Общие технические и правовые вопросы

Кассетный боеприпас представляет собой контейнер, который может быть снаряжен несколькими десятками или сотнями боевых элементов. Не достигая поверхности, контейнер раскрывается, высвобождая боевые элементы, которые разлетаются на значительное расстояние. Как правило, кассетные боеприпасы и их боевые элементы не имеют систем наведения.

Использование кассетного оружия вызывает серьезные гуманитарные последствия: гражданские потери непосредственно в момент удара в силу большой площади поражения и впоследствии – в результате подрыва большого количества неразорвавшихся суббоеприпасов. Такие потери фиксировались сотрудниками Хьюман Райтс Вотч в Косово, Афганистане, Ираке, Ливане и Израиле. [1] В ходе августовского конфликта вокруг Южной Осетии кассетные боеприпасы применялись как Россией, так и Грузией, и вновь в результате этого имели место случаи гибели и ранения мирных людей.

Во многих случаях применение кассетных боеприпасов противоречит существующим нормам гуманитарного права. Законы и обычаи войны запрещают такие средства и методы ее ведения которые не позволяют проводить различие между военными целями и гражданскими лицами и гражданскими объектами, в том числе заведомо неизбирательное применение определенных видов вооружений. Пятый протокол к Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, не затрагивая прямо кассетные боеприпасы, обязывает принимать меры по минимизации последствий применения того или иного оружия в постконфликтный период. Конвенция по кассетным боеприпасам развивает этот принцип, полностью запрещая применение кассетных боеприпасов и устанавливая круг мер по ликвидации гуманитарных последствий. Конвенция еще не вступила в силу, однако при ее принятии в мае 2008 г. согласие с ее положениями выразили 107 государств. Конвенция была открыта для подписания в Осло 3 декабря 2008 г. и по состоянию на март 2009 г. была подписана 96 государствами.

Гуманитарные последствия применения кассетных боеприпасов

Кассетные боеприпасы предназначены для поражения больших площадей, и именно это является их основным достоинством для военных. Это оружие позволяет уничтожать крупные цели, такие как аэродромы и батареи ракетных установок, и мобильные цели, такие как танки и пехота, тем более что многие суббоеприпасы являются кумулятивно-осколочными. Однако военное преимущество от применения кассетных боеприпасов необходимо соотносить с последствиями для гражданских лиц и гражданских объектов как непосредственно в момент удара, так и в последующий период.

Вследствие большой площади разлета боевых элементов кассетные боеприпасы нередко вызывают более серьезные гуманитарные последствия, чем другие виды вооружений. Даже в случае поражения цели, что не гарантировано из-за отсутствия, как правило, систем наведения, суббоеприпасы могут приводить к гибели или ранению гражданских лиц в зоне поражения. Вероятность этого повышается в случае применения кассетных боеприпасов по населенным районам или прилегающим территориям, что имеет место довольно часто. В случае применения кассетных боеприпасов в ситуации, когда комбатанты и гражданские лица находятся на одной территории, гражданские потери практически неизбежны.

Применение кассетных боеприпасов также чревато долговременными последствиями, поскольку большое количество боевых элементов не срабатывает. Определенный процент отказа присутствует во всех системах вооружений, однако для кассетных боеприпасов эта проблема стоит острее в силу одного только закона больших чисел. Негативно сказываются на их надежности и особенности устройства, связанные с ценой и размером. В большинстве случаев производители и военные говорят о проценте отказа в условиях испытаний в пределах 5 – 20%, однако в реальных боевых условиях этот показатель обычно бывает выше. В результате после каждого удара остаются неразорвавшиеся суббоеприпасы, что не только снижает эффективность боевого применения, но и создает серьезную опасность для гражданского населения, поскольку срабатывание может произойти в любой момент от малейшего воздействия. Нередко трудноразличимые из-за особенностей местности, неразорвавшиеся суббоеприпасы фактически превращаются в противопехотные мины, смертельно опасные для жителей, которые возвращаются в район поражения. Это приводит и к серьезным социально-экономическим последствиям, поскольку земля выводится из производительного оборота.

