III . Обстановка, в которой приходится работать НПО

Неблагоприятная атмосфера, в которой приходится работать НПО в России, формируется двумя сохраняющимися тенденциями: во-первых, стремлением властей контролировать участие граждан в делах государства и общества, доступ к информации и выражение независимой позиции; во-вторых, курсом Кремля на нейтрализацию потенциальных сдержек и противовесов федеральному центру (вещательные и онлайновые СМИ, политическая оппозиция, парламент, прямые выборы глав регионов). С избранием президентом Дмитрия Медведева появились некоторые надежды на изменение ситуации в сторону большего уважения и поддержки плюрализма и гражданского общества, хотя пока эти ожидания не материализовались.

Смена вех или смена декораций?

Когда Дмитрий Медведев в марте 2008 г. был избран президентом, его имидж умеренного либерала и первые инициативы в новом качестве позволяли надеяться на «ослабление гаек» в сфере гражданских свобод и либерализацию контроля за неправительственными организациями, усилившегося при Владимире Путине.[2]

Эти надежды, однако, вскоре показали свою преждевременность в условиях сохранения ограничений свободы СМИ и продолжения враждебной риторики в адрес независимого гражданского общества. Это дополнялось сужением каналов финансирования НПО и эскалацией насилия в отношении активистов и других общественных деятелей. Ситуация мало изменилась и после появления в мае 2008 г. президентского указа о передаче вопросов регистрации и контроля НПО от Федеральной регистрационной службы в ведение Министерства юстиции.

В целом сохраняется и ситуация с прокремлевским доминированием в СМИ, которое начало складываться еще в 2000 г. Медийное пространство, на котором когда-то находилось достаточно места для широкого спектра мнений в телеэфире и в значительной части печатных СМИ, сузилось до «единственно правильной» точки зрения. Кремль или лояльные ему субъекты по-прежнему контролируют редакционную политику всех федеральных телеканалов,  к этому добавляется насаждаемая самоцензура.[3] В последнее время власти стали проявлять повышенное внимание к онлайновым СМИ, информационным сайтам и блогам, все чаще применяя против них обвинения в экстремизме и клевете.[4] Прошлогодний конфликт вокруг Южной Осетии послужил для властей поводом, чтобы попытаться еще больше ограничить доступ общественности к информации и информационную составляющую работы журналистов. Проходили сообщения о том, что 29 августа премьер провел неофициальную встречу с руководством ведущих СМИ, на которой отчитывал их, и особенно радиостанцию «Эхо Москвы», за освещение войны на Кавказе. Наблюдатели отмечают, что тогда Путин ясно обозначил недопустимость отклонения от «генеральной линии».[5]

Свидетельством еще более жестких ограничений в области свободы собраний для инакомыслящих служат последовательные гонения на оппозиционную коалицию «Другая Россия»[6] и те НПО, которые пытаются организовывать акции протеста. Накануне парламентских выборов 2007 г. и президентских – 2008 г. в нескольких городах запрещали «марши несогласных» или жестко ограничивали рамки их проведения.[7] В июне 2008 г. в Чите прокуратура стала преследовать клуб гитарной песни за акции с критикой местной власти.[8] В декабре 2008 г. через всю страну - из Москвы во Владивосток отправили батальон ОМОНа для подавления протестов против повышения пошлин на ввоз подержанных иномарок, чтобы не допустить неконтролируемого развития ситуации из-за возможного недостаточно жесткого реагирования со стороны местных властей.[9]

Очернительская риторика в адрес НПО

Как и независимые СМИ, нападкам со стороны российского руководства и прокремлевских средств массовой информации подвергаются и организации гражданского общества, которым и без того приходится сталкиваться с целым рядом финансовых и других проблем. Как представляется, эти выпады преследуют цель дискредитировать НПО, особенно те, которые получают финансирование из-за рубежа или занимаются острыми вопросами. В первый год президентства Дмитрия Медведева ситуация не изменилась, особенно это было заметно после конфликта с Грузией.

