4.1 Гарантии, обеспечиваемые российскими властями

Последние реформы свидетельствуют о том, что российские власти признают необходимость изменения законодательства и политики в области трудовой миграции. Упрощен порядок оформления миграционного учета и получения разрешения на работу, начата разработка дополнительного законодательства в области регламентации деятельности агентств по трудоустройству. В некоторых регионах власти пытаются решить самые острые проблемы мигрантов, создавая миграционные центры, в которых предусмотрена возможность получения льготного жилья.

Как отмечается в разделе о международных обязательствах и миграционной политике России, государство обязано активно защищать трудовых мигрантов от нарушений и эксплуатации. Ключевым аспектом  реализации этого требования является наличие эффективных и доступных механизмов правовой защиты, однако этому пока не уделяется достаточного внимания. При формальном наличии целого ряда институтов, призванных так или иначе обеспечивать права трудовых мигрантов (Федеральная служба по труду и занятости, суды, прокуратура, уполномоченные по правам человека), на практике не приходится говорить об эффективном разбирательстве ими жалоб  и обеспечении ответственности по фактам нарушений.

В качестве ключевой составляющей обеспечения прав трудовых мигрантов российское правительство должно создать эффективные и доступные механизмы обращения  с жалобами на нарушения со стороны как государственных, так и частных субъектов, их проверки и привлечения к ответственности виновных. Обращения трудовых мигрантов должны рассматриваться вне зависимости от наличия у них трудового договора и их миграционного статуса.

Изменения в миграционном законодательстве

Как детально рассматривалось в разделе о законодательстве, правительством принят целый ряд мер по упрощению порядка легализации пребывания и работы трудовых мигрантов в России. Одновременно усилены санкции за нарушение миграционного законодательства как трудовыми мигрантами, так и работодателями. Все это позволило в определенной степени вывести миграцию из тени. Однако сохраняется еще целый ряд обстоятельств, затрудняющих оформление, таких как трехдневный срок постановки на миграционный учет, ограничительный характер системы квот и обременительный процесс сбора медицинских справок.

Государственные миграционные центры

В некоторых регионах местные власти определили круг первоочередных потребностей трудовых мигрантов: доступное жилье на первое время, оформление пребывания и получение разрешения на работу, устройство на работу. Было создано несколько региональных миграционных центров, оказывающих соответствующие услуги. Сотрудники Хьюман Райтс Вотч побывали в свердловском областном миграционном центре в Екатеринбурге, где оказываются различные услуги, в том числе платные – содействие в трудоустройстве, получении разрешения на работу и подборе жилья. В отремонтированном здании на бывшем военном полигоне на окраине города оборудовано общежитие на 370 койко-мест. Оно предназначено для временного размещения мигрантов в первые дни пребывания в Екатеринбурге. Однако на момент подготовки настоящего доклада центр не функционировал из-за продолжающегося юридического спора вокруг этого объекта. Администрация Свердловской области рассматривает возможность после ремонта открыть там еще 15 общежитий, спортзал и учебные помещения. [256] Аналогичные проекты предполагают осуществить администрации еще нескольких российских городов, включая Москву и Казань.

Хьюман Райтс Вотч обеспокоена, что такой подход, как минимум, чреват изоляцией трудовых мигрантов на городской окраине, вместо того чтобы интегрировать их в местное население. Это может приводить и к дополнительной уязвимости мигрантов, отдаляя их от услуг и ресурсов иных, чем предоставляемых собственно миграционными органами. Речь, в частности, идет о возможностях трудоустройства и контактах с неправительственными организациями.

Совет Европы призывает правительства принимать меры по интеграции мигрантов в местное население и по преодолению сегрегации в интересах расширения участия в демократических процессах. Последнее, отмечает Совет Европы, далеко не ограничивается участием в политике и может также включать реализацию прав на свободное выражение мнений, свободу мысли, совести и религии, права на свободу ассоциации, включая участие в политических партиях и профсоюзах и участие в публичных мероприятиях. Сюда же относятся различные проявления гражданской активности, будь то в форме участия в ассоциациях мигрантов или - в более широких рамках - в спортивных, художественных, благотворительных, философских или религиозных объединениях. [257] Власти всех уровней должны следить за тем, чтобы инициативы по предоставлению трудовым мигрантам льготного жилья и других услуг способствовали большей интеграции и меньшей сегрегации.

