II . Закон об «иностранных агентах»

20 июля 2012 г. – менее чем через три месяца после своей инаугурации – президент Владимир Путин подписал 121-й федеральный закон, предусматривающий, среди прочего, обязательную регистрацию в качестве «иностранных агентов» для тех неправительственных организаций, которые получают финансирование из зарубежных источников и занимаются «политической деятельностью». [8]

Этому предшествовало заявление В. Путина 10 июля, когда он обещал в три раза увеличить бюджетное финансирование российских НКО. А в марте 2013 г. президент объявил, что на эти цели выделено 2 млрд. рублей. [9]

Новая редакция законодательства расширила и без того широкие возможности государства по контролю за НПО с зарубежным финансированием, а также за российскими представительствами и филиалами иностранных НПО. [10]

Непосредственный автор законопроекта (как и предшествовавших ему поправок в законодательство о массовых мероприятиях) депутат-единоросс Александр Сидякин утверждал, что поправки «никоим образом не запрещают деятельность и не ущемляют в правах неправительственные организации, а призваны обеспечить публичность их функции иностранного агента и сделать данные сведения открытыми для российских граждан». [11] Его коллеги по фракции настаивали, что нововведения направлены на ограничение «иностранного вмешательства» во внутренние дела России. [12]

Эксперты-правоведы как в России, так и за рубежом негативно оценивали поправки в связи с возможностями расширительного толкования, беспрецедентной быстротой принятия и дополнительным бременем на НПО. Поправки были с сожалением и осуждением восприняты ведущими российскими правозащитными организациями, которые расценили их как часть кампании по навешиванию на гражданские группы ярлыков «шпионов» или «пятой колонны».

Ключевые положения

Охват

121-й закон вносит изменения в пять нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность неправительственных организаций: закон «Об общественных объединениях», закон «О некоммерческих организациях», Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». [13]

121-й закон распространяется на различные организационно-правовые формы российских НПО и вводит дополнительные требования по отчетности для филиалов или представительств иностранных организаций. Из-под его действия выведены некоторые категории некоммерческих организаций: государственные корпорации, государственные компании, а также созданные ими некоммерческие организации, государственные и муниципальные (в том числе бюджетные) учреждения, политические партии, религиозные организации, объединения работодателей, торгово-промышленные палаты. [14]

Понятие «иностранный агент»

121-й закон вводит понятие «некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента». Под этим понимаются российские некоммерческие организации или общественные объединения, которые получают финансирование из иностранных источников и участвуют, в том числе в интересах иностранных источников, в «политической деятельности», осуществляемой на территории России. [15]

Действие закона распространяется на финансирование из широкого круга источников, в том числе «иностранных государств, …, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников». [16]

Неправительственная организация «признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если … она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях». [17] При этом организация не обязательно должна действовать в интересах иностранных источников. [18]

Вводится также требование об обязательном указании в материалах, распространяемых или издаваемых соответствующей НПО, о том, что она выполняет функции «иностранного агента». [19]

Регистрация в качестве «иностранного агента»

121-й закон обязывает некоммерческие организации и общественные объединения при подаче документов на регистрацию подавать в соответствующем случае отдельное заявление на включение в реестр «иностранных агентов». [20] Организация, намеревающаяся после государственной регистрации осуществлять свою деятельность в качестве «иностранного агента», обязана подать заявление о включении ее в реестр «иностранных агентов» до начала осуществления такой деятельности. [21]

Процедура регистрации в качестве «иностранного агента» в законе четко не прописана, указано лишь, что включение в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, и ведение этого реестра осуществляются «уполномоченным органом. Порядок ведения указанного реестра устанавливается уполномоченным органом». [22] На данный момент таким уполномоченным органом выступает Министерство юстиции. Не прописана в законе и процедура исключения организации из реестра «иностранных агентов». [23]

Дополнительные требования к отчетности

121-й закон обязывает НПО, «выполняющие функции иностранного агента»:

• Вести отдельный учет расходов средств, полученных от иностранных источников (в дополнение к регулярным отчетам об источниках финансирования и расходах, представляемых в налоговую службу и Минюст).
• Представлять в уполномоченный орган отчет о деятельности и персональном составе руководящих органов дважды в год (в обычном порядке – один раз в год).
• Представлять в уполномоченный орган отчет о расходах ежеквартально (в обычном порядке – раз в год).
• Проводить обязательный ежегодный аудит. [24]

Иностранные организации, работающие в России через представительства или филиалы, обязаны проходить ежегодный аудит российской компанией и представлять его заключение в уполномоченный орган, который публикует результаты в интернете и распространяет их в СМИ. [25]

Дополнительные контрольно-надзорные полномочия

121-й закон дает российским властям право ежегодно проводить плановую проверку организаций, «выполняющих функции иностранного агента». [26] Для всех остальных юридических лиц, в том числе для других НКО, плановые проверки проводятся раз в три года. [27]

