I. Краткое содержание

Взятый Владимиром Путиным курс на последовательное ослабление ключевых институтов плюралистического демократического общества в значительной степени продолжился и после избрания президентом Дмитрия Медведева. Одной из главных составляющих этого процесса является усиление избыточного контроля государства за деятельностью неправительственных организаций, реализуемое главным образом через новую редакцию законодательства, вступившую в силу в 2006 г. Для притеснения гражданских организаций власти также прибегают к таким средствам, как произвольные проверки соблюдения налогового и трудового законодательства и правил пожарной безопасности. Как правило, объектом такого давления становятся группы, которые занимаются острыми вопросами, способны служить площадкой для выражения альтернативной позиции или получают финансирование из-за границы. Настоящий доклад подготовлен в развитие доклада Хьюман Райтс Вотч «Удушающая бюрократия»[1] на основе нашего собственного обследования ситуации в 10 регионах России. В нем документировано сохранение негативного воздействия законодательства 2006 г. и других аспектов правительственной политики и практики на развитие гражданского общества и проявления независимой гражданской активности в России.

Избрание президентом Дмитрия Медведева, имеющего имидж умеренного либерала, послужило поводом для осторожных ожиданий реформ, хотя эти надежды пока не материализовались. В апреле 2009 г. президент публично высказался в поддержку изменения законодательства о неправительственных организациях и вскоре создал рабочую группу, которой было поручено подготовить соответствующие предложения. Предстоит еще многое сделать, чтобы эта инициатива обернулась реальным изменением ситуации. Передача в мае 2008 г. функций по регистрации и контролю за НПО от Росрегистрации Минюсту практически не сказалась на степени неоправданного вмешательства государства в их деятельность. Все это происходит на фоне сохранения ограничений на свободное выражение мнений и продолжения попыток публичной дискредитации независимого гражданского общества. Первый год президентства Дмитрия Медведева был отмечен эскалацией насилия в отношении активистов и общественных деятелей.

Изменение в июне 2008 г. налогового режима для иностранных грантов вызвало серьезные проблемы с финансированием многих НПО, однако вполне соответствовало духу ограничительного законодательства 2006 г. Правительство с самого начала не скрывало, что намерено отслеживать зарубежное финансирование неправительственного сектора и ограничивать его объемы.

Пользуясь предоставленными им избыточными полномочиями, чиновники вмешиваются в создание и деятельность НПО. Порой регистрирующий орган  отказывает в первичной регистрации или внесении изменений по незначительным техническим основаниям, таким как опечатки или ошибки в форматировании.

Законодательством и подзаконными актами предусмотрен обременительный порядок отчетности НПО, особенно в отношении любого зарубежного финансирования. Чиновники имеют широкие дискреционные полномочия запрашивать документы и толковать их по собственному усмотрению, в том числе оценивать их соответствие Конституции, законодательству и национальным интересам России в самом широком понимании. Незаконность одного из таких требований была признана судом в Санкт-Петербурге в октябре 2008 г.

В соответствии с новым административным регламентом Минюста предусмотрены углубленные плановые проверки НПО не чаще одного раза в три года и, теоретически, неограниченное число внеплановых проверок, основанием для которых может служить, среди прочего, жалоба некоего гражданина. Опыт показывает, что иногда проверяющие пытаются контролировать все аспекты деятельности НПО, в том числе те, которые выходят за рамки их компетенции.

В докладе документировано три случая, относящихся к 2007 – 2008 гг., когда Росрегистрация добивалась ликвидации НПО во Владимире, Тюмени и Улан-Удэ по незначительным нарушениям административного характера. С другой стороны, в том же Владимире, а также в Самаре и Чите несколько исков о ликвидации суды удовлетворить отказались.

Важно отметить, что суды во многих случаях занимают принципиальную позицию и обеспечивают НПО правовую защиту. Однако судебные тяжбы требуют людских и материальных ресурсов, которые есть далеко не у всех НПО. Какой бы значительной ни была роль суда в защите НПО от административного произвола, этот институт не должен оставаться единственным каналом исправления ситуации, а нарушения закона со стороны чиновников изначально не должны носить столь массовый характер.

В некоторых случаях создается впечатление, что регистрирующий орган с самого начала занимает в отношении НПО позицию карательного характера, отказывая в регистрации, вынося предупреждение или подавая иск о ликвидации, тем более что иных – конструктивных мер реагирования законодательством по существу не предусмотрено. Вместо этого Минюсту следовало бы помогать НПО в том, что касается понимания требований закона и их соблюдения, оказывая организациям содействие в предупреждении и исправлении любых административных нарушений.

Действующая редакция законодательства о неправительственных организациях и подзаконные акты не соответствуют стандартам Совета Европы в области создания, управления и деятельности НПО. Оценивая российские нормы с точки зрения европейских стандартов и практики, эксперты Совета Европы высказывают критику в отношении целого ряда аспектов, отмечая необходимость их серьезного упрощения и большей однозначности. По итогам предыдущей оценки Совет Европы пришел к заключению, что новая редакция законодательства предоставляет государству «избыточные контрольные полномочия».

Помимо собственно законодательства о неправительственных организациях общие условия работы НПО осложняются, а иногда их деятельность и полностью парализуется, дотошными налоговыми, пожарными и прочими проверками, вторжением милиции и делами об использовании нелицензионного программного обеспечения. В первую очередь от этого страдают организации, которые занимаются острыми вопросами или получают зарубежное финансирование.

Отдельную обеспокоенность вызывает возможность применения против неугодных НПО антиэкстремистского законодательства.  В докладе документировано, как его широкие и размытые нормы позволяют произвольно применять закон против правозащитных организаций или групп, которые служат площадкой для выражения альтернативной точки зрения. Рассматриваются также случаи применения статьи 282 УК в части возбуждения ненависти к какой-либо социальной группе или унижения ее достоинства. Имеющиеся прецеденты толкования этой формулировки свидетельствуют о том, что она может применяться для подавления критики в адрес представителей власти.