Регламентация деятельности посредников

Субъектами многих документированных в настоящем докладе нарушений, в особенности в части социальных и экономических прав, выступают различного рода посредники (в том числе частные агентства по трудоустройству, бригадиры и другие структуры, вовлеченные в процесс найма и легализации трудовых мигрантов). Их деятельность в России регламентирована недостаточно четко. Отсутствует законодательство о частных агентствах по трудоустройству, которые занимаются привлечением работников в Россию, регулируется только деятельность по трудоустройству российских граждан за рубежом. Соответствующий законопроект находится на стадии разработки и, возможно, будет представлен для обсуждения в обществе и парламенте в первой половине 2009 г. [258]

Оставляет желать лучшего и ситуация с выявлением и привлечением к ответственности тех посредников или работодателей, которые занимаются фабрикацией миграционных документов. Как сказали нам в посольстве Таджикистана в Москве, «ни одного посредника еще не наказали за подделку документов». [259] Некоторые должностные лица признают неблагополучную ситуацию с посредниками как в самой России, так и в странах происхождения мигрантов. Так, в Краснодаре заместитель краевого уполномоченного по правам человека отмечал: «Есть такие фирмы-посредники, которые регулярно привозят сюда людей, а потом не обеспечивают их необходимыми документами. Потом [мигранты] крайними оказываются. Эти фирмы деньги с людей собирают, привозят сюда, а потом продают. Полное безобразие». [260]

Недостаточность и недоступность официальных каналов обращения  с жалобами

В России существует несколько официальных каналов, которые потенциально могли бы рассматривать вопросы о нарушениях прав трудовых мигрантов. Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) оказывает услуги и осуществляет надзорные функции, включая рассмотрение жалоб работников, которые считают, что их права были нарушены (в том числе и трудовых мигрантов). Прокуратура обеспечивает защиту конституционных прав граждан, в том числе трудовых прав, расследует нарушения и привлекает виновных к ответственности. Работники также могут обращаться непосредственно в суд. Наконец, вопросами защиты прав и свобод занимаются Уполномоченные федерального и регионального уровня, которые получают обращения и принимают по ним меры реагирования.

Однако по тем или иным причинам каждый из этих механизмов не является достаточным каналом эффективной правовой защиты для трудовых мигрантов, ставших объектом нарушений. Российское правительство должно принять меры по совершенствованию и расширению существующих механизмов и рассмотреть возможность создания дополнительных. При этом, в любом случае, обращения работников должны рассматриваться вне зависимости от наличия у них трудового договора и их миграционного статуса.

Большинство опрошенных нами трудовых мигрантов говорили, что не жаловались ни на работодателя, ни на милицию. Только очень немногие наши собеседники имели какое-то представление о своих правах в отношениях с работодателем или милицией и о возможностях правовой защиты. Недостаточный уровень правовых знаний трудовых мигрантов подтверждают и профильные российские эксперты. Они отмечают, что с большой степенью вероятности правовая информация будет получена мигрантом из ненадежного источника или от субъекта, от которого как раз и исходит угроза нарушений (родственники, знакомые, бригадиры, посредники, работодатели). Только 5% мигрантов пользуются официальной информацией, в том числе предоставляемой ФМС. [261] Немногие отдельные узнают о своих правах от НПО, причем как правило – при обращении уже постфактум.

Те трудовые мигранты, которые имеют некоторое представление о своих правах или не исключают возможность обращения с жалобой, зачастую отказываются от обращения в любую официальную инстанцию, опасаясь подвергнуться штрафу или выдворению за неурегулированный миграционный статус. Как было показано выше, проблемы с миграционный статусом нередко являются следствием нежелания работодателя заключать трудовой договор. Другие просто не слишком верят в положительный результат, опасаясь, к тому же, дискриминации.

Российские власти должны информировать трудовых мигрантов о всех имеющихся возможностях правовой защиты, проводя разъяснительную работу во всех пунктах въезда в Россию и в других местах, привлекая к этому работодателей, НПО и посольства стран происхождения. Необходимо также обеспечить эффективное реагирование этих механизмов на обращения трудовых мигрантов.

