IV . Законодательство о неправительственных организациях

В конце 2005 г. были приняты и весной 2006 г. вступили в силу поправки в законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях».[53]

Новая редакция законодательства серьезно расширила рамки полномочий чиновников в том, что касается отказа НПО в регистрации, проверки их деятельности, требования отчетности и контроля за деятельностью иностранных организаций.[54] Эти туманно прописанные широкие дискреционные полномочия чреваты дискриминационным и произвольным применением; появление в конце марта 2009 г. новых административных регламентов не привело к кардинальному изменению ситуации (см. предыдущий раздел). Все это в сочетании с произвольным применением некоторых обременительных административных процедур создает угрозу как для свободы ассоциации применительно к созданию и деятельности НПО, так и для свободного выражения ими своей позиции.

В его нынешнем виде законодательство об НПО также явно противоречит рекомендации Комитета министров Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций, определяющей «минимальные стандарты в области создания, управления и общей деятельности НПО».[55]

В своем недавнем докладе Экспертный совет по неправительственному праву, созданный под эгидой Конференции международных НПО Совета Европы для оценки соответствия законодательства стран-членов стандартам СЕ и европейской практике, критически оценивает целый ряд аспектов российского законодательства, отмечая «необходимость его серьезного упрощения и придания ему большей однозначности». Отталкиваясь от двух важнейших положений рекомендации Комитета министров СЕ, экспертный совет указывает на то, что профильное российское законодательство «явно по ряду позиций не соответствует представлению о ‘гибком режиме регистрации юридического лица’ и о ‘легкости понимания и соблюдения’».[56] Эксперты пришли к заключению, что некоторые аспекты российского законодательства о неправительственных организациях, включая вопросы создания и регистрации НПО, нуждаются в реформировании.[57]

Европейская конвенция о правах человека

Как член Совета Европы с 1997 г. и участник с 1998 г. Европейской конвенции о правах человека, Россия несет прямые и четкие обязательства в области уважения свободы ассоциации и свободы выражения мнений. ЕКПЧ и Международный пакт о гражданских и политических правах допускают только такие ограничения свободы ассоциации, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. [58] В своем нынешнем подходе к правозащитным НПО и социальным активистам эта норма, похоже, российскими властями избирательно игнорируется.

Российское правительство уже признавалось Европейским судом ответственным за нарушение права на свободу ассоциации применительно к двум религиозным организациям в обстоятельствах, которые во многом напоминают ситуацию с нынешней практикой применения законодательства к правозащитным и социальным НПО. [59] Использование законодательства об НПО для препятствования созданию и эффективной работе неправительственных организаций и введение таких административных и бюрократических требований, которые позволяют контролировать и сдерживать их деятельность, очевидно противоречит как принципам прецедентного права Европейского суда по делам о свободе ассоциации, так и обязательствам, имеющимся у государства перед лицами, которые стремятся к созданию организаций и к руководству их деятельностью.[60]

Карательные и надзорные аспекты нового законодательства и практика его применения, как будет показано ниже, идут вразрез с международно-правовыми обязательствами России в области свободы выражения мнений и свободы ассоциации и негативно сказываются на реализации этих прав.

Передача НПО в ведение Министерства юстиции

До 12 мая 2008 г. регистрация НПО и надзор за их деятельностью осуществлялись Федеральной регистрационной службой (Росрегистрация) и ее территориальными управлениями. Президентским указом от 12 мая 2008 г. эти функции были переданы Минюсту.[61] Окончательно передача полномочий по регистрации и контролю была оформлена президентским указом № 1079 от 14 июля 2008 г., изменившим Положение о Министерстве юстиции. Осенью 2008 г. появилось положение о Департаменте Минюста по делам НКО, а в конце марта 2009 г. – новые административные регламенты.

В российском неправительственном сообществе существовали различные предположения относительно того, насколько это повлияет на политику властей в отношении НПО, однако приводимые ниже факты свидетельствуют о том, что принципиальных изменений не произошло. Как отмечают профильные юристы, прежние нормы, которые вызывали столь широкую критику, продолжают действовать.[62] Во многом в прежнем составе во вновь созданный департамент Минюста по делам НКО перешли и сотрудники соответствующего ликвидированного департамента Росрегистрации.[63]

Практика применения новой редакции законодательства об НПО

Соблюдение с весны 2006 г. новых требований оказалось для неправительственных организаций весьма обременительным. В докладе Хьюман Райтс Вотч «Удушающая бюрократия» (2008 г.) документировано, как громоздкие требования к регистрации и отчетности и предоставленные чиновникам дополнительные полномочия по контролю за НПО и вмешательству в их деятельность приводили к подрыву права на свободу ассоциации в России. В докладе отмечалось, что дополнительная нагрузка, связанная с усложнившейся процедурой регистрации, постоянные проверки, объемная отчетность и механизм предупреждений и ликвидации равнозначны избыточному вмешательству государства в деятельность гражданского общества. Во многих документированных случаях также складывалось впечатление, что власти использовали свои новые надзорные полномочия против активистов и организаций, которые занимаются острыми проблемами, получают финансирование из-за рубежа или так или иначе ассоциируются с политической оппозицией или считаются оппозиционно настроенными.

