III . Проверки НПО

Некоторые НПО уже через несколько месяцев после принятия закона об «иностранных агентах» стали получать предупреждения о проверках по этому и другим основаниям. С начала марта 2013 г. по всей стране начались беспрецедентные по масштабам проверки, затронувшие сотни неправительственных организаций.

Проверки и предупреждения: середина октября 2012 г. – 5 марта 2013 г.

«Солдатские матери Санкт-Петербурга» и другие организации

5 декабря 2012 г. военный комиссар Санкт-Петербурга Сергей Качковский обратился в городскую прокуратуру с просьбой проверить организацию «Солдатские матери Санкт-Петербурга» на распространение «экстремистских материалов» и соблюдение закона об «иностранных агентах». [70]

Горвоенком ссылался на печатные материалы о сознательном отказе от военной службы по убеждениям и об альтернативной гражданской службе, которые сотрудники этой НПО раздавали призывникам на призывных комиссиях. Он обращал внимание прокуратуры на то, что издание этих материалов финансируется иностранными донорами, и утверждал, что их распространение преследует цель «помешать …призывной кампании». [71]

1 февраля 2013 г. председатель «Солдатских матерей Санкт-Петербурга» Элла Полякова получила уведомление о проверке этой организации Минюстом по представлению прокуратуры.

«Они потребовали всю нашу финансовую документацию с 2010 года, хотели даже заявки на гранты, но это мы отказались давать», - рассказала Полякова в интервью Хьюман Райтс Вотч. [72] По итогам проверки, продолжавшейся до 1 марта, было выявлено два незначительных нарушения, не имеющих отношения ни к экстремизму, ни к «иностранным агентам»: во-первых, эмблема организации не была официально зарегистрирована; во-вторых, будучи зарегистрированной в Санкт-Петербурге как региональная организация, она якобы осуществляет деятельность и в других регионах. Минюст предписал внести соответствующие изменения в устав к июню 2013 г. и сообщил, что материалы проверки будут переданы в прокуратуру. [73]

12 марта в офисе организации по запросу прокуратуры в связи с обращением горвоенкома появился также сотрудник петербургского Центра по противодействию экстремизму. Он заявил Поляковой, что публикации «Солдатских матерей» будут подвергнуты соответствующей экспертизе.

«За все 20 лет, сколько мы работаем, когда наши западные коллеги спрашивали меня, подвергаемся ли мы каким-либо преследованиям со стороны власти, я уверенно говорила – нет, - сообщила Полякова Хьюман Райтс Вотч. – А теперь – на 21-м году это случилось. Как это ни удивительно – сразу после того, как мы получили грант от региональной администрации, а я сама стала членом президентского совета по правам человека… Можно только гадать, кто следующий придет к нам с проверкой». [74]

На момент подготовки этого доклада Полякова не получала заключения экспертизы печатных материалов на «экстремизм». [75]

В конце ноября 2012 г. региональное управление Минюста вынесло предупреждение саратовскому отделению Фонда «Нет алкоголизму и наркомании» (Фонд НАН), который работает с наркопотребителями и молодежью. [76] В предупреждении [77] указывалось, что организация не представила сведения об иностранном финансировании за 2011 г. из источников, указанных в п. 6 статьи 2 закона «О некоммерческих организациях», хотя в тот период еще не действовали поправки, введенные 121-м законом. [78] Впоследствии Минюст разъяснил, что предупреждение не имеет отношения к нормам об «иностранных агентах», указав, что обязанность общественных объединений информировать об объеме денежных средств, полученных от иностранных источников, существует с 2006 г. [79] и что ссылка на п. 6 статьи 2 была «технической ошибкой». [80]

В феврале Минюст уведомил саратовское отделение Фонда НАН о том, что полученное ими предупреждение от 28 ноября было не вполне правомерно. [81] После этого министерство, как сообщалось, обязало свои региональные управления согласовывать применение нового законодательства с центральным аппаратом. [82]