Премьер Владимир Путин, как и в годы своего президентства, продолжал намекать на обслуживание некоторыми российскими НПО неких интересов, как в сентябре 2008 г., когда он заявил: «Мы зафиксировали даже создание неправительственных организаций в некоторых республиках Северного Кавказа, которые под предлогом незащиты Южной Осетии начали ставить вопрос об отделении от России».[10] Весной 2008 г. директор ФСБ Николай Патрушев заявлял, что некие иностранные НПО оказывают поддержку или даже вербуют террористов.[11]

Следуя задаваемому руководством страны тону, подконтрольные государству СМИ также продолжают попытки дискредитировать НПО, которые получают финансирование из зарубежных источников. 27 июня 2008 г. в программе «Чрезвычайное происшествие» на НТВ прошел сенсационный сюжет о работе российской политической оппозиции и правозащитников на иностранные спецслужбы с целью свержения действующего президента. В кадре директор НПО, получавшей финансирование от Евросоюза, называл такие организации мошенниками, говоря, что они специально провоцируют милицию на разгон демонстрантов, чтобы это потом использовала западная пропаганда.[12]

В 2008 г. продолжились попытки дискредитации петербургских НПО, получавших финансирование от голландского правительственного фонда MATRA.[13] В апреле проправительственная газета «Невское время» обвинила две НПО в том, что они в обмен на финансирование обеспечили голландскому фонду прямой выход на российскую правоохранительную и судебную систему – якобы с целью их подрыва. В статье утверждалось, что на одном из мероприятий «иностранцы получили прямой доступ к базе данных личного состава, разобрались в методах и приемах наших правоохранительных звеньев».[14] Организаторы мероприятия категорически отвергли эти обвинения как безосновательные.[15]

Насилие и угрозы

Враждебное отношение к гражданским активистам и журналистам проявляется в нарастании угроз, нападений и убийств. Целью таких действий, особенно когда речь идет о тех, кто занимается проблемами ксенофобии или нарушениями прав человека на Северном Кавказе, может быть только желание заставить замолчать неугодные голоса. К ответственности по таким фактам пока никто не привлекался.

Объектом угроз со стороны неонацистских группировок неоднократно становились директор информационно-аналитического центра «СОВА» Александр Верховский и его заместитель Галина Кожевникова. Центр отслеживает ситуацию с ультранационализмом и ксенофобией в России. В начале 2008 г. имя Верховского, его домашний адрес и другие личные сведения были включены в список «врагов русского народа», размещенный на сайте одной из неонацистских групп. Там же содержались прямые призывы ликвидировать их. С того времени Верховский и Кожевникова неоднократно получали в свой адрес угрозы по телефону и электронной почте. В июле 2008 г. и дважды в феврале 2009 г. несколько, как считает Верховский, неонацистских молодчиков пытались выманить его из квартиры. Видеозапись июльского эпизода была размещена в интернете с комментарием, в котором Верховский назывался одним из главных врагов и мишеней для расправы. В 2008 г. прокуратурой было возбуждено уголовное дело по факту угрозы убийством, однако впоследствии оно было приостановлено в связи с неустановлением подозреваемых.[16]

31 марта 2009 г. нападению неизвестных подвергся руководитель общероссийского движения «За права человека» Лев Пономарев, который был жестоко избит. Инцидент произошел у его дома в Москве, когда он возвращался со встречи с членом Парламентской ассамблеи Совета Европы.[17] По словам Пономарева, власти обещали провести тщательное расследование, однако следователь связался с ним лишь примерно через неделю – после объявления несколькими НПО посвященной этому пресс-конференции. На момент подготовки настоящего доклада преступление оставалось нераскрытым.[18]

За минувший год было убито несколько человек, которые активно отстаивали права человека.[19]  В январе 2009 г. в центре Москвы застрелили известного адвоката Станислава Маркелова и внештатного корреспондента независимой «Новой газеты» Анастасию Бабурову (последняя была смертельно ранена и скончалась в больнице).[20] Маркелов представлял многих пострадавших от нарушений прав человека в Чечне, в том числе человека, который утверждал, что его несколько месяцев держали в нелегальной тюрьме в Центорое - родовом селе президента Чечни Рамзана Кадырова.[21] Убийство Маркелова во многом напомнило убийство в октябре 2006 г. Анны Политковской, которая тоже активно занималась нарушениями прав человека в Чечне. Всего с 1999 г. насчитывается 15 нераскрытых убийств журналистов.[22] В феврале 2009 г. все трое подозреваемых по делу об убийстве Политковской были оправданы.[23]

Ожидания реформ

В апреле 2009 г. президент Дмитрий Медведев недвусмысленно дал понять, что пора отказаться от очернительской риторики, ослабить ограничения в отношении гражданского общества и изменить законодательство. На заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека он признал, что «представление о правозащитной деятельности в нашей стране сильно искажено» и что законодательство о неправительственных организациях «явно не является идеальным… Какие-то изменения в нем возможны, а какие-то даже и необходимы». Президент отметил, что «есть масса случаев, когда деятельность неправительственных организаций ограничивается без достаточных на то причин. Конечно, это связано и с тем, что, собственно, в деятельности некоммерческих организаций, в деятельности неправительственных организаций многие чиновники видят и угрозу для своего безраздельного правления».[24]