Расширены основания для проведения внеплановых проверок «НКО, выполняющих функции иностранного агента» с включением случаев, когда:

• Истек указанный в официальном предупреждении срок устранения нарушения.
• Уполномоченным органом получены обращения и заявления граждан, юридических лиц, информация из СМИ о фактах, свидетельствующих о наличии в деятельности соответствующей НКО признаков экстремизма.
• Уполномоченным органом получена информация от государственных или муниципальных органов о нарушении соответствующей НКО законодательства Российской Федерации.
• Уполномоченным органом получено требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов. [28]

Государственным органам предоставлено также право проверять филиалы и представительства иностранных организаций. [29] В январе 2013 г. Минюст вышел с инициативой, принятие которой позволит аналогичным образом расширить основания для внеплановых проверок в отношении всех неправительственных организаций. [30]

121-й закон обязывает уполномоченный орган ежегодно представлять нижней палате парламента доклад о мониторинге деятельности «иностранных агентов», включая участие в «политической деятельности» и сведения об источниках финансирования и расходах. [31]

Наконец, под финансовый контроль теперь подпадают операции по получению НКО денежных средств и (или) иного имущества от иностранных источников, если сумма составляет от 200 000 рублей (около USD 6 500).[32]

Санкции

Приостановление деятельности

Новая редакция законодательства позволяет властям на срок до полугода приостанавливать деятельность и ограничивать распоряжение средствами организации, «выполняющей функции иностранного агента», в случае, если она не зарегистрировалась в качестве таковой. [33] Решение о приостановлении деятельности может быть обжаловано. Если в течение установленного срока приостановления деятельности организация подаст в уполномоченный орган заявление о включении ее в реестр «иностранных агентов», то она сможет возобновить свою деятельность со дня включения в реестр. [34]

Решение о приостановлении деятельности может быть принято исключительно по усмотрению «уполномоченного органа» (читай - Минюста). В связи  с этим в своем анализе 121-го закона Международный центр некоммерческого права – экспертная организация, работающая в области совершенствования законодательства о деятельности НПО, отмечал: «Нетрудно представить, как могут расходиться взгляды Минюста и НКО на то, что составляет «политическую деятельность», если НКО будет утверждать, что всего лишь оказывает содействие молодежным или образовательным проектам (что не является «политической деятельностью» согласно Закону), а чиновник Минюста – настаивать, что ее деятельность носит политический характер». [35]

Административная и уголовная ответственность

Поправки в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс, предусматривают за несоблюдение норм об «иностранных агентах» серьезные санкции в отношении как самой организации, так и ее руководства. [36]

Непредставление в установленные сроки отчетов о деятельности и другой информации либо представление сведений «в неполном объеме или в искаженном виде»[37] влечет предупреждение или штраф для должностных лиц – до 30 тыс. рублей (USD 1 000), для юридических лиц – до 300 тыс. рублей (USD 10 000).[38]

Осуществление «иностранным агентом» деятельности без регистрации в соответствующем реестре влечет штраф для должностных лиц – до 300 тыс. рублей (USD 10 000), для юридических лиц – до 500 тыс. рублей (USD 16 500).[39]

Издание или распространение «иностранным агентом» материалов без указания на то, что эти материалы изданы или распространены НКО, выполняющей функции иностранного агента, влечет штраф для должностных лиц – до 300 тыс. рублей, для юридических лиц - до 500 тыс. рублей. [40]

121-й закон добавил в Уголовный кодекс два новых состава, касающиеся всех НПО. Новая редакция статьи 239 предусматривает уголовную ответственность за создание НКО (включая НКО, выполняющую функции иностранного агента) либо структурного подразделения иностранной НКО, «деятельность которых сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний», а также за руководство такой организацией.[41] Закон не содержит четкого определения того, что понимается под такой деятельностью. Более того, не уточняется, должен ли иметь место реальный факт «отказа от исполнения гражданских обязанностей». Наказание предусмотрено от штрафа в размере до 200 тыс. рублей (около USD 6 500) до трех лет лишения свободы.[42] За участие в деятельности такой НКО и за пропаганду соответствующих «деяний» предусмотрено от штрафа в размере до 120 тыс. рублей (USD 4 000) до двух лет лишения свободы.[43]

Вводится также новая статья 330-1 – «Злостное уклонение от исполнения обязанностей, определенных законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента». [44] За злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения организации в реестр «иностранных агентов», предусмотрено от штрафа в размере до 300 тыс. рублей до двух лет лишения свободы. [45]

Неясность относительно правоприменения

Как подробно показано ниже, после принятия 121-го закона и у Минюста, и у НПО осталось много вопросов относительно применения на практике ряда норм об «иностранных агентах», в особенности – в части толкования «политической деятельности». Должностные лица Минюста неоднократно признавали неясность новых полномочий для них самих и неуверенность в своей готовности реализовывать их.