В апреле 2008 г. комиссия Общественной палаты РФ по вопросам развития гражданского общества провела слушания, посвященные нареканиям к работе Росрегистрации в области регистрации НПО и контроля за их деятельностью. Выступавшие критиковали акцент регулирующих органов на применение санкций и ликвидацию организаций. Как отмечал заместитель председателя комиссии Петр Шелищ, наблюдается явная тенденция, когда ФРС берет на себя роль защитника общества и государства от разного рода «вредных» организаций. Он призвал ФРС действовать строго в рамках очерченных законом полномочий.[64]

В апреле 2008 г. Росрегистрация обнародовала статистику о ситуации с регистрацией, предупреждениями и проверками.[65] Эти данные не содержат информации по существу дел, однако позволяют получить представление о масштабах проблемы. Материалы интервью Хьюман Райтс Вотч в 57 НПО из 10 российских регионов также свидетельствуют о том, что проблемы по-прежнему существуют и носят массовый характер.

В ряде приводимых ниже случаев НПО удавалось через суд добиться регистрации, отменить решение о приостановлении деятельности или противостоять другим проявлениям административного произвола. Однако обращение в суд должно быть крайней мерой,  в то время как общая ситуация свидетельствует о необходимости системных решений.

Во многих регионах, к тому же, подразделения Росрегистрации, как представляется, негативно настроены в отношении гражданского общества, вместо того, чтобы содействовать его развитию и независимости. Как говорил на слушаниях в апреле 2008 г. член Общественной палаты Олег Зыков, складывается впечатление, что проверяющие забывают об изначальной цели проводимой проверки, в то время как она должна отвечать интересам развития и гражданского общества, и государства.[66] При этом опыт отдельных регионов, таких как Чувашия, свидетельствует о том, что регистрирующие и другие государственные органы в состоянии нивелировать недостатки законодательства и активно помогать гражданским организациям (см. ниже).

Регистрация

В большинстве случаев НПО обязаны зарегистрироваться в течение трех месяцев с момента создания, однако эта процедура сложна для понимания, избыточно обременительна и может затянуться надолго.[67] Новая редакция законодательства привела к ее дальнейшему усложнению и росту связанных с этим издержек, поскольку теперь лишь немногие НПО могут обойтись без помощи профессионального юриста. Те, у кого нет возможности оплачивать такие услуги, рискуют подать неправильно оформленные документы, которые у них не примут уже на первом этапе, и им придется тратить немалое время на переделку и повторную сдачу бумаг, вносить исправления и каждый раз платить регистрационный сбор. Уже зарегистрированные НПО обязаны в сжатые сроки подавать дополнительные документы при любых организационных изменениях, таких как смена директора. Невозможность в рабочем порядке исправить ошибки или недоработки в регистрационных документах эксперты Совета Европы называют «явным процедурным недостатком».[68]

Процесс регистрации НПО оказывается значительно более долгим, громоздким и дорогостоящим, чем в случае с коммерческой организацией, что несправедливо ставит первую в неравные условия и противоречит рекомендации Комитета министров СЕ. Эксперты Совета Европы указывают, что «двухмесячный срок на обработку заявки не может быть признан оперативным и разумным», тем более на фоне установленного для коммерческих организаций пятидневного срока регистрации.[69] Как отмечает Международный центр некоммерческого права, действующее законодательство «серьезно ограничивает права при регистрации НПО», поскольку основания для отказа являются «необоснованно широкими по сравнению с коммерческими организациями», «неконкретными» и «допускающими широкое толкование».[70] Затраты на регистрацию НПО также превышают затраты на регистрацию коммерческой организации. Одним из исследований было установлено, что в случае с НПО юридическое сопровождение обходится на 40% дороже, а сам процесс занимает в два раза больше времени.[71]

В регистрации НПО может быть отказано по любому из туманно сформулированных оснований, причем некоторые из них, по мнению экспертов Совета Европы, «не могут рассматриваться как приемлемые».[72] В частности, может иметь место ссылка на то, что «документы оформлены ненадлежащим образом» или, что цели и задачи организации «противоречат Конституции и законодательству Российской Федерации».[73]

Представляется, что обременительный порядок регистрации оказывается серьезной проблемой для многих НПО и тех, кто хотел бы зарегистрировать организацию. Как следует из статистических данных ФРС за 2007 г., территориальными подразделениями было отказано в регистрации 11 тыс. организаций. В 10 регионах процент отказов превышал 20%, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области этот показатель составил 35%.

Неоправданно серьезные последствия технических ошибок

Незначительные ошибки в документах могут приводить к избыточно карательным последствиям вплоть до отказа в регистрации и необходимости повторной подачи заявки и уплаты регистрационного сбора.

Анализ статистики отказов в Республике Саха (Якутия) и Чувашии показывает, что ошибки при подготовке документов допускаются достаточно часто. Так, в Якутии документы нередко не прошиваются, не подписываются или подаются без указания даты и места учредительного собрания.[74]

Учитывая их повторяющийся и зачастую чисто технический характер, такие ошибки можно было бы разумно предупредить, наладив разъяснительную работу, обеспечив сопровождение со стороны регистрирующего органа в течение всего процесса регистрации и разработав типовые документы. Именно это рекомендуют эксперты Совета Европы, указывающие на необходимость государственного содействия регистрации в условиях юридической и административной сложности этой процедуры в России. По их мнению, такое содействие должно осуществляться в форме «специальной службы, которая предоставляла бы соответствующую поддержку и информацию, и различных механизмов повышения грамотности, таких как размещение в интернете заполненных образцов документов».[75]

В некоторых территориальных регистрирующих органах требование к оформлению документов «в надлежащем порядке» понимается слишком буквально – вплоть до незначительных опечаток или ошибок в форматировании.[76] Хьюман Райтс Вотч рассказывали, как в Александровском районе Томской области областной Ассоциации коренных малочисленных народов Севера «Колта-Куп» семь раз отказывали в регистрации отделения,[77] в том числе на основании того, что указанное в заявке название было не на русском языке. В итоге регистрация все же была получена.

