VI . Ужесточение законодательства о митингах и демонстрациях

22 мая – меньше чем через месяц после инаугурации Владимира Путина Госдума приступила к обсуждению поправок в законодательство о массовых мероприятиях, направленных на значительное повышение штрафов за нарушение порядка их организации и проведения и на введение целого ряда дополнительных ограничений для организаторов и участников. [160] Уже 8 июня 65-й федеральный закон был подписан президентом. [161] Принятие этого закона сопровождалось широкой критикой: в России и в мире указывали на ущемление прав и свобод и на нарушение международно-правовых обязательств.

Примеру федеральных законодателей последовал ряд регионов. Так, в декабре 2012 г. Московская городская дума приняла поправки в городской закон о публичных мероприятиях. В соответствии с одной из них «минимально допустимое расстояние между лицами, осуществляющими одиночные пикетирования, не объединенные единым замыслом и общей организацией, составляет 50 метров». Закон также запретил проведение публичных мероприятий с использованием транспортных средств «в пределах внешних границ Садового кольца».[162] Считается, что эти поправки направлены на пресечение протестных акций подобных той, когда в феврале 2012 г. люди с белыми ленточками образовали цепь вдоль Садового кольца, а по проезжей части двигались машины и троллейбусы также с белыми ленточками.[163]

Свобода собраний в России до июня 2012 г.

Как отмечалось выше, в ноябре 2011 г. – апреле    2012 г. в России проходили массовые мирные демонстрации, во время которых полиция в большинстве случаев воздерживалась от неоправданного вмешательства. Однако в целом ситуация с правом на свободу собраний в России была проблемной даже до принятия ограничительных поправок в июне 2012 г. [164] Власти, особенно в Москве, регулярно под произвольными предлогами отказывали в согласовании мирных акций протеста, суды применяли к их организаторам и участникам избыточно жесткие санкции, а ОМОН прибегал к силовому разгону мирных мероприятий. [165]

Право на свободу собраний регламентируется 31-й статьей Конституции РФ и федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Предусмотренный этим законом порядок согласования массовых мероприятий обязывает организаторов заблаговременно уведомлять власти о планируемом мероприятии с указанием места и предполагаемого числа участников. В случае отказа в согласовании по предложенным параметрам власти обязаны в трехдневный срок предложить альтернативное место или время проведения. [166] На практике российские власти зачастую отказываются согласовывать акции протеста, ссылаясь на формальные предлоги и предлагая организаторам заведомо неприемлемые места, где демонстрации будут незаметны. В результате организаторы вынуждены идти на проведение несанкционированных мероприятий, что чревато административными санкциями за нарушение установленного порядка и неподчинение полиции.

Так, после президентских выборов 4 марта 2012 г. власти отказались согласовывать демонстрации протеста против официальных итогов голосования в Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде, и мирные несанкционированные акции были разогнаны полицией с применением силы, сотни участников были арестованы. [167]

В Нижнем Новгороде организаторы подали заявку на проведение митинга в центре города 10 марта, однако власти отказались согласовывать его, сославшись на соображения «общественной безопасности» и не предложив альтернативного места. В итоге выразить свое несогласие с официальными итогами выборов пришли около 200 человек, из них 80 были задержаны на месте. Впоследствии некоторым было предъявлено обвинение в неподчинении требованиям сотрудников полиции, однако позднее большинство были отпущены, а обвинения с них – сняты. [168]

Последние три года во многих российских городах каждое 31-е число проходят митинги так называемой «Стратегии-31» в защиту свободы собраний. Во многих случаях полиция с применением силы разгоняет такие акции, задерживая организаторов и участников. [169]

В России по-прежнему запрещаются гей-прайды, хотя Европейский суд по правам человека еще в октябре 2010 г. признал российское правительство ответственным за нарушение свободы собраний в связи с неоднократными отказами согласовывать гей-акции в 2006, 2007 и 2008 гг. [170]

Международно-правовые обязательства России в области свободы собраний

Россия является участником целого ряда международных договоров, обязывающих правительство уважать право на свободу мирных собраний, в том числе – Европейской конвенции о правах человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. [171] Никакое требование о согласовании мирной акции протеста не может быть использовано для ущемления по существу свободы собраний, которая имеет ключевое значение в демократическом обществе.