Вопросы применения нового законодательства послужили поводом для редкого в нынешней ситуации публичного озвучивания разногласий между различными властными органами. Например, на «круглом столе» в Госдуме в январе 2013 г. депутат-единоросс поинтересовался у министра юстиции, почему не применяются новые нормы. В ответ министр раскритиковал 121-й закон как «прямо противоречащий духу законодательства об НКО». Он добавил, что закон не наделил его ведомство полномочиями механизмами для «жесткого регулирования деятельности НКО», такими как дополнительные проверки или требования к отчетности, и что Минюст не в состоянии самостоятельно установить иностранный источник финансирования НКО, а также выяснить, является ее деятельность политической или нет. [46]

Выступая на расширенной коллегии ФСБ 14 февраля 2013 г., президент Владимир Путин в присутствии министров внутренних дел и юстиции и председателя Конституционного суда заявил, что рассчитывает на то, что новое законодательство будет работать: «Сегодня установлен порядок деятельности НКО в России, в том числе это касается и финансирования из-за границы. Эти законы должны быть, безусловно, исполнены. Любое прямое или косвенное вмешательство в наши внутренние дела, любые формы давления на Россию, на наших союзников и партнёров недопустимо». [47]

Через две недели началась беспрецедентная по широте охвата волна проверок неправительственных организаций (см. ниже).

Санкции в отношении организаций, не зарегистрировавшихся в качестве «иностранного агента»

На момент подготовки этого доклада российские власти возбудили административные дела в связи с невыполнением требований законодательства о регистрации в качестве «иностранного агента» в отношении двух организаций. В начале апреля Минюст начал административное производство в отношении Ассоциации НКО «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» (далее – ассоциация «ГОЛОС»). В качестве основания в министерстве сослались на письмо Росфинмониторинга о получении ассоциацией 7 728 евро 13 декабря 2012 г. Минюст также указал на интервью директора ассоциации Лилии Шибановой, в котором она рассказывала о работе по содействию реформе избирательной системы. [48]

Как сообщила Хьюман Райтс Вотч сама Лилия Шибанова, «ГОЛОС» перестал получать иностранное финансирование непосредственно перед вступлением в силу 121-го закона, а в отношении указанной суммы (денежной части Сахаровской премии Свободы за 2012 г.) направил в банк письмо о немедленном возврате средств отправителю – Норвежскому Хельсинкскому комитету. [49] Ассоциации и ее директору Лилии Шибановой грозят штрафы до 500 и 300 тыс. рублей соответственно. К тому же, в случае проигрыша этого дела в суде ассоциация будет вынуждена зарегистрироваться в качестве «иностранного агента» либо подвергнуться новым санкциям в соответствии со 121-м законом. [50]

16 апреля местная прокуратура возбудила административное производство в отношении фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», сославшись на получение этой НПО финансирования из США, а также на то, что «уставные задачи Фонда, а также его фактическая деятельность свидетельствуют об участии Фонда в формировании общественного мнения о проводимой государственной политике на территории Российской Федерации». В подтверждение последнего прокуратура указывала на «круглый стол» по вопросам российско-американских отношений, организованный Фондом в феврале 2013 г. с участием сотрудника посольства США. [51]

Костромская прокуратура также вынесла предупреждение местному Комитету солдатских матерей в связи с тем, что эта НПО «получает денежные средства из США и ранее сообщала о выявленных Комитетом нарушениях во время избирательной кампании и выборов в Госдуму и президента РФ». По мнению прокуратуры, в этой связи Комитет солдатских матерей должен был зарегистрироваться в качестве «иностранного агента» - несмотря на то, что парламентские выборы декабря 2011 г. и президентские марта 2012 г. проходили еще до принятия и вступления в силу 121-го закона. Прокуратура указывает, что Комитет солдатских матерей «целенаправленно воздействует на формирование имиджа избирательных комиссий и иных органов, участвующих в организации и проведении выборов ... Таким образом, в действиях Комитета усматривается участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации». [52]

Бойкот «закона об иностранных агентах» со стороны НКО

На момент подготовки этого доклада Хьюман Райтс Вотч не было известно ни одной российской НПО, которая бы зарегистрировалась в качестве «иностранного агента». Некоторые группы заняли выжидательную позицию, другие объявили о своем принципиальном отказе выполнять 121-й закон. [53] Так, руководитель одной из ведущих правозащитных организаций – Движения «За права человека» Лев Пономарев заявил: «Мы никогда не будем агентами и не подчинимся этому закону. Мы – агенты российских граждан. Мы будем продолжать получать иностранные гранты, и будем говорить об этом открыто». [54]