Как отмечал в интервью Хьюман Райтс Вотч председатель исполкома Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Сибири и Дальнего Востока Дмитрий Бережков, в прошлом также руководитель камчатского этно-экологического информационного центра «Лач», с трудностями при регистрации и представлении отчетов сталкиваются многие организации коренных народов, поскольку «вообще непонятно, как составлять отчеты» и заявки, а подача документов из сельской местности может оказаться сложным делом. По его словам, помощи со стороны регистрирующих органов ждать не приходится: когда организация подает заявку, ее нередко «возвращают без объяснений, просто ‘ваши документы не соответствуют’. Тогда приходится искать юриста. В городе можно сходить, выяснить, что именно не соответствует. А в тайге или в тундре спросить не у кого».

Бережков говорит, что 2007 г. нескольким местным НПО на Камчатке потребовалось на регистрацию примерно полтора года из-за того, что документы несколько раз возвращали. В малонаселенных регионах сама подача заявки может потребовать значительных расходов, поскольку для этого нужно ехать в центр, «а из некоторых районов это 20 – 30 тысяч» рублей.[78]

В России отказ в регистрации для ассоциаций коренных народов чреват не только дополнительным прохождением административных процедур и накладными расходами: незарегистрированные объединения не имеют права заниматься традиционной хозяйственной деятельностью, такой как рыболовство или оленеводство. Ограничение доступа к природным ресурсам и территории Бережков называет «самой большой проблемой коренных нардов в России».[79] В Томской области без регистрации невозможно получить лицензию на промышленный вылов рыбы, который является традиционным источником средств к существованию. Как отмечают в областной ассоциации «Колта-Куп», «когда людям запрещают ловить рыбу …, у них весь уклад жизни ломается, они не могут себя прокормить, не могут вести привычный образ жизни».[80]

Другие основания отказа в регистрации

Отказ в регистрации также может произвольно применяться в качестве репрессивной меры против определенных гражданских инициатив или организаций. Поскольку сама процедура, как правило, является непрозрачной, а основания для отказа сформулированы нечетко, действительные причины отказа той или иной НПО могут так и остаться неизвестными.

УФРС по Московской области в течение трех лет упорно отказывалось регистрировать «Антифашистский союз» - базирующуюся в Егорьевске - НПО, которая занимается проблемами дискриминации и ксенофобии, несмотря на судебные решения и внутриведомственное информационное письмо.[81] История началась в 2005 г., когда этой НПО впервые отказали в регистрации на том основании, что местоположением постоянно действующего органа была указа квартира ее учредителя. Впоследствии внутриведомственным информационным письмом такой вариант был признан допустимым.

В июне 2007 г. Егорьевский городской суд признал отказ в регистрации «Антифашистского союза» незаконным.[82] На требование зарегистрировать НПО на основании решения суда в областном УФРС предложили заново уплатить сбор и представить все документы, уже по новой форме. В разъяснении от июня 2008 г. Егорьевский городской суд подтвердил свое решение годичной давности и обязал УФРС зарегистрировать НПО по первоначально поданным документам. Из-за отсутствия подтверждения УФРС о получении разъяснения решение вопроса в очередной раз было затянуто. Как указывает Европейский суд по правам человека по аналогичным делам, такое затягивание является нарушением статьи 11 Европейской конвенции.[83]

В итоге в феврале 2009 г. «Антифашистский союз» был зарегистрирован. Как отмечала в связи с этим руководитель НПО Авелина Лобжанидзе: «Дело дошло до той стадии, когда у них уже больше не оставалось возможностей уклоняться. У нас было не только решение суда в нашу пользу, но и разъяснение этого решения, в котором прямо говорилось, что они не имеют права больше выдвигать какие-то возражения и обязаны [зарегистрировать]».[84]

В Тюмени местное управление ФРС неоднократно и необоснованно отказывалось регистрировать НПО «Радужный дом», которая занимается защитой прав ЛГБТ.[85] Власти ссылались на то, что «деятельность Организации … может повлечь подрыв безопасности российского общества и государства», поскольку «подрываются духовные ценности общества». О намерении властей и дальше не допускать регистрации НПО свидетельствовало прошедшее в августе 2007 г. в СМИ сообщение о том, что в тюменском УФРС намерены изыскать новые способы для отказа, даже если «Радужный дом» получит решение суда.[86]

В сентябре 2008 г. «Радужный дом» обратился с жалобой в Европейский суд, заявив о нарушении права на справедливый суд и на свободу ассоциации, а также о дискриминационном характере отказа в регистрации.[87]

Недавняя регистрация ЛГБТ-организации в Санкт-Петербурге – первый случай такого рода со времени появления новой редакции законодательства об НПО,[88] позволяет надеяться на то, что опыт «Радужного дома» останется в прошлом.

