestras recomendaciones, instamos a que:

• Se condicione la ayuda federal: Los departamentos de policía locales reciben, directa o indirectamente, miles de millones de dólares cada año en ayudas federales para capacitación, relaciones comunitarias, contratación de personal y compras de equipo. Sin embargo, el gobierno federal no vincula su ayuda a los niveles de desempeño o al tratamiento adecuado de sospechosos y otras personas. El Congreso debe aprobar leyes que permitan la retención de estos fondos hasta que los departamentos de policía o las alcaldías receptoras ofrezcan datos significativos en relación con el uso excesivo de la fuerza, y se debe retirar la financiación si se demuestra que el departamento que solicita los fondos no respeta totalmente los derechos humanos. En concreto, cuando, durante una investigación de "prácticas sistemáticas y puntuales," el Departamento de Justicia descubra violaciones generalizadas de los derechos humanos en un departamento de policía, se debe cesar la financiación federal del mismo hasta que emprenda o demuestre estar dispuesto a emprender reformas.

• Se mejore la responsabilidad policial y política: Nadie como los responsables policiales puede dejar claro ante los agentes nuevos y veteranos que no se aceptarán las violaciones de los derechos humanos. Los altos mandos también deben exigir responsabilidades cuando se demuestre que los oficiales superiores han ignorado o tolerado los abusos cometidos por los agentes a su cargo. Los departamentos de policía y los funcionarios municipales deben dedicar los recursos necesarios para la investigación imparcial, exhaustiva y pertinente de los agentes, y para procesarles administrativamente de manera que se adopten medidas disciplinarias. Se deben crear sistemas de prevención para identificar a los agentes "problemáticos" o "de riesgo" que podrían cometer nuevos abusos.

• Se apoye política y económicamente a los mecanismos de revisión civil: Los gobiernos municipales deben crear mecanismos de revisión civil eficaces, eliminar los obstáculos para la presentación de denuncias contra agentes de policía y financiar a los organismos de revisión ciudadana para que puedan cumplir con sus mandatos.

• Se establezcan fiscalías especiales en cada estado: Dada la reticencia habitual de los fiscales locales de distrito y de condados a procesar a los agentes de policía acusados de violaciones de los derechos humanos, cada estado debe crear una fiscalía especial encargada de procesar penalmente a los agentes acusados de actos criminales, entre ellos los acusados de brutalidad y corrupción.