Правозащитные и другие гражданские группы, столкнувшись с размытыми формулировками закона и отсутствием в нем четко прописанных процедур, запрашивали у Минюста разъяснения. В частности, в сентябре 2012 г. правозащитная ассоциация «Агора» направила в министерство официальный запрос о разъяснении понятия «политическая деятельность» и том, может ли сама ассоциация быть признана «иностранным агентом». [55] Минюст ответил, что этот вопрос «выходит за рамки компетенции» министерства и что «на основании представленных сведений не представляется возможным сделать однозначный вывод о наличии у Межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «Агора» признаков некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента». [56]

В декабре 2012 г. правозащитная организация «Щит и меч» из Новочебоксарска попыталась зарегистрироваться в Минюсте в качестве «иностранного агента», чтобы на себе проверить, как работает механизм нового законодательства. [57] Руководитель организации Алексей Глухов разъяснял: «Конечно, мы не являемся и не считаем себя иностранными агентами. … Тысячи российских НКО … не знают и не понимают, как его [закон] исполнять». [58] В январе 2013 г. Минюст отказался вносить «Щит и Меч» в реестр иностранных агентов, сославшись на то, что «цели и виды политической деятельности ЧРПОО «Щит и Меч», указанные в заявлении, не противоречат общегосударственной политике и не направлены на ее изменение». [59]

Потенциальные последствия для свободы выражения мнений и свободы ассоциаций

6 февраля 2013 г. 11 ведущих российских НПО обратились в Европейский суд по правам человека с жалобой на нарушение правительством России их прав на свободу ассоциаций и свободу выражения мнений по Европейской конвенции в связи с принятием 121-го закона. Подававший жалобу юрист «Мемориала» Фуркат Тишаев заявил Хьюман Райтс Вотч:

Этот закон сам по себе служит источником нарушения прав заявителей, навешивая на НПО ярлык иностранных агентов, если они получают иностранное финансирование и воздействуют на общественное мнение с целью изменения государственной политики. Помимо риска произвольного судебного преследования из-за размытых формулировок закона, неизбежно будет страдать профессиональная репутация НПО, если их объявят иностранными агентами. На самом деле, для подавляющего большинства русскоговорящих людей иностранный агент является синонимом шпиона или даже изменника. [60]

Наглядным подтверждением такого отношения служит появление в ночь перед вступлением в силу 121-го закона надписей на стенах зданий в Москве, где размещаются три известные НПО, в том числе «Мемориал»: «Иностранный агент» и «♥ USA».[61]

Другие критики 121-го закона также указывали на его неконкретность и возможности широкого толкования, что чревато избирательным применением для того, чтобы свести счеты или заставить замолчать те организации, которые занимаются независимым мониторингом выборов или острыми проблемами прав человека.

Президентский Совет по правам человека разместил на своем сайте экспертное заключение, в котором отмечалось, что законопроект «направлен на легализацию вмешательства государства в деятельность общественных объединений за рамками тех ограничений, что установлены статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод», и провозглашает «идею неравенства общественных объединений, в зависимости от источников их финансирования». [62] В экспертном заключении указывается, что «абсолютно неопределенными» являются термины: «политическая деятельность», «воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики», «формирование общественного мнения в указанных целях». По мнению экспертов, это «приведет к определению их содержания правоприменителями». [63]

В июле 2012 г. Верховный комиссар ООН по правам человека Нави Пиллэй выражала обеспокоенность в связи с «тревожными переменами в законодательной среде», связанными с появлением серии поправок, включая 121-й закон. Верховный комиссар предупредила, что новые законы повлекут за собой «негативные последствия» для прав человека в России. [64]

Генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд отмечал использование в 121-м законе терминов «с очень отрицательной исторической коннотацией», и критиковал российских законодателей за то, что они не уделили достаточного времени анализу и публичному обсуждению законопроекта. Он напомнил о позитивном опыте Совета Европы в приведении российского законодательства о неправительственных организациях в соответствие с демократическими стандартами, а также о международных обязательствах России как члена СЕ и участника Европейской конвенции о правах человека. [65]

Парламентская ассамблея Совета Европы в своей октябрьской резолюции указала, что новые ограничительные законы, включая 121-й, являются «потенциально негативными с точки зрения демократического развития», и настоятельно призвала российские власти «не применять их столь губительным образом». [66] Заключение Венецианской комиссии по 121-му закону ожидается в июне 2013 г. [67]

В связи с массовыми проверками НПО в марте 2013 г. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кэтрин Эштон заявила, что они представляются направленными на «дальнейшее ослабление деятельности гражданского общества». Она расценила проверки и последние изменения в законодательстве как «представляющие собой тенденцию, вызывающую глубокую обеспокоенность». [68] Ранее она уже критиковала 121-й закон, отмечая трудности, с которыми сталкиваются российские НПО в привлечении финансирования внутри страны, и негативную окраску формулировки «иностранный агент». [69]