V. Национальноеконтртеррористическоезаконодательство

 

Противостояние вооруженному подполью в Ингушетии формально регламентируются федеральным контртеррористическим законодательством. Оно предусматривает значительное ограничение или приостановление основных прав и свобод на период проведения контртеррористических операций и дает силовым структурам право по собственному усмотрению определять наличие оснований и объем таких ограничений. Для лиц, задерживаемых по подозрению в участии в незаконных вооруженных формированиях или в причастности к террористической деятельности, предусмотрен более длительный период содержания под стражей до предъявления обвинения. Допускается также проведение обыска без соответствующей санкции, применение огнестрельного оружия «в случае необходимости», а также запрет массовых мероприятий и ограничения работы прессы. Федеральная служба безопасности, осуществляющая общее руководство контртеррористическими операциями,вправе вводить такие ограничения в рамках режима КТО на любой период времени на любой территории по собственному усмотрению и не обязана доказывать их соразмерность существующей террористической угрозе.

 

Изменения 2006 г.

Российское законодательство о борьбе с терроризмом включает базовый федеральный закон и ряд других законодательных норм и подзаконных актов, в том числе уголовного, административного и уголовно-процессуального характера.[75]В 2006 г. законодательство было существенно изменено с учетом опыта Чечни и для практических потребностей силовых структур.[76]

 

Основу новой редакции законодательства составил принятый в марте 2006 г. федеральный закон «О противодействии терроризму»,[77]сменивший закон о борьбе с терроризмом 1998 г.[78]В новом законе прежнее определение терроризма было расширено: если раньше речь шла о воздействии на принятие органами государственных власти решений посредством устрашения населения и/или иных противоправных насильственных действий,[79]то в новой редакции к этому были добавлены «пропаганда идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности»,[80]а также «информационное или иное[81]пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта».[82]Эти нормы ощутимым образом негативно сказываются на свободе выражения мнений, включая в отношении освещения терактов и контретеррористических мероприятий в СМИ. Размытость формулировок чревата их широким и произвольным толкованием и, соответственно, может приводить к нарушению Россией международных обязательств в области гарантий свободы выражения мнений, предусмотренных как статьей 10 Европейской конвенции о правах человека, так и статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах.[83]

 

В 2006 г. было также изменено понятие «режима контртеррористической операции». Если до этого зона ее проведения ограничивалась определенной территорией, зданием, с прилегающей территорией и т.п., то новая редакция не предполагает ограничений ни по территории, ни по срокам. И первое, и второе определяются руководителем регионального оперативного штаба по месту проведения операции.[84]

 

Ограничениеправисвободприпроведенииконтртеррористическихмероприятий

В соответствии с законом 2006 г. в период проведения контртеррористической операции силовые структуры вправе проводить проверку документов, личный досмотр и вводить ограничения на передвижение людей и транспортных средств.

 

Ранее в Уголовно-процессуальный кодекс было внесено изменение, позволяющее задерживать подозреваемых в терроризме и ряде других преступлений на срок до 30 суток без предъявления обвинения, в то время как в обычной ситуации этот срок не может превышать 10 суток.[85]

 

Закон также дает сотрудникам силовых структур право беспрепятственного доступа в жилые помещения, контроля и поиска в средствах передачи информации, а также блокирования или ограничения связи.[86]Эти положения допускают серьезное вмешательство в право на неприкосновенность частной жизни, жилища и корреспонденции, признаваемое статьей 8 Европейской конвенции о правах человека, статьей 17 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьей 23 Конституции России. Причем последняя дополнительно оговаривает, что ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.

 

Закон 2006 г. вводит значительные ограничения на свободу выражения мнений, в частности на свободу прессы, позволяя властям закрывать зону проведения контртеррористической операции для журналистов и независимых наблюдателей. Как показано ниже, данная норма уже применялась властями, чтобы помешать журналистам освещать события в Ингушетии.[87]

 

Вышеперечисленные ограничения схожи с теми, которые вводятся при чрезвычайном положении,однако в отличие от последнего контртеррористические операции не подлежат ни парламентскому, ни международному контролю.[88]

 

Основанияпроведенияконтртеррористическойоперации

Закон не содержит конкретных критериев для объявления контртеррористической операции. Говорится только, что она «проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно».[89]Статья 12-2 закона 2006 г. дает территориальным органам безопасности право принимать решение о начале операции на своей территории и самостоятельно определять ее цели, время, охват и исполнителей. Статья 9 предусматривает возможность привлечения вооруженных сил вплоть до соединений.[90]

 

Содержащееся в законе 2006 г. чрезмерно широкое определение террористической деятельности в сочетании с предоставленными органам безопасности широкими полномочиями по определению характера контртеррористической операции и объему ограничения прав и свобод вызывает обеспокоенность в связи с возможностью его недобросовестного применения для подавления оппозиции или реализации собственных интересов власти в отсутствие реальной угрозы терроризма. В частности, в Ингушетии закон применялся властями для обеспечения запрета на проведение протестного митинга.