Осуществление деятельности без регистрации

 Те группы, которые не хотят обременять себя громоздкой отчетностью и становиться объектом пристального надзора со стороны регистрирующего органа, могут, в принципе, работать без образования юридического лица. По мнению экспертов Совета Европы, такие группы пользуются теми же международными гарантиями свободы ассоциации, что и официально зарегистрированные.[89] Отсутствие регистрации и связанного с этим контроля со стороны государства могло бы оказаться для многих привлекательным, если бы не возникающие при этом проблемы, которые не позволяют осуществлять очень многие виды деятельности. Так, незарегистрированные группы практически не могут вести финансово-хозяйственную деятельность, взаимодействовать с властями или издавать публикации. Эксперты Совета Европы указывают, что некоторые из этих ограничений противоречат принципам, вытекающим из права на свободное выражение мнений.[90]

Не имея юридического лица, группа не может открыть банковский счет и фактически отсекается от грантового финансирования. Казанский активист Герман Алеткин, работающий с призывниками и выступающий за соблюдение права на альтернативную службу, рассказывал Хьюман Райтс Вотч о проблемах с получением грантов в отсутствие регистрации в качестве юридического лица. Другая проблема связана с традиционным нежеланием властей общаться с отдельными гражданами, хотя ситуация может различаться в зависимости от региона и ведомства. По словам Алеткина, его не допускали на некоторые официальные заседания и мероприятия местной администрации, но, «когда работаешь с военкоматами или призывными комиссиями, вопросов не возникает».[91] В Томске нам сообщали, что власти отказывались общаться с незарегистрированными группами, которые занимаются вопросами социально-экономического развития.[92]

Проверки НПО

Проверки НПО имеют право проводить самые различные государственные инстанции – от налоговой службы до пожарной инспекции. Министерство юстиции проводит проверки на соответствие деятельности, в том числе финансово-хозяйственной, учредительным документам и имеет для этого широкие полномочия. Проверки могут быть плановыми и внеплановыми, хотя и те, и другие часто оказываются неожиданностью для организации, поскольку планы проверок публикуются далеко не всегда.[93] По данным ФРС, в 2007 г. ее территориальными органами была проведена 13 381 проверка НПО.[94]

Опасения, что первоочередным объектом проверок и последующей ликвидации становятся НПО, которые занимаются острыми проблемами или получают зарубежное финансирование, подтверждаются опытом по меньшей мере нескольких организаций. Так, общероссийское движение «За права человека» объединяет организации, занимающиеся вопросами коррупции, правами детей и пенсионеров и правами арендаторов. Руководитель тюменского отделения движения Вадим Постников в интервью Хьюман Райтс Вотч не исключал, что проверка в феврале 2008 г. могла быть следствием его обращений в прокуратуру с жалобами на коррупцию в местном подразделении Росрегистрации, занимавшееся оформлением сделок с недвижимостью.[95] В сентябре того же года организация была ликвидирована по иску областного УФРС (см. ниже).

Неоднократно проверялся также Чеченский комитет национального спасения, который занимается сбором и распространением информации о ситуации с правами человека в Чечне и Ингушетии (подробнее см. ниже).

Предмет проверок

При проверке регистрирующим органом соблюдения действующего законодательства той или иной неправительственной организацией остается, как правило, неясным, по каким критериям отбираются конкретные нормативные акты. В соответствии с Положением о Департаменте Минюста по делам НКО проверяется соответствие деятельности законодательству Российской Федерации в целом,[96] при выявлении нарушений, не входящих в компетенцию Минюста, информация в течение пяти дней передается профильному ведомству.[97] Наблюдатели отмечают, что Росрегистрация традиционно максимально широко трактовала свои контрольные полномочия, нередко проверяя исполнение законов вне сферы своей компетенции. На слушаниях в Общественной палате в апреле 2008 г. несколько выступавших резко критиковали практику Росрегистрации по проверке, наказанию и ликвидации организаций на основании «самовольного» толкования закона.[98]

Одна из претензий состояла в том, что во многих случаях проверяющие устанавливали факт осуществления «образовательной деятельности» без лицензии со всеми вытекающими последствиями.[99] Росрегистрация трактовала «образовательную деятельность» самым широким образом, включая плановые семинары или тренинги для волонтеров. В результате многие НПО оказывались в ситуации, когда фактически не могли заниматься своей, едва ли не основной, работой, не получив соответствующую лицензию. На слушаниях в Общественной палате приводилась ситуация с петербургской НПО, которой вменялось осуществление незаконной образовательной деятельности в связи с проведением тренингов для волонтеров по работе с группами риска (слушателям выдавались сертификаты). При этом представитель Росрегистрации в обоснование правомерности претензий указывал на то, что на выдававшемся слушателям документе присутствовало слово «сертификат».[100]

Адвокаты, занимающиеся делами НПО, указывают на два случая, когда в ходе проверки регистрирующим органом поднимались вопросы нарушения трудового и налогового законодательства, надзор за соблюдением которого осуществляют, соответственно, Роструд и налоговые органы.[101]

Как следует из информации, размещенной на сайте управления Минюста по Республике Бурятия, в сентябре – октябре 2008 г. оно планировало провести 18 совместных проверок с ФСБ и/или МВД. Однако это, как представляется, противоречит собственному административному регламенту Минюста, который гласит, что государственная функция по контролю осуществляется «гражданскими служащими Минюста России» и «в соответствии с принципом презумпции добросовестности НКО».[102]

Результаты обследования НПО, проводившегося Международным центром некоммерческого права, свидетельствуют о том, что с появлением в 2006 г. новой редакции законодательства область проверки «существенно расширилась». Приводятся ссылки на слова сотрудников НПО о том, что чиновники при проведении проверок «стали затребовать и пытаться проверить ‘всё’».[103]

Углубленный характер проверок

Как отмечают во многих НПО, проводимые регистрирующим органом проверки не ограничиваются соблюдением широкого и непредсказуемого набора нормативно-правовых актов. При этом запрашивается большой объем информации, на подготовку которой организациям приходится тратить значительное время.