В марте 2012 г. Венецианская комиссия Совета Европы приняла заключение по российскому закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Комиссия высказала критику в отношении ряда положений, включая требование об уведомлении властей и широкие ограничения на время и место проведения массовых мероприятий. Комиссия рекомендовала российским властям:

• Руководствоваться «презумпцией разрешенности проведения собраний», воздерживаясь при этом от «лишения организаторов права проведения собрания по основаниям недостижения договоренности по каким-либо изменениям его формата…». [172]
• Изменять формат публичного мероприятия только при наличии «убедительных причин».
• Допускать мирные, спонтанные и неотложные собрания и привести основания для ограничения мирных собраний в соответствие с международными стандартами. [173]
• Уменьшить обязанности организаторов по поддержанию общественного порядка, ограничив их только «проявлением должной заботы». [174]

Изменения после июня 2012 г.

65-й федеральный закон не рассматривает вопросов, поставленных Венецианской комиссией. Напротив, как отмечалось выше, вносимые им поправки существенно – до 300 тыс. рублей повышают штрафы за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий [175] – запретительный уровень финансовой санкции на фоне того, что осенью 2012 г. среднемесячная начисленная заработная плата в России составляла 26,5 тыс. рублей. [176]

Организатором публичного мероприятия теперь не может выступать «лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза [в течение года] привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения», связанные с организацией или проведением публичных мероприятий. [177]

65-й федеральный закон также:

• Ввел такой вид административного наказания, как обязательные работы, предусмотрев его, в частности, за нарушение порядка организации и проведения публичного мероприятия. [178]
• Возложил на организаторов «гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия. Возмещение вреда осуществляется в порядке гражданского судопроизводства». [179]
• Ввел понятие единых мест, «специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места)». [180]
• Запретил участникам публичных мероприятий носить маски или иным образом скрывать свое лицо. [181]
• Ввел норму, согласно которой «минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими [одиночное] пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием». [182]

Увеличил с трех месяцев до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий. [183]

Практика применения

Почти сразу после вступления нового законодательства в силу власти начали активно применять его, в особенности - против оппозиционеров и других активистов.

В июне 2012 г. активисты оппозиционного движения «Солидарность» Олег Козловский, Всеволод Чернозуб и Анастасия Рыбаченко уведомили московские власти о намерении провести пикет с числом участников до 100 человек против поправок в закон о митингах. [184] Префектура отказалась согласовать мероприятие, сославшись на только что принятую норму о том, что организаторами не могут выступать лица, дважды в течение года привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий. [185] 16 июня Козловский и его коллеги обжаловали отказ в Таганском суде Москвы, который 16 июля подтвердил правомерность позиции префектуры.

Олег Козловский сообщил Хьюман Райтс Вотч, что таким образом активисты в первую  очередь хотели «протестировать систему». В настоящее время они планируют обратиться с жалобой в Европейский суд по правам человека. [186]

22 июня 2012 г. районный       суд в Астрахани оштрафовал политика Олега Шеина на 20 тыс. рублей за организацию несанкционированного шествия. [187] В интервью СМИ Шеин утверждал, что пытался согласовать мирную акцию на несколько сотен участников, однако получил отказ, причем власти не предложили альтернативного места проведения. Он также напомнил, что 20 тыс. рублей составляет примерно четыре минимальных размера оплаты труда. [188]

17 августа 2012 г. в Казани на 20 тыс. рублей за организацию несанкционированного митинга были оштрафованы представитель общественно исламского центра «Аль-Ихлас» Рустем Сафин и председатель Союза татарской молодежи «Азатлык» Наиль Набиуллин. Возле одного из казанских отелей они провели несанкционированную пресс-конференцию по делу о покушении на муфтия Татарстана. [189]