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд)

Федеральная служба по труду и занятости отвечает за оказание услуг и осуществление надзора в соответствующих областях, включая трудовых мигрантов, находясь в подчинении Министерства здравоохранения и социального развития. Территориальные управления Роструда присутствуют в 82 субъектах федерации. Управление надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства проводит плановые и внезапные инспекции и проверки обращений о трудовых спорах, а также осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников. [262]

По словам зам. начальника надзорного управления Роструда Татьяны Жигастовой, их ведомство ежегодно получает около 120 тыс. жалоб. Жалобы принимаются от любого работника вне зависимости от гражданства лично, по почте или через интернет без ограничения срока давности. Однако Роструд уполномочен в полном объеме проводить проверки и обследования только в тех ситуациях, когда наличие трудовых отношений не оспаривается, например, когда имеется трудовой договор. Это ведомство не занимается ситуациями, в которых наличие трудовых отношений оспаривается, как часто бывает, когда работа выполняется без договора или на основании устной договоренности. Как говорит Т.Жигастова: «Мы не работаем со свидетелями, доказательствами – только с документами». Не рассматриваются и случаи, связанные с договорами гражданско-правового характера, поскольку они не подпадают под действие российского трудового законодательства. (Иногда работодатели прибегают к заключению такого договора, чтобы избежать дополнительных обязательств по трудовому договору.) Роструд также не вправе рассматривать споры, которые уже разрешены судом. [263]

Роструд не ведет отдельного учета обращений граждан и иностранцев или лиц без гражданства, но, как говорит Т.Жигастова, от последних поступают лишь единичные жалобы. [264] Как уже говорилось, большинство трудовых мигрантов работают без официального договора. Более того, законодательство разрешает частным заказчикам  заключать только договоры гражданско-правового характера. В отношении труда иностранных работников Т.Жигастова отметила, что имеет место «множество нарушений», например, когда работодатель подписывает с работником договор в одном экземпляре, после чего уничтожает его. При этом она напомнила, что рабочие из стран СНГ часто соглашаются работать без договора и что они «сами виноваты», поскольку в такой ситуации Роструд, не имея необходимых доказательств, не может защитить их. [265]

Правительство России должно распространить полномочия Роструда на рассмотрение  в полном объеме любых обращений по фактам нарушения трудового законодательства, включая вопросы оплаты труда, даже в случаях, когда трудовой договор отсутствует, обеспечив подготовку персонала и необходимые ресурсы для проведения разбирательств по таким случаям.

Суд

В случае нарушения трудового законодательства работник может обращаться напрямую в суд «в течение трех месяцев со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права». [266] Как говорит один из адвокатов, в целом суды удовлетворительно разрешают трудовые споры, демонстрируя понимание законодательства и заинтересованность в защите интересов работника. [267] При этом адвокат отмечает, что общий подход судов к делам о невыплате заработной платы делает работников уязвимыми. Она приводила случаи, когда людей нанимали по официальному трудовому договору с обещанием платить фактическую зарплату выше указанной, и такая зарплата какое-то время действительно выплачивалась. Как уже отмечалось, такая тактика часто используется работодателями с целью уменьшить налоговые отчисления. Как говорит адвокат, в таких случаях суды предпочитают рассматривать трудовой договор в качестве единственного доказательства размера зарплаты. По ее мнению, ситуация может измениться только в том случае, если таких исков станет больше, а адвокаты найдут способы убеждать судей учитывать и другие подтверждающие обстоятельства. [268]

Правительство России должно также ориентировать судей на рассмотрение любых дел о нарушениях прав трудовых мигрантов, даже в случае отсутствия трудового договора.

Только один из опрошенных нами мигрантов, в составе группы из нескольких человек пострадавший в 2006 г. в Орле от принудительного труда, невыплаты зарплаты и других нарушений, обратился в суд с иском к работодателю. Жертвам этого громкого дела помогает российская НПО «Гражданское содействие». Для тех мигрантов, которые, как правило, работают без договора и нередко сталкиваются с невыплатами, отношение суда к таким обстоятельствам становится серьезной проблемой. Ситуация осложняется тем, что у большинства трудовых мигрантов нет и достаточных средств, чтобы судиться во время пребывания в России.

Продолжение мигрантом дела в России после возвращения в страну происхождения становится почти невозможным. В агентствах нам также говорили, что не видят перспектив судиться в России с не выполняющим обязательств работодателем. По признанию одного из директоров в Таджикистане, в его практике были случаи, когда работодатель не соблюдал условий подписанного соглашения, но агентство не обращалось в российский суд из-за нехватки человеческих и финансовых ресурсов и отсутствия уверенности в том, что разбирательство будет справедливым. [269]