Не так давно в Санкт-Петербурге суд признал необоснованным требование местного управления Росрегистрации о представлении «всех» документов, хотя в российской судебной системе прецедент и не имеет обязательной силы. В предыдущем докладе Хьюман Райтс Вотч приводилась ситуация вокруг петербургской НПО «Гражданский контроль», которая занимается вопросами правоохранительных органов и армии. В ходе проверки регистрационная служба потребовала предоставить всю исходящую переписку организации. «Гражданский контроль» обратился в суд с иском о необоснованности требования и превышении полномочий. 29 октября 2008 г. Санкт-Петербургский городской суд подтвердил правомерность возражений НПО, отметив, что «требование предоставить всю исходящую корреспонденцию … противоречит презумпции добросовестности», поскольку в такой ситуации регистрационная служба фактически могла бы выискивать нарушения, не имея заранее информации об их наличии.[104]

Уже после выхода доклада «Удушающая бюрократия» Хьюман Райтс Вотч стало известно о всеобъемлющей проверке регистрационной службой в 2007 г. томской НПО «Сибирь- СПИД-Помощь» (работает в области помощи ВИЧ-позитивным лицам и просвещения о профилактике ВИЧ/СПИДа). Ее директор Юлия Кондинская рассказывала, как во время проверки всем четверым сотрудникам в течение двух недель пришлось большую часть времени тратить на выполнение требований проверяющих, которые касались «абсолютно всего, что связано с бухгалтерией, договорами, внутренними документами, командировками …, со всеми нашими программами – начиная с бюджета и кончая докладами и материалами, которые мы готовили в рамках этих программ… Объем [документов], конечно, огромный».[105]

Большая продолжительность и взаимное наложение проверок

По закону продолжительность любой проверки не может превышать два месяца. Плановая проверка проводится не чаще одного раза в три года, однако число внеплановых проверок не ограничивается.[106] В результате НПО может проверяться фактически постоянно.[107]

С 2005 г. до середины 2008 г. НПО «Чеченский комитет национального спасения» проверяли УФРС по Республике Ингушетия, пожарные, МВД и прокуратура.[108] Две проверки УФРС проводились практически одна за другой: в марте и августе 2007 г. (вторая была внеплановой – см. ниже).

По итогам пожарной проверки арендуемого офисного помещения в мае 2007 г. ЧКНС был оштрафован за выявленные нарушения. В июне 2007 г. Арбитражный суд РИ отменил решение о наложении взыскания на НПО, признав ответственным за пожарное состояние помещения его собственника. С 15 апреля по 15 мая 2008 г. ЧКНС проверяло управление по борьбе с организованной преступностью на предмет нецелевого использования средств.[109] В течение всего 2005 г. прокуратура проводила проверку соблюдения законодательства о борьбе с экстремизмом, окончательно дело было закрыто только в сентябре 2008 г.[110] По итогам некоторых проверок выносились предупреждения, однако никаких уголовных или серьезных административных обвинений в адрес организации так и не последовало.

Произвольные основания для внеплановых проверок

В соответствии, как с прежним административным регламентом (ФРС), так и с действующим (Минюст), предусмотрено проведение внеплановых проверок на основании информации, полученной от других государственных органов или граждан.[111] Так, внеплановой была вторая проверка Чеченского комитета национального спасения - в августе 2007 г., которая, по сведениям, проводилась по запросу УФСБ по РИ. В УФСБ предполагали, что ЧКНС занимается сбором «негативной информации» об Ингушетии и России в целом для возможного использования иностранными правительствами или публикации на оппозиционном сайте Ингушетия.Ру.[112] (О последовавшем предупреждении и судебном деле см. ниже.)

Как сообщили Хьюман Райтс Вотч в управлении Минюста по Чувашии, соответствующий территориальный орган обязан проводить проверку поступающей информации или жалоб вне зависимости от того, насколько они представляются обоснованными.[113] Исключение составляют только анонимные обращения, которые не могут служить основанием для проверки.[114]

Такая ситуация создает возможности для злоупотреблений с целью инициировать необоснованные или карательные проверки.

Предупреждения

Нередко проверка завершается вынесением предупреждения, во многих случаях – за незначительные административные нарушения. Предупреждение также может быть вынесено за осуществление деятельности, противоречащей уставным целям; в случае получения двух таких предупреждений или «систематического» осуществления такой деятельности организация может быть ликвидирована. [115] Как следует из статистики Росрегистрации, за 2007 г. ее территориальными органами было вынесено 45 920 предупреждений.

В докладе «Удушающая бюрократия» приводилось несколько случаев, когда регистрационная служба выносила предупреждения необоснованно или на основании произвольного толкования документов проверяемой организации.[116]

Так, по итогам проверки в августе 2007 г. УФРС по РИ вынесло предупреждение «Чеченскому комитету национального спасения» за непредставление документов.[117] Как сообщил Хьюман Райтс Вотч его директор Руслан Бадалов, в акте УФРС указала, что НПО оказывала противодействие проведению проверки.[118] ЧКНС оспорил предупреждение в суде, ссылаясь на то, что сотрудники УФРС появлялись в офисе без предупреждения, когда там никого не было или когда бухгалтер был в отпуске.[119] В НПО также считали, что УФРС нарушила порядок проведения проверок, заблаговременно не уведомив о ее начале и не имея достаточных оснований для ее проведения.[120] В итоге 12 сентября 2008 г. Назрановский районный суд признал акт проверки и предупреждение незаконными, 22 января 2009 г. Верховный суд РИ оставил это решение в силе.[121]

Хотя ЧКНС и некоторым другим НПО время от времени удается отстоять в суде свои права в отношениях с регистрирующими органами, судебные дела обычно тянутся месяцами, и не у всех групп есть финансовые и человеческие ресурсы для этого. Выше уже отмечалось, что требуется системное ограничение произвола исполнительной власти, чтобы не возникала сама необходимость обращения в суд за защитой.