 

Регламентация применения огнестрельного оружия

Законом 2006 г. не устанавливаются критерии соразмерности применения силовыми структурами огнестрельного оружия. В постановлении правительства о мерах по реализации закона указано, что оружие и боевая техника могут применяться для «задержания лиц, причастных к террористической деятельности и пытающихся скрыться, если другими способами и средствами осуществить задержание невозможно».[91]При этом военнослужащий обязан предупредить о намерении применить оружие за исключением случаев, если промедление «создает непосредственную опасность для жизни или здоровья гражданских лиц, военнослужащих и других лиц, участвующих в контртеррористической операции», либо если «такое предупреждение является невозможным», без дальнейшей детализации.Именно отсутствие детализации и вызывает особенное беспокойство и способствует произвольным практикам.

 

При этом, как утверждают ингушские власти, в 2007 – 2008 гг. режим контртеррористической операции вводился в республике только дважды: в июле 2007 г. на время проведения спецоперации в с. Али-Юрт после нападения боевиков на Магас[92]и в январе 2008 г. – фактически для недопущения митинга протеста, который, по оперативным данным правоохранительных органов, создавал угрозу терактов.[93]Неоднократные же «спецоперации» на территории республики квалифицируются не как контртеррористические, а как регулярные оперативно-розыскные мероприятия, направленные на предупреждение преступлений террористического характера (например, арест предполагаемых участников незаконных вооруженных формирований).[94]В то же время при их проведении нередко задействуются значительные силы и средства и применяется оружие и боевая техника.[95]Как заявил Хьюман Райтс Вотч прокурор РИ Ю.Турыгин, сотрудники силовых структур «применяют оружие в случаях, когда им угрожает опасность». Он также заявил, что прокуратура считает наличие угрозы для личного состава одним из основных признаков теракта.[96]

 

Отметим, что закон «О противодействии терроризму» в статье 22 объявляет правомерным лишение жизни лица, совершающего теракт, при пресечении теракта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом. При отсутствии конкретизации, какие мероприятия могут попадать под категорию «иные», такая формулировка вызывает особое беспокойство. Согласно п. 4(б) статьи 3 закона, борьба с терроризмом – это выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование теракта. Таким образом, лишение жизни может рассматриваться как правомерное и, например, на стадии выявления или предупреждения теракта, и теоретически под такие мероприятия возможно подвести любые действия против неугодных лиц.

 

Организационнаясторонаконтртеррористическойоперации

Как показано ниже, в проведении контртеррористической операции могут участвовать самые различные ведомства. Статья 15-3 закона 2006 г. называет «подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

 

Четкая структура подчинения в законе не прописана, однако общее руководство однозначно отдается ФСБ. Ключевыми инициаторами контртеррористических операций и их исполнителями со всеми полномочиями являются на федеральном уровне федеральный оперативный штаб, руководитель которого назначается директором ФСБ,[97]а на региональном уровне региональный оперативный штаб, который по должности возглавляет начальник соответствующего УФСБ.[98]Именно оперативные штабы принимают решение о проведении операции, разрабатывают план операции, обеспечивают межведомственное взаимодействие и отвечают за непосредственное осуществление операции.[99]Руководитель операции осуществляет руководство и несет персональную ответственность за ее проведение,[100]определяя привлекаемые для этого силы и средства.[101]Созданные специальным указом президента РФ Национальный антитеррористический комитет (председатель – директор ФСБ) на федеральном уровне и региональные антитеррористические комиссии (руководители – главы субъектов федерации) несут координационные функции и нацелены на минимизацию и ликвидацию последствий проявлений терроризма.[102]

 

Президент Ингушетии М.Зязиков заявил Хьюман Райтс Вотч, что возглавляемая им республиканская антитеррористическая комиссия проводит заседания «на регулярной основе», обсуждает стратегии в области предотвращения и пресечения терроризма, «но не планирует конкретных операций, поскольку это – задача профессионалов», то есть ФСБ. По словам министра внутренних дел РИ, на заседаниях оперативного штаба во главе с начальником УФСБ на основании имеющейся оперативной информации принимается решение о наличии оснований для контртеррористической операции, и соответствующие рекомендации доводятся до республиканской комиссии, после чего операция может быть начата.[103]

 

 

 

Сопутствующиеизменениявзаконодательстве

Изменения в связи с принятием нового закона о борьбе с терроризмом были внесены, в частности, в закон о СМИ и в закон о Федеральной службе безопасности.[104]

 

Поправки  в закон о СМИ запрещают публичное оправдание терроризма[105]и устанавливают, что «порядок сбора информации журналистами на территории (объекте) проведения контртеррористической операции определяется руководителем контртеррористической операции».[106]Запрещается «распространение в средствах массовой информации сведений о специальных средствах, технических приемах и тактике проведения такой операции»,[107]а также использовать СМИ для «распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов».[108]

 

Поправки в закон о ФСБ предусматривают возможность проведения «гласных и негласных, оперативно-боевых и иных мероприятий» с целью как собственно пресечения теракта, так и «выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористического акта», а также «добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма».[109]На практике это приводит, например,к «зачисткам» с привлечением внутренних войск МВД и адресным операциям спецслужб, чрезватым широким спектром нарушений прав человека.