Международное гуманитарное право

В ходе конфликта вокруг Южной Осетии в августе 2008 г. и российские, и грузинские вооруженные силы были обязаны соблюдать требование гуманитарного права о защите гражданского населения и других лиц, не принимающих непосредственного участия в военных действиях или переставших принимать такое участие. Законы и обычаи войны также регламентируют допустимые средства и методы ведения военных действий. Основными международными договорами о защите гражданского населения в период вооруженного конфликта являются четыре Женевские конвенции 1949 г. и Дополнительный протокол I 1977 г. И Россия, и Грузия являются их участниками.[2]

Принцип избирательности

Принцип избирательности является одним из основополагающих международно-правовых положений в области защиты гражданского населения во время вооруженного конфликта. Он обязывает стороны при всех обстоятельствах проводить различие между гражданскими лицами и объектами и военными целями [3] и наносить удары только по последним. [4] Под военными целями понимаются комбатанты и те объекты, «которые в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносят эффективный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которых при существующих в данный момент обстоятельствах дает явное военное преимущество». [5] Гуманитарное право также запрещает нападения, при которых военные цели и гражданские лица или гражданские объекты поражаются без различия. [6]

Такие нападения противоречат принципу избирательности и считаются незаконными. К ним относятся нападения, не направленные против конкретной военной цели, а также нападения с использованием методов и средств, которые не могут быть применены по конкретной военной цели, или последствия которых не могут быть ограничены. [7] Запрещаются, также удары, при которых в одну военную цель объединяется ряд явно отдельно расположенных и самостоятельных военных целей. [8]

С этим связан и принцип пропорциональности. Применение избыточной силы противоречит требованию избирательности, поскольку при таких нападениях ожидаемые сопутствующие гражданские потери и гражданский ущерб были бы несоразмерными искомому конкретному и прямому военному преимуществу. [9]

Меры предосторожности

Законы и обычаи войны требуют от сторон конфликта постоянно стремиться щадить гражданское население и ограждать гражданских лиц и гражданские объекты от последствий военных действий. В частности, следует принимать все разумные меры предосторожности при выборе средств и методов нападения, чтобы свести к минимуму гражданский ущерб, и воздерживаться от неизбирательных нападений. [10] Непринятие противником одной или нескольких мер предосторожности не освобождает другую сторону от этого обязательства.

Гуманитарное право и кассетные боеприпасы

Неизбирательность

Кассетные боеприпасы вызывают серьезные вопросы с точки зрения целого ряда положений гуманитарного права. Их применение по населенным районам или прилегающим территориям следует считать заведомо неизбирательным, поскольку это оружие не может быть точно направлено против конкретной военной цели, и у суббоеприпасов отсутствуют системы наведения. При нанесении ударов по населенным районам гуманитарные последствия становятся практически неизбежными. Соответственно, нарушается запрет нападения с использованием методов и средств, которые не могут быть направлены против конкретной военной цели. [11]

При отнесении удара с использованием кассетных боеприпасов к неизбирательному следует учитывать не только непосредственные, но и долговременные последствия. Неразорвавшиеся суббоеприпасы убивают и ранят без разбора любого, кто потревожит их. Гуманитарные последствия усугубляются в случае присутствия неразорвавшихся суббоеприпасов в местности, часто посещаемой гражданскими лицами, и в случае высокого процента отказа (в силу конструктивных недостатков, длительного срока хранения, применения в условиях, которые отличаются от расчетных, либо на неправильной высоте или удалении). Дополнительную опасность создает эффект наложения нескольких факторов, когда высокий процент отказа сочетается с большим количеством суббоеприпасов. В такой ситуации возникают вопросы о соблюдении требования гуманитарного права, запрещающего нападения с использованием сил и средств, действие которых не может быть ограничено. [12]

Пропорциональность

Законность нападения определяется также соразмерностью применяемой военной силы. Применение кассетных боеприпасов будет считаться избыточным в случае, если ожидаемые гражданские потери и гражданский ущерб окажутся несоразмерными искомому военному преимуществу. Еще более высока вероятность этого в случае применения кассетных боеприпасов по населенным районам или прилегающей территории, учитывая предсказуемые гражданские потери непосредственно в момент удара.

Ожидаемый гражданский ущерб включает как непосредственные потери, так и негативные последствия в будущем. [13] В настоящее время все большее распространение получает точка зрения, согласно которой долгосрочные последствия должны учитываться при оценке пропорциональности применения кассетного оружия, тем более что такие последствия вполне предсказуемы. [14] Так, в преамбуле итогового заявления 3-й обзорной конференции государств – участников Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия признается «предвидимое воздействие взрывоопасных пережитков войны на гражданское население как фактор, который следует учитывать при применении норм международного гуманитарного права о пропорциональности нападения и мерах предосторожности при нападении». [15] Государства-участники, включая Россию и Грузию, приняли эту формулировку 17 ноября 2006 г.