Ежегодная отчетность

С 2006 г. все НПО обязаны ежегодно представлять регистрирующему органу отчет о деятельности, составе руководящих органов, финансово-хозяйственных операциях, включая зарубежное финансирование и расходование средств.[122] Непредставление отчета может служить основанием для ликвидации. В предыдущем докладе «Удушающая бюрократия» мы приводили данные Росрегистрации, согласно которым на 1 сентября 2007 г. ежегодные отчеты представили только 36% зарегистрированных НКО (к установленному законом сроку - 15 апреля - отчеты сдали менее 20% организаций). [123]

Требование отчитываться о получаемом из-за рубежа финансировании власти оправдывают необходимостью отслеживать приток валюты в страну и не допускать ее использования для вмешательства во внутренние дела России. [124] Однако и до введения дополнительных требований по отчетности НПО все равно представляли такие сведения в налоговую инспекцию.[125] 

В настоящее время НПО обязаны представлять одни и те же сведения в несколько инстанций. Как отмечал Павел Чиков из Межрегиональной правозащитной ассоциации «АГОРА», существующая система постоянного истребования одной и той же информации не только избыточна и противоречит международным стандартам, но и позволяет властям на формально законных основаниях притеснять НПО и мешать им работать.[126] «АГОРА» предлагает ввести для НПО принцип «одного окна», когда организации будет достаточно один раз представить всю необходимую информацию.[127] Другое предложение, которое широко поддерживается в неправительственном сообществе, заключается в представлении отчетности через интернет.[128]

Российские активисты высказывают критику в адрес властей, которые не обеспечивают доступность информации о требованиях к отчетности и четких инструкций, как заполнять документы, а также жалуются на отсутствие консультационных центров в регионах. Как отмечалось в докладе «Удушающая бюрократия», у ведущих правозащитных групп на подготовку ежегодного отчета уходит две - три недели.[129] По словам Юлии Кондинской из фонда «Сибирь-СПИД-Помощь», ее НПО должна подробно отчитываться о получаемых грантах перед налоговой службой, и все равно ей и ее бухгалтеру пришлось две недели просидеть над отчетом в Росрегистрацию. С учетом времени, которое она потратила на проводившуюся в 2007 г. проверку (см. выше), на оформление документов у нее ушло не меньше десятой части всего рабочего времени за год.[130]

Ликвидация или приостановление деятельности НПО

С 2006 г. законодательство предусматривает возможность ликвидации НПО в связи с неоднократным непредставлением в установленные сроки отчетов и иных сведений. [131] Принято считать, что значительное число зарегистрированных НПО уже давно фактически прекратили свою деятельность, но официально это не оформили. Как отмечалось в докладе «Удушающая бюрократия», «по состоянию на 1 января 2008 г. судом удовлетворено 5390 исков территориальных органов Росрегистрации о признании общественных объединений прекратившими свою деятельность в качестве юридических лиц». [132]

Однако со стороны регистрирующих органов также предпринимаются попытки за минимальные нарушения ликвидировать НПО, которые активно работают, хотя Совет Европы считает ликвидацию максимальной санкцией, которую следует задействовать только «в крайних случаях».[133] Суды при этом нередко с готовностью удовлетворяют соответствующие иски.

В докладе «Удушающая бюрократия» приводилась ситуация вокруг петербургского Центра просветительских и исследовательских программ, который в 2007 г. неоднократно проверяли – как представляется, в связи с получением зарубежного финансирования.[134] При подготовке настоящего доклада нами был выявлен еще один случай, относящийся к 2007 г., когда УФРС по Бурятии требовала ликвидации Республиканского правозащитного центра за непредставление отчета о деятельности и средствах, полученных от зарубежного фонда.  Директор центра Евгений Кислов в интервью Хьюман Райтс Вотч высказывал предположение, что его пытаются ликвидировать за сам факт получения финансирования из-за границы.[135] В местной газете также появилась дискредитирующая центр статья.[136]

В своем иске республиканское управление Росрегистрации утверждало, что центр не сообщил о получении гранта из Нидерландов, в то время как Евгений Кислов указывает, что данный грант не попадал под действие нового порядка отчетности, поскольку был получен и израсходован до вступления в силу новой редакции законодательства в апреле 2006 г.[137] В иске также утверждалось, что НПО не представляла отчетов о деятельности за предыдущие годы, хотя у директора имеются документы, подтверждающие сдачу отчетов за 2004 – 2006 гг. В ходе рассмотрения дела в Железнодорожном районном суде Улан-Удэ судья предложил НПО повторно представить требуемые документы по новой форме. Центр согласился с этим, однако, как сообщил Евгений Кислов, его неоднократные попытки сдать документы оказались безуспешными.[138] Вскоре после этого тем же судом в отсутствие директора было принято решение о ликвидации НПО,[139] которое было в сентябре 2007 г. подтверждено Верховным судом Республики Бурятия. После этого центр обратился в Европейский суд по правам человека.[140]

В марте 2008 г. Верховный суд России отказал Росрегистрации в иске о ликвидации самарской организации «В защиту прав избирателей «Голос», указав на недопустимость ликвидации по одному лишь формальному основанию неоднократного нарушения законодательства.[141] Суд напомнил, что «неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить суду - с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных им последствий, - принять решение о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц».[142]

По итогам проверки «Голоса» в сентябре 2007 г. (в период подготовки к парламентским выборам) областное управление Росрегистрации выявило «грубые нарушения». Многие из них, однако, либо были связаны со спорным толкованием закона, либо не были общественно значимыми до такой степени, чтобы затрагивать права и интересы других лиц.[143]

Верховный суд поддержал позицию Самарского областного суда, указав, «что правовых оснований для удовлетворения заявления Управления Федеральной регистрационной службы по Самарской области о ликвидации Самарской региональной общественной организации «В защиту прав избирателей «Голос» не имеется… Ликвидация общественной организации не допускается по одному лишь формальному основанию нарушения федерального законодательства, а ответственность за эти нарушения должна применятся в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным нарушениям и вызванными ими последствиями».[144]

Ниже приводится еще несколько примеров, когда власти пытались ликвидировать НПО за незначительные нарушения.