Как представляется, это продолжает заявленную линию Дмитрия Медведева на преодоление «правового нигилизма». Во время своей избирательной кампании он много и решительно говорил об утверждении законности и о сотрудничестве с независимыми гражданскими организациями, отмечая, что «содействие неправительственным организациям, некоммерческим организациям в их работе, в выполнении востребованных социальных и общественных задач - несомненный приоритет демократического государства».[25] Медведев также обещал обуздать правовой нигилизм и разгул коррупции, называя это одним из направлений взаимодействия государства и гражданского общества.[26]

Такие заявления можно только приветствовать, однако опыт показывает, что одних только деклараций недостаточно. Так, незадолго до выступления президента на Совете по развитию гражданского общества Министерство юстиции утвердило новые административные регламенты – через пять месяцев после обнародования их проектов для широкого обсуждения.[27] Несколько профильных российских экспертов представили свои подробные предложения, однако их тезис о необходимости коренного пересмотра, как представляется, привел к неоднозначным результатам. Как отмечал один из экспертов, Минюст перенес на проверки НПО ряд облегчающих положений, незадолго до того введенных в отношении коммерческих организаций, однако в части регистрации НПО «ни одно предложение правозащитников и лоббистов интересов российских НКО принято во внимание не было».[28]

Финансирование НПО: вопрос выживания

Правительство не скрывает, что изменение в 2006 г. законодательства о неправительственных организациях преследовало, среди прочего, цель ужесточить контроль за получение НПО финансирования из-за рубежа, к чему власти стали особенно настороженно относиться после «цветных революций» в Грузии в 2003 г. и на Украине в 2004 г. Выше уже приводились обвинения НПО в подрывной деятельности вплоть до вербовки террористов. Даже Дмитрий Медведев во время своей избирательной кампании не удержался от намеков на то, что «финансируемые государством структуры типа Британского совета помимо общественно-просветительской функции выполняют массу других задач, не столь широко афишируемых. В том числе занимаются сбором информации, ведут разведывательную деятельность».[29]

Налоговый режим, включая налогообложение зарубежных грантов

Логическим оформлением настороженности правительства в отношении зарубежного финансирования стало появление в июне 2008 г. постановления, сократившего со 101 до всего 12 перечень иностранных и международных организаций, гранты которых в России не облагаются налогом на прибыль.[30] Многие НПО и наблюдатели осудили новое постановление как очередную попытку ослабить гражданское общество в России.[31]  Директор российского отделения Всемирного фонда дикой природы, отмечал, что его следует рассматривать в контексте общего ужесточения условий работы гражданских организаций и что его появление стало «результатом действий спецслужб …, которые уже добились введения практически полного контроля государства за деятельностью НПО».[32] Представитель одного из грантодателей, который предпочел говорить на условиях анонимности, назвал его «очевидной попыткой выставить нас за порог».[33] Президент Дмитрий Медведев, со своей стороны, еще в начале июня поддержал позицию правительства, заметив: «Не думаю, чтобы какая-либо развитая западная страна могла допустить такое тотальное вложение внешних капиталов в свой ‘третий сектор’».[34]

Цена вопроса – десятки миллионов долларов в виде грантов для российских НПО. Из перечня исключены такие крупнейшие доноры, как Всемирный фонд по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией, Фонд Макартура, Фонд Форда,[35] Всемирный фонд дикой природы и Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. С 1 января 2009 г. получаемые от них гранты облагаются налогом на прибыль в размере 24%. На момент подготовки настоящего доклада, насколько известно, никаких изменений в перечень не вносилось.