21 февраля 2013 г. группа депутатов Госдумы потребовала от Следственного комитета и прокуратуры провести проверку на соблюдение законодательства об «иностранных агентах» ведущей российской НПО по мониторингу выборов «ГОЛОС». [83] На «круглом столе» в Общественной палате РФ представитель Минюста утверждал, что его ведомством получено свыше 100 обращений от граждан с требованием признать Ассоциацию «ГОЛОС» и независимый социологический «Левада-центр» «иностранными агентами». При этом было сказано, что «все эти обращения были отклонены», и что «для того, чтобы инициировать проверку той или иной НКО, недостаточно просто указать, что организация получает деньги из-за рубежа и влияет на политическую ситуацию в стране. Помимо этого необходимо указать, что НКО занимается экстремистской деятельностью». [84]

Март 2013 г.: Кампания проверок набирает обороты

В начале марта 2013 г. Генеральная прокуратура поручила прокурорским органам на местах проверить десятки НПО и религиозных организаций с привлечением налоговой службы, Минюста и других ведомств. На 18 апреля правозащитная ассоциация «Агора» располагала сведениями о проверках 246 организаций в 54 регионах. [85] На заседании президентского Совета по правам человека представитель Минюста сообщил, что сотрудники этого ведомства приняли участие в 528 прокурорских проверках НПО в 49 регионах. Большинство попавших под проверки российских НПО в том или ином объеме пользуются иностранным финансированием. Тематика работы включает права человека, экологию, прозрачность госуправления, мониторинг выборов, гражданское просвещение, религиозные вопросы и пр. Проверки прошли и в представительствах иностранных организаций, в том числе в московском офисе Хьюман Райтс Вотч.

28 марта, когда проверки шли уже несколько недель, Генеральная прокуратура обнародовала заявление с разъяснением причин столь широкой кампании. В нем говорилось, что проверки были запланированы еще в 2012 г., их предметом является «соблюдение законодательства общественными, религиозными объединениями и иными некоммерческими организациями. … По результатам проверок планируется определить положительные и негативные тенденции в указанной сфере, проблемные вопросы и способы их решения…  В связи с имеющейся информацией о продолжении деятельности запрещенных …, а также вновь создаваемых организаций ультранационалистической и радикальной религиозной направленности в ходе этой проверки, в частности, проверяется и их деятельность». [86] 4 апреля Генпрокуратура в лице первого замгенпрокурора Александра Буксмана признала связь проверок с законодательством об «иностранных агентах». «Ситуация такова, что финансирование идет, никто, по сути, не зарегистрирован», - отметил чиновник. [87] На вопрос, возможно ли, что по результатам проверок НКО в России появятся организации — иностранные агенты, он ответил: «Скорее всего, да». [88]

В большинстве известных Хьюман Райтс Вотч случаев проверки проводились межведомственной группой из представителей прокуратуры, Минюста и налоговых органов. В некоторых случаях фигурировали также сотрудники ФСБ и миграционной службы, и контролеры из пожарного надзора, Роспотребнадзора и пр.

Охват проверок был весьма широким. Почти во всех известных нам случаях прокурорские работники предъявляли предписание, в котором говорилось, что проверка проводится на предмет соблюдения «действующего законодательства». [89] В СМИ появился документ, в котором территориальным органам прокуратуры отдельно предписывалось в рамках проверок обращать внимание на иностранное финансирование и участие в политической деятельности, а также на признаки «экстремизма». [90]

Проверки как акции устрашения

Проверки некоторых организаций, занимающихся острыми вопросами (Северный Кавказ, сочинская олимпиада, полицейский произвол) явно преследовали цель запугать «неудобные» НПО, и в ряде случаев больше походили на полицейскую спецоперацию.