При широкой трактовке гражданского ущерба намного повышается вероятность того, что он окажется несоразмерным искомому военному преимуществу. Это в особенности относится к ситуации, когда удар наносится по населенному району или прилегающей территории, либо по территории, куда рано или поздно могут вернуться жители. Основываясь на собственных полевых исследованиях в Югославии, Афганистане, Ираке и Ливане, а теперь – и в Грузии, Хьюман Райтс Вотч полагает, что применение кассетного оружия по населенным районам или поблизости от них следует с большой долей уверенности, хотя и не автоматически, признавать заведомо избыточным. [16]

Меры предосторожности

Законы и обычаи войны обязывают стороны принимать все разумные меры предосторожности в интересах сведения к минимуму гражданского ущерба. Учитывая, что в случае применения кассетных боеприпасов по населенным районам или прилегающей территории гражданский ущерб практически гарантирован, такое использование кассетного оружия следует признать незаконным с точки зрения соблюдения мер предосторожности.

Протокол по взрывоопасным пережиткам войны

Пятый протокол к Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, - Протокол по взрывоопасным пережиткам войны распространяется, среди прочего на кассетные боеприпасы, которые не сработали или были оставлены. [17] Россия официально заявила о своем присоединении к Протоколу 21 июля 2008 г. (для нее он вступил в силу через шесть месяцев, т.е. в январе 2009 г.), Грузия – 22 декабря 2008 г. Хотя для Грузии Протокол вступит в силу только в июне 2009 г., в переходный период она должна воздерживаться от действий, которые «лишили бы договор его объекта и цели». [18]

Пятый протокол устанавливает обязательства по ликвидации взрывоопасных пережитков войны, призванные минимизировать гуманитарные последствия. Государства-участники обязаны обеспечить их обезвреживание на собственной территории и принять меры по защите гражданского населения, включая осуществление разъяснительных мероприятий. [19] Государства-участники, ответственные за применение таких вооружений, которые оставляют взрывоопасные пережитки, несут особые обязательства. Сторона, которая более не контролирует затронутую территорию, оказывает, где уместно, материально-техническое, финансовое и кадровое содействие разминированию. [20] Государства-участники также должны по мере возможности сохранять информацию о применении боеприпасов, оставляющих взрывоопасные пережитки, в частности тип, количество, и места применения, и передавать эти сведения для целей содействия разминированию и проведения разъяснительных мероприятий среди населения. [21]

Пятый протокол является документом относительно общего характера [22] и не запрещает или даже не ограничивает использование кассетного оружия, однако он все же устанавливает стандарты в области минимизации гуманитарных последствий от неразорвавшихся боеприпасов, в том числе для России и Грузии.

Конвенция по кассетным боеприпасам

Если существующие нормы международного гуманитарного права запрещают применение кассетного оружия, связанное с наиболее серьезными последствиями для гражданского населения, то недавно принятая Конвенция по кассетным боеприпасам предусматривает всеобъемлющее запрещение этого вида вооружений. Будучи договором одновременно разоруженческой и гуманитарной направленности, она не только запрещает его производство, передачу и накопление запасов, но и устанавливает конкретные меры защиты гражданского населения от последствий его применения. Конвенция еще не вступила в силу, и ни Россия, ни Грузия не принимали участия в ее разработке. Тем не менее она отражает нарастающее осуждение кассетных боеприпасов международным сообществом.

В 2006 г., после неудачной попытки согласовать мандат переговоров о протоколе по кассетным боеприпасам к действующей Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия и широкомасштабного их применения Израилем в Ливане, возникла инициатива о выработке самостоятельного договора. Переговоры начались в Осло в феврале 2007 г. и завершились принятием в Дублине 30 мая 2008 г. 107 государствами текста Конвенции по кассетным боеприпасам. [23] 3 декабря 2008 г. она была открыта для подписания, к настоящему времени ее подписали 96 государств, шесть ратифицировали. Конвенция вступает в силу в первый день шестого месяца, считая с месяца, в течение которого был сдан на хранение тридцатый документ о ратификации, принятии, утверждении или присоединении. [24]