В нескольких НПО Хьюман Райтс Вотч говорили, что опасаются полного прекращения грантового финансирования. Юлия Кондинская из томского фонда «Сибирь-СПИД-Помощь» отмечала, что теперь «львиная доля» грантов будет облагаться налогом и выражала неуверенность относительно перспектив финансирования ее собственной НПО с 2009 г.[36]

Налогообложение НПО противоречит рекомендации Комитета министров Совета Европы 2007 г. о правовом статусе неправительственных организаций, где говорится, что «НПО должно оказываться содействие в выполнении ими своих задач через общественное финансирование и другие формы поддержки, такие как освобождение от налога на прибыль и других налогов».[37]

Позитивным следует считать упоминание в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. о необходимости налоговых льгот для НПО, «предоставляющих социальные услуги».[38] Остается неясным, однако, какие именно НПО имеются в виду и какие льготы им будут предоставляться. На практике многие НПО могут воспользоваться переходом на упрощенную схему налогообложения.[39] Профильные российские эксперты называют такой вариант «предпочтительным, поскольку по сравнению с обычным налоговым режимом это позволяет экономить на налогах».[40]

Утрата доступа к льготной аренде помещений

Многие НПО могут также лишиться права на льготную аренду принадлежащих государству помещений в связи с поправками, принятыми в июне 2008 г.[41] Новая редакция закона «О защите конкуренции» запрещает властям предоставлять НПО помещения в аренду без проведения конкурса. На момент подготовки настоящего доклада в Госдуме в первом чтении были приняты поправки, возвращающие возможность внеконкурсного порядка для некоммерческих организаций.[42]

В принципе, нет таких стандартов, которые обязывали бы государственные или муниципальные органы предоставлять НПО скидки на аренду, однако в российской ситуации этот вопрос является весьма актуальным.

Наши собеседники во многих НПО из различных российских регионов говорили, что пользуются льготной арендой помещений, которые находятся в муниципальной, региональной или федеральной собственности. К их числу относятся, например, хабаровская Ассоциация планирования семьи и новосибирская НПО «Гуманитарный проект», которая занимается пропагандой здорового образа жизни и оказывает поддержку ВИЧ-позитивным лицам.[43] Теперь им придется на равных участвовать в конкурсе с коммерческими организациями, способными предложить более высокую ставку. В связи с этим зам. директора «Гуманитарного проекта» Дмитрий Уфимцев опасался, что у него теперь возникнут проблемы с поиском подходящего и доступного по цене помещения.[44]

Политизированный подход к финансированию по линии Общественной палаты

До недавнего времени многие НПО финансировались преимущественно или исключительно иностранными донорами, поскольку в России частное финансирование в целом большого развития не получило.[45] В последние годы финансовую поддержку неправительственному сектору стало оказывать правительство – через Общественную палату, созданную в 2004 г. президентом Владимиром Путиным в качестве площадки для диалога между обществом и государством.[46] Палата является консультативным органом, который дает заключения на законопроекты, отслеживает действия органов власти различного уровня и служит для правительства каналом обратной связи.

В 2008 г. Общественная палата на конкурсной основе распределила 1,5 млрд. рублей бюджетных средств (в 2007 г. – 1,25 млрд. руб., в 2006 г. – 250 млн. руб.)[47] Конкурс проводится уполномоченными НПО, которые отбирают грантополучателей и распределяют средства. Многие НПО с энтузиазмом восприняли эту инициативу правительства, однако у других имеются серьезные вопросы относительно связей операторов и победителей конкурса с властями и самого процесса распределения средств.

Так, НПО «Сопротивление», которое уполномочено заниматься выделением грантов Общественной палаты в области защиты прав человека и правового просвещения в 2009 г., представляется весьма позитивно настроенным по отношению к российским правоохранительным органам: на его сайте выражаются одобрение и поддержка позиции, практики и руководства силовых структур.[48] Еще один, и при этом самый значительный по объему распределяемых средств, оператор грантов на 2009 г. – это Национальный благотворительный фонд, создававшийся по инициативе В.Путина еще в 1999 г.[49]

Тесные связи с властями сами по себе не должны служить основанием для того, чтобы не допускать ту или иную НПО к конкурсу на получение бюджетного финансирования. Однако в случае с Общественной палатой наличие таких связей у операторов конкурса вызывало и продолжает вызывать обоснованные сомнения в их беспристрастном отношении к определенным НПО, таким как организации правозащитной направленности или просто неугодные властям. Такие вопросы особенно остро стояли в 2006 г., когда несколько известных правозащитных организаций подали заявки, но средств не получили.[50] В 2007 – 2008 гг. ситуация изменилась, однако наряду с правозащитниками бюджетные гранты получили и несколько известных прокремлевских организаций открыто политического характера. Так, в 2007 г. молодежное движение «Наши» получило 6 млн. руб. на организацию пресловутого двухнедельного летнего лагеря для активистов на Селигере.[51] В 2008 г. «Наши» получили 7,15 млн. руб. на очередной летний лагерь и 8 млн. – на другие образовательные мероприятия, что в совокупности составило около 1% годового объема всех грантов.[52]