Прокуратура

В соответствии с российским законом «О прокуратуре» п редметом прокурорского надзора является соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, включая трудовые. [270] Органы прокуратуры «рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина» и возбуждают соответствующие административные, гражданские и уголовные дела. [271] В настоящем докладе документированы как нарушения трудового законодательства, так и эпизоды, в которых присутствуют признаки уголовного преступления. [272] В июле 2008 г. Генеральная прокуратура заявила о намерении усилить надзор за соблюдением трудовых прав мигрантов, отметив, что «работодатели, пользуясь бесправным положением мигрантов, грубо нарушают действующее законодательство о труде и об охране труда». [273] Прокуратура также должна активнее бороться с застарелой проблемой безнаказанности насилия и вымогательств со стороны милиции. [274] Выше уже говорилось, что в прокуратуру по собственной инициативе обращаются лишь немногие мигранты: либо из-за незнания о такой возможности, либо из страха, что это не даст результата или только ухудшит их положение.

Как сообщили Хьюман Райтс Вотч в Федеральной службе по труду и занятости, в 2007 г. Роструд передал в прокуратуру 14 482 заявления о нарушениях норм охраны труда. По 465 заявлениям были возбуждены дела, 56 дел переданы в суд. По фактам невыплаты заработной платы в прокуратуру было передано 1 669 заявлений, 12 дел дошло до суда. [275] Неизвестно, были ли среди этих заявлений обращения от трудовых мигрантов, хотя, как уже отмечалось, в Роструде говорят, что к ним поступают лишь единичные жалобы от иностранных рабочих.

По словам главы одной из диаспор, неоднократно передававшего в прокуратуру Екатеринбурга жалобы по случаям невыплаты заработной платы, «прокуратура обычно отказывается брать такие дела, потому что у людей нет трудового договора». В такой ситуации ему приходится действовать по неформальным каналам: «Пытаемся выйти … на хозяина, к совести его взываем, чтобы по-человечески поступил». [276] О слабой заинтересованности прокуратуры в делах такого рода говорят и в посольствах и консульствах. Некоторые дипломаты утверждают, что приходят формальные отписки о принимаемых мерах, и только в редких случаях имеется конкретный результат. [277]

Несколько человек из числа опрошенных нами трудовых мигрантов рассказывали о своем опыте непосредственного общения с органами российской прокуратуры. 45-летний рабочий из Ходжента обратился в Москве с жалобой на невыплату зарплаты в 2007 г., но к моменту подготовки настоящего доклада никакого ответа не получил. Он семь месяцев отработал в столице на строительстве культурного центра, имея письменный договор. Работодатель обещал платить 15 тыс. руб. в месяц, но в итоге заплатил немногим больше половины, да еще и отобрал паспорт. [278]

26-летний трудовой мигрант рассказывает Хьюман Райтс Вотч, как пытался жаловаться в прокуратуру после рейда ОМОНа по месту его временного проживания в Подмосковье:

Сюда все время какие-то омоновцы приходили, часов в четыре – пять утра. Домой вламываются, все платить что-то должны. Как-то вообще решил в машине спать – может, не заметят. Заметили, я тогда решил из машины не выходить, а они: «Вылезай, а то спалим» Побили меня. Я жаловаться хотел. Сначала в прокуратуру на Бабушкинской, оттуда на Ярославский вокзал отправили… А там заявление отказались брать, и все. Я не хочу это просто так оставлять. Хочу до конца дело довести. [279]

Уполномоченные по правам человека

Уполномоченный по правам человека в России и региональные уполномоченные принимают обращения тех лиц, которые считают, что их права и свободы на территории Российской Федерации были нарушены. Однако с такими жалобами трудовые мигранты обращаются редко. В аппарате российского Уполномоченного нам сказали, что в 2008 г. таких обращений не было, как там предполагают – из-за боязни большинства мигрантов жаловаться в официальные структуры. [280] Уполномоченный по правам человека в Свердловской области также отмечает, что трудовые мигранты редко обращаются с жалобами, хотя в аппарате знают о нарушениях в области и реагируют на заявления о невыплате заработной платы, выходя на работодателей или передавая материалы в прокуратуру. [281]

Несмотря на все проблемы, федеральным и региональными уполномоченными предпринимаются усилия по обеспечению прав трудовых мигрантов. Проводится информационная работа с диаспорами; осуществляются посещения изоляторов, где содержатся мигранты в ожидании выдворения или депортации из России, а также задержанных мигрантов в милиции; проводятся конференции и круглые столы по правам мигрантов. [282] В мае 2008 г. уполномоченный в Свердловской области решительно высказывалась за увеличение квоты на работу, которая к тому времени была уже почти исчерпана в этом регионе. [283]