*     *     *

В апреле 2009 г. президент Дмитрий Медведев дал понять, что пора отказываться от очернительской риторики в адрес НПО и введенных при Владимире Путине ограничений на неправительственную деятельность и соответствующим образом пересматривать законодательство. На заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека он признал существующие жесткие ограничения необоснованными. Незадолго до этого в интервью независимой «Новой газете» он говорил, что «нельзя противопоставлять стабильную и благополучную жизнь набору политических прав и свобод. Нельзя противопоставлять демократии сытость».

В мае президентским распоряжением была создана рабочая группа, которой было поручено подготовить предложения по реформированию законодательства. Однако при всем этом Дмитрий Медведев пока так и не озвучил свое собственное видение конкретных реформ. Готовящиеся изменения, если они будут приняты, затронут всего лишь примерно треть российских НПО – некоммерческие организации (остальные НПО существуют в других организационно-правовых формах). И все же высказывания президента представляются знаковыми и открывают возможности для перемен.

Хьюман Райтс Вотч призывает российское правительство отказаться от произвольного ограничения деятельности независимых гражданских групп и обеспечить НПО возможность восстановить и усилить их важную роль в жизни российского общества. Необходимо упростить процедуру регистрации и существенно сузить основания для отказа. Власти должны обеспечить соразмерность санкций административным нарушениям со стороны НПО и применять ликвидацию только по основаниям, которые соответствовали бы принципам Европейской конвенции о правах человека.

Российское руководство также должно публично и последовательно осуждать нападения на гражданских активистов.

Международным партнерам России следовало бы приветствовать признание Дмитрием Медведевым проблем, с которыми сталкиваются НПО, включая негативное отношение со стороны чиновников, и настойчиво побуждать Москву использовать момент, чтобы обеспечить реальное изменение условий работы неправительственных организаций. Правительства и международные организации должны разъяснять российской стороне, что ряд аспектов действующего законодательства и правоприменительной практики входят в явное противоречие с международными стандартами в области прав человека, поскольку направлены, как представляется, на ущемление основных прав и свобод, таких как свобода выражения мнений и свобода ассоциации. Субъекты международного сообщества, включая Евросоюз и Совет Европы, должны настоятельно призывать российское правительство к обеспечению прозрачности процесса подготовки поправок и достаточных возможностей для участия в нем самого неправительственного сообщества. Евросоюзу следует обозначить реформирование законодательства о неправительственных организациях в качестве приоритетного пункта двусторонней повестки и свое намерение пристально отслеживать ситуацию.

Методология

Настоящий доклад подготовлен в продолжение доклада Хьюман Райтс Вотч «Удушающая бюрократия» (февраль 2008 г.), который был посвящен анализу первого периода действия новой редакции законодательства о неправительственных организациях 2006 г. Документированные в настоящем докладе случаи в большинстве своем относятся к периоду после февраля 2008 г., рассматривается также несколько ситуаций, которые развивались с 2007 г. Три случая полностью относятся к периоду, освещавшемуся в предыдущем докладе. Нам стало известно о них в ходе последних исследований в регионах, и они включены в доклад как характерные примеры сохраняющихся тенденций.

Доклад основан на материалах подробных интервью в девяти российских городах (Чебоксары, Чита, Казань, Хабаровск, Новосибирск, Самара, Санкт-Петербург, Томск, Владимир) в мае – октябре 2008 г. Мы опрашивали представителей неправительственного сообщества, которые имеют дело с регулирующими органами: руководителей НПО, активистов и адвокатов. Собеседники отбирались по рекомендации местных групп, занимающихся мониторингом практики применения законодательства, и по материалам СМИ. Выбор городов определялся их географическим разнообразием и наличием достаточного числа активных гражданских организаций. Несколько интервью также проводились в Москве с представителями НПО, базирующихся в столице. Часть интервью проводились по телефону в случае невозможности выезда на место или как дополнительные к очным. Дополнительная информация запрашивалась также по электронной почте.

Выводы и рекомендации доклада «Удушающая бюрократия» остались без какого-либо официального реагирования со стороны российского Министерства юстиции. В мае 2009 г. мы направили Минюсту вопросы, касающиеся второго доклада, однако на момент подписания его в печать ответа не последовало. Безрезультатными оказались и наши попытки связаться с министерством по телефону, чтобы обсудить возможность встречи: несколько раз при звонках на опубликованные номера Департамента по делам некоммерческих организаций на другом конце снимали трубку, но никто не отвечал. Не увенчались успехом и неоднократные попытки в течение двух недель дозвониться в приемную директора департамента. В двух регионах мы пытались связываться с территориальными органами, которые наши собеседники из неправительственного сообщества называли конструктивно и доброжелательно настроенными. В Чувашии у нас действительно состоялась встреча в республиканском управлении Минюста, однако в Хабаровске нам отказали, ограничившись формальным ответом на представленные нами письменные вопросы.

Все интервью проводились сотрудником, который свободно владеет русским языком, интервью в Казани и Самаре проводились с участием сотрудника, для которого русский язык является родным.

При работе над докладом использовались также официальные документы Минюста, судебные решения, тексты заявлений российских официальных лиц и материалы СМИ.

Большинство российских НПО зарегистрированы в качестве некоммерческих организаций или общественных объединений, деятельность которых регламентируется двумя соответствующими законами. Для простоты изложения в докладе используется общепринятый международный термин «неправительственные организации» за исключением случаев, когда конкретная организационно-правовая форма имеет особенности по российскому законодательству.