Когда группа проверяющих пришла в московский Комитет «Гражданское содействие», который оказывает помощь мигрантам, представитель миграционной службы с порога объявил: «Буду проверять документы у всех нерусских». После этого, как сообщила руководитель этой НПО, чиновник приступил к избирательной проверке документов у сотрудников, как представляется – ориентируясь исключительно на «неславянскую» внешность. [91]

В одной из НПО нам рассказали, как пятеро проверяющих неожиданно вошли в офис без стука, перед этим каким-то образом пройдя через коридор, доступ в который возможен только по магнитной карточке-ключу. [92] Они провели «визуальный осмотр» офиса и задали ряд вопросов, в частности – относительно фотографий на стенах. [93]

По меньшей мере в трех случаях проверяющих сопровождала съемочная группа телеканала НТВ, известного своими разоблачительными сюжетами о правозащитниках и оппозиционерах. В сюжете НТВ о проверке в «Мемориале» утверждалось, что у этой организации, возможно, не все в порядке с законом об «иностранных агентах». [94]

Остается неясным, каким образом на НТВ узнавали о проверках, поскольку о большей части проверок в этой волне не сообщалось заранее. В прокуратуре объясняли это тем, что НТВ просто является одним из официально аккредитованных телеканалов. [95]

Обременительный характер проверок

Несколько организаций сообщали в социальных сетях, что проверяющие дотошно осматривали помещение – вплоть до того, что пытались рыться на полках в поисках «экстремистской» литературы и требовали открыть доступ к компьютерным файлам. [96]

По меньшей мере в одном случае – во время проверки «Экологической вахты по Северному Кавказу» – сотрудников заставили открыть доступ к электронной переписке, хотя у проверяющих не было на это никаких полномочий. Когда 27 марта они пришли в офис этой НПО в Майкопе, то не предъявили даже предписания о проверке. [97] Их особенно интересовала деятельность организации в связи с сочинской Олимпиадой-2014. [98] Сотрудникам настоятельно не рекомендовали публиковать доклад об экологических последствиях олимпийских строек, чтобы «не наносить ущерба стране». Когда экологи отказались прислушаться к этому совету, проверяющие заявили, что осмотрят компьютеры на предмет наличия нелицензионного программного обеспечения и ознакомятся с электронной почтой, пригрозив оштрафовать организацию, если им попытаются воспрепятствовать.

«Поскольку у нас в почте никаких секретов нет, мы решили предоставить им доступ», - рассказывал Хьюман Райтс Вотч координатор «Эковахты» Андрей Рудомаха. [99] Сотрудники прокуратуры и Центра по противодействию экстремизму в течение полутора часов знакомились с перепиской, после чего ушли. «Эковахта» намерена обжаловать действия проверяющих, в том числе в части вторжения в частную жизнь. [100]

Проверки в петербургских офисах фондов Конрада Адэнауэра и Фридриха Эберта, связанных с ведущими политическими партиями Германии, спровоцировали дипломатический скандал: проверяющие изъяли из офисов компьютеры якобы для проверки на нелицензионное ПО. После вмешательства МИД ФРГ техника была возвращена. [101]

В то время как в некоторых организациях проверяющие требовали представить только стандартный набор регистрационных, учредительных, налоговых и финансовых документов, в других проверки имели более дотошный и даже абсурдный характер. Например, в Санкт-Петербурге у антидискриминационного центра «Мемориал» запросили «журнал фиксации прививок от кори, документацию по дератизации и унификации твердых отходов». [102] Экологическому правозащитному центра «Беллона» вменялось, среди прочего, отсутствие журнала учебных тревог и измерения уровня ионизации воздуха на рабочих местах. [103]

Новочеркасская НПО «Женщины Дона» занимается гуманитарными проектами на Северном Кавказе. 12 марта к ним пришли представители прокуратуры, ФСБ, полиции, отдела по борьбе с экономическими преступлениями, налоговой инспекции, управления Роспотребнадзора и пожарного надзора. О том, как все происходило, руководитель НПО Валентина Череватенко рассказала «Кавказскому Узлу»:

Пожарные проверяли документы, наличие огнетушителей, пожарную сигнализацию… Сотрудники Роспотребнадзора осмотрели вентиляцию, проверили наличие холодной и горячей воды, спрашивали про санитарные карточки, флюорографию. ОБЭП проверял компьютеры на предмет нелицензионного программного обеспечения. Полиция интересовалась нашей работой с детьми, есть ли у нас лицензия на проведение образовательных мероприятий. Налоговики проверяли бухгалтерские документы, задавали много вопросов об источниках финансирования и расходах. Прокуратура знакомилась с содержанием наших проектов. Сотрудник ФСБ не задавал никаких вопросов. Мне показалось, он следил за тем, как идет проверка, как работают все остальные, и еще очень сильно интересовался библиотекой. [104]

В большинстве случаев проверялась деятельность за последние три года, что означало для НПО необходимость копирования, сшивания и заверения целых томов документов. Так, московский «Мемориал» по всем своим пяти юридическим лицам представил в общей сложности 8 766 страниц документов, а петербургский Фонд свободы информации – 4 506 страниц (23 кг). При этом организациям приходилось тратить собственную бумагу и расходные материалы, в том числе недешевые, как в случае с картриджами.

Во многих случаях проверки приводили к нарушению нормальной работы организации и отвлечению сил и средств. Иногда дело ограничивалось несколькими часами, однако у многих на это могло уходить до нескольких дней. Так, в «Мемориале» прокурорские работники провели семь рабочих дней, проверяя все его пять юридических лиц. НПО также затрачивали значительное время в последующий период, отвечая на уточняющие запросы. Например, Валентину Череватенко из «Женщин Дона» пять раз вызывали в прокуратуру для «дачи объяснений» в связи с проверкой. [105] Комитету «Гражданское содействие» 4 апреля было предписано к следующему дню дополнительно представить значительный объем заверенных документов, а также тексты всех выступлений на мероприятиях организации. [106] По меньшей мере в двух регионах прокурорские работники требовали от НПО представить в дополнение к стандартному пакету документов еще и «анализ публичной активности» организации». [107]

Некоторые бригады проверяющих вели себя достаточно корректно, но так было далеко не всегда.

Замдиректора петербургской НПО «Гражданский контроль» Юрий Вдовин рассказывал: «Первое, что они попросили [проверка была 21 марта 2013 г.] – это все и сразу. Мы им сообщили, что 14 марта у нас умер исполнительный директор, на котором многое из того, что они просят, замыкалось. А мы еще не смогли полностью войти в курс дел, и человека, его замещающего, у нас нет. Кроме того, мы объяснили, у главного бухгалтера сегодня умерла мать – ее не будет [на работе]”. Проверяющие отказались отложить проверку по просьбе организации на 4 дня. [108]

Последствия проверок

О последствиях проверок пока судить рано. Возможно, в некоторых случаях будут вынесены официальные предупреждения о нарушении законодательства, что само по себе достаточно серьезно: как отмечалось выше, при двух предупреждениях за любой период времени суд может ликвидировать организацию. Не исключено также предъявление претензий, например, по законодательству об «экстремизме» или «иностранных агентах».

На момент подготовки этого доклада большинство организаций еще не знали о результатах проверки. У некоторых была лишь предварительная информация. Так, по данным правозащитной ассоциации «Агора», прокуратура вынесла представление новосибирской НПО «Институт развития прессы – Сибирь» о том, что логотип организации не зарегистрирован в установленном порядке. В связи с этим прокуратура потребовала «рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры Ленинского района, принять конкретные меры по устранению и недопущению впредь подобных нарушений, их причин и условий им способствующих, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших указанные нарушения, о результатах принятых мер сообщить прокурору Ленинского района Новосибирска в письменной форме в установленный законом месячный срок». [109]

В нескольких организациях были зафиксированы нарушения пожарной безопасности и санитарных норм, по меньшей мере две организации были в связи с этим оштрафованы. [110]

Реакция неправительственных организаций

Прокуратура вправе проводить внеплановые проверки только в случае поступления сведений о нарушении организацией закона. [111] Остается неясным, действительно ли органами прокуратуры была получена заслуживающая доверия информация в отношении сотен НПО по всей России, а также поступили ли такие заявления в короткий промежуток времени незадолго до проверок или накапливались в прокуратуре на протяжении многих месяцев.