Основные положения Конвенции по кассетным боеприпасам

Конвенция содержит ряд ключевых обязательств, имеющих непосредственное отношение к конфликту между Россией и Грузией. Они охватывают как меры по предупреждению использования кассетного оружия, так и меры по ликвидации гуманитарных последствий, если такое оружие уже было применено. Весь этот комплекс мер позволяет охватить как непосредственные, так и долгосрочные последствия применения кассетных боеприпасов. Конвенция не допускает оговорок, что придает ее положениям дополнительную силу. [25]

Статья 1 обязывает участников Конвенции никогда и ни при каких обстоятельствах не применять кассетные боеприпасы, не производить, не передавать и не накапливать их, а также «не помогать, не поощрять и не побуждать кого бы то ни было» к осуществлению такой запрещенной деятельности.[26] Статья 3 обязывает участников уничтожить все кассетные боеприпасы в течение восьми лет с момента вступления Конвенции в силу для соответствующего государства.[27] В соответствии с определением в статье 2 под кассетными боеприпасом поднимается «обычный боеприпас, который предназначен для разбрасывания или высвобождения разрывных суббоеприпасов, каждый из которых весит менее 20 килограммов, и включает в себя эти разрывные суббоеприпасы».[28]

На участников Конвенции налагаются обязательства по принятию мер в интересах ликвидации гуманитарных последствий. Статья 4 обязывает их в течение десяти лет «удалить и уничтожить взрывоопасные остатки кассетных боеприпасов в находящихся под его [государства-участника] юрисдикцией или контролем районах» [29] и обеспечить проведение разъяснительной работы среди населения об их опасности. Государствам-участникам, которые до вступления для них в силу Конвенции применили или оставили кассетные боеприпасы на территории другого государства, «настоятельно рекомендуется» оказать последнему содействие в их обезвреживании. [30] Статья 5 посвящена обязательствам государств-участников в области помощи пострадавшим, к которым отнесены как лица, непосредственно пострадавшие от кассетных боеприпасов, так и затронутые этим их родственники и их общины. [31]

Наконец, Конвенция регламентирует вопросы международного сотрудничества и содействия, обязывая к участию в нем всех государств-участников, «обладающих соответствующими возможностями». [32]

Необходимость расширения круга участников Конвенции

Конвенцию по кассетным боеприпасам должны подписать и ратифицировать как можно больше государств и в кратчайшие возможные сроки. Это поможет предотвратить использование кассетного оружия, подобное тому, которое имело место в Грузии. Подписавшее Конвенцию государство принимает на себя обязательство соблюдать всеобъемлющий запрет, поскольку в переходный период оно обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. [33] С ростом числа подписантов будут нарастать и репутационные издержки в случае применения кассетного оружия. После ратификации Конвенция становится для государства уже юридически обязывающей. Чем скорее подписанты ратифицируют ее, тем скорее она вступит в силу и тем большим будет ее международно-правовой вес.

Даже в переходный период между принятием и вступлением в силу Конвенция может оказывать довольно серьезное воздействие на государства, в том числе и на те, которые пока не являются ее участниками, как в случае с Россией и Грузией. Отраженный в ней широкий международный консенсус служит государствам сигналом о том, что определенные действия будут иметь серьезные репутационные издержки. Вероятность таких издержек уже заставила большинство государств соблюдать положения Конвенции о запрещении противопехотных мин, даже не будучи ее участниками. В последние годы ППМ в сколько-нибудь заметных объемах используются только Бирмой. [34] Есть все основания рассчитывать на то, что Конвенция по кассетным боеприпасам будет иметь аналогичный эффект.

России и Грузии тем более следует максимально оперативно подписать и ратифицировать Конвенцию или, по крайней мере, обеспечить ее фактическое соблюдение. Использование ими кассетного оружия в ходе августовского конфликта вызвало широкое осуждение в международном сообществе. [35] Выражение Москвой и Тбилиси публичной поддержки Конвенции показало бы, что они не отвергают формирующиеся международно-правовые стандарты. Обе стороны могли бы также смягчить гуманитарные последствия, реализовав предусмотренные Конвенцией меры по разминированию, разъяснительной работе среди населения и помощи пострадавшим. Наконец, присоединение к Конвенции дало бы Грузии возможность воспользоваться международным содействием для ликвидации последствий применения кассетных боеприпасов.