Настойчивость, с которой читинская прокуратура добивалась ликвидации читинской молодежной студии гитарной песни «Великий исток», даже заставила представителя Генпрокуратуры после слушания в Верховном суде поинтересоваться у адвоката НПО: «Чем же вы так досадили читинскому прокурору, что он был вынужден обратиться в суд с иском о ликвидации организации?»[145] Поводом для обвинения НПО в экстремизме, привлечения к административной ответственности и обращения с иском о ликвидации стала организация студией нескольких акций протеста против политики местной администрации. Как говорит руководитель студии Константин Шлямов, администрация «под любым предлогом пытается лишить нас возможности высказать свою позицию».[146]

2 июня 2008 г. «Великий исток» направил местным властям уведомление о намерении провести 5 июня пикет в связи с бездействием администрации по проблемам незаконной порубки леса и межнациональной напряженности. Организаторы пикета считали, что непринятие властями мер по прекращению незаконной порубки привело к столкновениям между местными жителями и выходцами из Азербайджана в 2006 г. в селе Харагун.[147] Администрация назвала пикет «немотивированным», указав на то, что он может «спровоцировать межнациональный конфликт» и, что организация таких мероприятий не предусмотрена уставом студии гитарной песни, и предложила НПО отозвать уведомление. Однако организаторы пикета с этим не согласились.[148]

После акции, прошедшей вполне мирно, прокуратура Забайкальского края 24 июня 2008 г. обратилась с иском о ликвидации студии. В заявлении пресс-службы «Прокуратура дает заслон экстремистской деятельности» утверждалось, что «Великий исток» не вправе проводить демонстрации для выражения несогласия с действиями органов государственной власти и местного самоуправления в сфере межнациональных отношений. При этом указания на конкретные признаки экстремистской деятельности в заявлении отсутствовали.[149]

27 августа 2008 г. Читинский областной суд отказал прокуратуре в удовлетворении иска, признав, что «Великий исток» действовал в рамках устава и федерального законодательства и что допущенные организацией нарушения (такие как использование громкоговорителя) не могут служить основанием для ликвидации. 21 октября 2008 г. это решение было подтверждено Верховным судом.[150]

В Тюмени местное управление Росрегистрации ликвидировало областное отделение общероссийского движения «За права человека»; не исключено, что причиной стала его критика в адрес органов власти.[151] По итогам проводившейся в марте 2008 г. проверки УФРС обратилась в суд с иском о ликвидации, ссылаясь, в частности, на нарушения при создании НПО, неправомерное использование логотипа общероссийского движения, осуществление деятельности, не предусмотренной уставом, и налоговые нарушения.[152] Как говорит руководитель НПО Вадим Постников, ему не была предоставлена возможность исправить или оспорить выявленные нарушения, поскольку вопреки правилам его даже не ознакомили с актом проверки.[153]

Иск о ликвидации был подан в апреле 2008 г. и 10 сентября был удовлетворен Тюменским областным судом.[154] В октябре Верховный суд оставил это решение в силе.[155] В интервью Хьюман Райтс Вотч Вадим Постников выражал намерение обратиться в Европейский суд по правам человека. Он отмечал, что, как и многие другие НПО, которые сталкиваются с необходимостью судебной защиты, «время у нас на это есть, а людей нет».[156]

В июне 2007 г. руководителю двух владимирским НПО неожиданно стало известно, что управлением Росрегистрации по Владимирской области они признаны не действующими.[157] Речь идет о Детском театре балета и НПО «Содействие», которая оказывает помощь мигрантам. Директором обеих организаций является Валерий Мадьяров, ему помогает жена Нина. Когда суд отказался удовлетворить иск о ликвидации, УФРС повторно обратилась – теперь уже в разные суды по каждой из НПО, ссылаясь на неоднократное нарушение законодательства, которое выразилось в том, что у организаций не совпадали юридический и фактический адреса и что они не представляли ежегодных отчетов. Как сообщил Хьюман Райтс Вотч Валерий Мадьяров, во время рассмотрения иска о ликвидации «Содействия», когда стало ясно, что организация продолжает осуществлять деятельность, УФРС изменила иск с требования признания организации не действующей (статья 29) на требование ликвидации в порядке статьи 44 закона об «Общественных объединениях».[158]

В отношении Детского театра балета Октябрьский районный суд в июле 2007 г. отказал УФРС в удовлетворении иска. Регистрационная служба обжаловала решение во Владимирском областном суде, который вернул дело в первую инстанцию. Районный суд вновь принял решение в пользу НПО.[159] После повторной апелляции УФРС районный суд отказал в иске уже в третий раз. 13 мая 2008 г. Владимирский областной суд подтвердил решение районного суда о том, что выявленные нарушения не могут служить основанием для ликвидации, поскольку не являются грубыми.[160]