В 2011 г. Генеральная прокуратура отдельным документом предписала прокурорским работникам осуществлять надзорную деятельность в отношении государственных органов и других организаций, избегая необоснованного вмешательства, дублирования функций других государственных органов и истребования избыточного объема документов и информации, особенно, если такая информация имеется в открытом доступе или у других государственных органов. [112]

По меньшей мере восемь правозащитных НПО бойкотировали проверки, заявив об их незаконности. [113] В отношении Льва Пономарева, возглавляющего три из этих организаций, в настоящее время возбуждены три административных дела о невыполнении требований прокурора, каждое чревато штрафом в размере до 3 тыс. рублей. [114] Одним из основных возражений со стороны НПО было то, что всего месяцем ранее они уже проходили плановую проверку со стороны Министерства юстиции (как и еще несколько организаций, попавших под проверку в ходе весенней кампании). [115]

Несколько организаций обжаловали внеплановые прокурорские проверки в суде. Так, 8 апреля 2013 г. «Мемориал» оспорил действия прокуратуры г. Москвы в Замоскворецком районном суде. В своем заявлении организация указала, что проверка имеет избыточно широкий характер, а прокуратура отказалась сообщить факты, послужившие основанием для ее проведения. [116]

Ассоциация «ГОЛОС»

Среди тех, для кого нынешняя волна проверок обернулась наиболее серьезными последствиями, были организации, входящие в Ассоциацию НКО «В защиту прав избирателей «ГОЛОС», которая документировала нарушения на парламентских выборах декабря 2011 г. [117] 21 февраля 2013 г. сотрудники налоговой службы без предупреждения появились в партнерских организациях Ассоциации «ГОЛОС» в Самаре, Челябинске и Новосибирске. В Самаре руководителю партнерской организации вручили перечень требуемых документов на четырех страницах.

Налоговая служба начала проверку головного офиса ассоциации в Москве еще 4 апреля 2012 г., и на момент подготовки этого доклада в ассоциации только ожидали заключение. [118] За это время были также проверены почти все контрагенты организации, результаты пока не известны.

На 10 апреля 2013 г. налоговым проверкам подверглись все семь межрегиональных фондов сети «ГОЛОС». [119] В рамках этих проверок многих наблюдателей на выборах вызвали для дачи объяснений в качестве свидетелей «по делу о налоговом правонарушении». [120] Во многих случаях с ними беседовали не налоговики, а сотрудники центра по противодействию экстремизму, которые задавали вопросы относительно личного участия человека в наблюдении на выборах, содержания тренингов в «ГОЛОСе» и т.п. [121]

28 марта представители прокуратуры и Минюста пришли с проверкой в самарский «ГОЛОС» в сопровождении съемочной группы местного телеканала «Губерния». [122]

3 апреля замдиректора Ассоциации «ГОЛОС» Григорий Мелконьянц был вызван к участковому в Москве по месту нахождения офиса для вручения предписания о прокурорской проверке. В опорном пункте его поджидала съемочная группа НТВ, которая затем проследовала за ним до метро, интересуясь по дороге, почему «ГОЛОС» не зарегистрировался в качестве «иностранного агента». [123] Прокуратура потребовала документы для проверки не только у Ассоциации «ГОЛОС» и одноименного межрегионального фонда, но и у редакции газеты «Гражданский голос», освещавшей выборы. 8 апреля все документы были представлены. [124]

10 апреля Минюст передал в суд административные дела о нарушении Ассоциацией «ГОЛОС» требования о регистрации в качестве «иностранного агента». В тот же день прокуратура потребовала представить к 11 апреля дополнительные документы, включая копии первичных финансовых документов. [125]

11 апреля собственник офисного помещения уведомил Ассоциацию «ГОЛОС», что до конца месяца они должны освободить офис. [126]