В отношении НПО «Содействие» Ленинский районный суд 11 декабря 2007 г. удовлетворил иск о ликвидации, 4 февраля 2008 г. областным судом решение было оставлено в силе.[161] На слушаниях Валерий Мадьяров признал, что НПО несколько лет не представляла в УФРС отчеты, но утверждал, что в марте 2007 г. такой отчет был направлен и что регулярно сдавалась отчетность в налоговую инспекцию и Пенсионный фонд.[162] 22 апреля 2008 г. решение облсуда о ликвидации НПО было подтверждено Верховным судом, который признал нарушения неустранимыми.[163] Организация обратилась в Европейский суд по правам человека, ссылаясь на то, что представление практически идентичной отчетности в налоговые органы было достаточным исполнением обязанности отчитываться перед властями.[164]

По предположению Мадьярова, попытки УФРС ликвидировать обе НПО были связаны с желанием территориального органа продемонстрировать московскому руководству свою эффективность. Хьюман Райтс Вотч не может оценивать обоснованность такого заявления, однако мы не можем не отметить, что больше половины показателей в отчетности о работе территориальных органов Росрегистрации за 2007 г. связаны с санкциями в отношении НПО, а в «Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Министерства юстиции Российской Федерации на 2009-2011 годы» предполагается вынести общественным объединениям 11 тыс. отказов в регистрации.[165]

Примеры конструктивного взаимодействия с гражданским обществом

В настоящем докладе документированы преимущественно случаи, когда регистрирующий орган затрачивает немалые силы и ресурсы, чтобы наказать организацию, а НПО – чтобы защититься от обвинений в нарушении законодательства. Однако в некоторых регионах наши собеседники в неправительственном сообществе говорили о том, что у них установились с властями вполне конструктивные и доброжелательные взаимоотношения.

Так, некоторые наблюдатели отмечают Управление Минюста по Чувашской Республике (хотя и оно, как представляется, не вполне свободно от политизации) за его подход к осуществлению контроля, стремление наладить тесное взаимодействие с НПО и открытость. Алексей Глухов из НПО «Щит и меч» назвал подход управления «строгим, но справедливым», поскольку, в частности, проверки проводятся в строгом соответствии с законом.[166]

В самом управлении нам рассказывали, как они взаимодействуют с налоговой службой, чтобы избежать ликвидации реально действующих НПО. Например, иногда у той или иной организации возникают проблемы с подачей квартального отчета в налоговую инспекцию или с уплатой налогов. Когда в республиканском управлении Минюста получают информацию о том, что налоговый орган намерен в связи с этим ликвидировать организацию, они проверяют собственную базу данных на предмет поступления от этой НПО ежегодного отчета. Если оказывается, что организация продолжает работать, «информируем их письмом и предлагаем объявиться и решить вопросы» с налоговой службой.[167]

В Чувашии и Хабаровске руководители НПО высоко отзывались об усилиях территориальных органов Минюста по оказанию организациям содействия в подготовке и подаче регистрационных документов. Алексей Глухов из НПО «Щит и меч» рассказывал, как сотрудники консультировали его при подготовке регистрационных документов и помогали подобрать приемлемое название.[168] По словам Валентины Кудряшовой из хабаровской НПО «Зеленый дом», которая помогает другим организациям регистрироваться, в местном управлении Минюста делали все возможное, чтобы помочь группам из небольших отдаленных городов получить регистрацию. Об этом же нам говорила и Наталья Волгушева из НПО «Наши права». Как отмечает Кудряшова, «они стараются, чтобы у людей было как можно меньше проблем» и чтобы не было отказа в регистрации. Для этого, в частности, проводятся подробные консультации по телефону, а материалы принимаются по почте.[169]

Управление Минюста по Чувашии также поддерживает общедоступный и весьма информативный сайт с контактной информацией и типовыми вопросами. Там же представлена вся информация о регистрации НПО, отчетности и по другим юридическим аспектам.

Проблемы, связанные с передачей НПО в ведение Минюста

Как уже отмечалось в начале этого раздела, президентским указом 12 мая 2008 г. регистрация НПО и контроль за их деятельностью были переданы от Федеральной регистрационной службы Министерству юстиции. Это стало полной неожиданностью, в том числе и для самих ведомств, и в течение довольно долгого времени чиновники на местах пребывали в состоянии неопределенности, или, как заметил один из аналитиков, «правового хаоса».[170] Пресс-релиз по этому вопросу появился на сайте Минюста только через десять дней.[171] Когда через несколько месяцев на сайте появился соответствующий раздел, там поначалу были размещены только списки экстремистских материалов и организаций.[172]

Судя по сообщениям из регионов, некоторые территориальные органы Росрегистрации еще какое-то время продолжали регистрировать НПО, проводить проверки, подавать иски о ликвидации и пр.[173] В Чувашии бывшие сотрудники УФРС рассказывали Хьюман Райтс Вотч, что узнали о передаче полномочий только пост-фактум.[174]

Во многих регионах, где имелись управления Росрегистрации, Минюст не имел своих территориальных органов, в результате чего многие НПО попросту не знали, куда им подавать документы (в то время как по закону в ряде случаев срок подачи ограничен тремя днями).[175] На «Прямую линию по защите НКО» поступало множество звонков с такими вопросами. В НПО говорили, что от различных подразделений Росрегистрации поступает разноречивая информация, иногда разные ответы дают даже чиновники одного и того же подразделения.[176]

Многие территориальные органы Минюста не имеют своего сайта, хотя в соответствии с утвержденным положением обязаны иметь его.[177] На момент передачи полномочий информация отсутствовала и на имевшихся сайтах – как подразделений Минюста, так и подразделений Росрегистрации. В декабре 2008 г. Хьюман Райтс Вотч попыталась проверить ситуацию и обнаружила всего 14 работающих сайтов Минюста, причем всего на половине из них была размещена содержательная информация для НПО.