27 октября 2012 г. оппозиционный активист Алексей Навальный был задержан полицией после одиночного пикета против пыток у здания ФСБ на Лубянке. [190] По российскому законодательству одиночный пикет не требует согласования. В суде Навальный заявил, что после окончания пикета он «пошел по своим делам», уточнив, что за ними следовали журналисты и фотографы. В этой ситуации он был задержан по обвинению в организации несанкционированного шествия. 30 октября мировой суд Басманного района оштрафовал оппозиционера на 30 тыс. рублей за нарушение порядка организации и проведения митингов. [191] Навальный обжаловал это постановление, а в январе 2013 г. обратился в Конституционный суд с иском о признании нового законодательства не соответствующим Конституции. [192]

Последствия для свободы собраний

В феврале 2013 г. Конституционный суд вынес постановление по депутатскому запросу о проверке конституционности 65-го федерального закона. Суд признал не противоречащими Конституции положения, вводящие запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза в течение года привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18 и 20.29 КоАП (п. 1), а также увеличение до года срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий (п. 9). [193]

Суд указал на необходимость снижения суммы минимального штрафа по нарушениям, не повлекшим ущерб здоровью и имуществу (п. 7). Суд отметил, что установленные нормы не позволяют обеспечить справедливое и соразмерное наказание и что в результате применения даже минимально возможного размера административного штрафа граждане и должностные лица вынуждены нести денежные потери, нередко превосходящие уровень их среднемесячной заработной платы. [194] Суд указал, что законодателю надлежит внести необходимые изменения в части минимальных штрафов по соответствующим статьям, а до этого - штраф может быть снижен судом ниже низшего предела.

В отношении обязательных работ КС признал такую санкцию не соответствующей Конституции «в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования назначение данного вида административного наказания допускается не только в случае причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо при наступлении иных подобных последствий, но и при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий». Суд указал, что «впредь до внесения в правовое регулирование надлежащих изменений обязательные работы могут применяться в качестве административного наказания за предусмотренные статьями 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской Федерации административные правонарушения, только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий» (п. 8).

Суд признал 65-й федеральный закон не соответствующим Конституции в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда (п. 4).

Суд напомнил, что «реагирование публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования должно быть нейтральным и во всяком случае - вне зависимости от политических взглядов их инициаторов и участников». [195]

Суд признал не соответствующими Конституции положения 65-го закона о специально отведенных местах для публичных мероприятий в той мере, в какой ими нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний, чем порождается возможность неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения (п. 6).

В отношении претензий процедурного характера суд признал 65-й закон не противоречащим Конституции по порядку его принятия Госдумой (п. 11).

В своем особом мнении судья КС Владимир Ярославцев оценил поправки в закон о митингах как неконституционные и указал на серьезные процедурные нарушения при его принятии. [196] Его коллеги Сергей Казанцев и Юрий Данилов также выступили с особыми мнениями, призвав к отмене 65-го закона. [197]

Венецианская комиссия Совета Европы в марте 2013 г. назвала поправки « шагом назад в обеспечении гарантий свободы собраний в Российской Федерации », указав, что их применение «может привести к ущемлению основополагающего права на мирные собрания, гарантированного российской Конституцией и Европейской конвенцией о правах человека». [198]

Комиссия настоятельно призвала Россию «пересмотреть и кардинально снизить санкции», которые она посчитала «избыточными для административных правонарушений, никак не связанных с насилием, и, без сомнения, чреватыми значительным сдерживающим воздействием на потенциальных организаторов и участников мирных публичных мероприятий».

Комиссия также рекомендовала отменить положения, устанавливающие для организаторов финансовую ответственность за любой ущерб, причиненный участниками публичного мероприятия (в случае, если мероприятие сопровождалось нарушениями общественного порядка). Кроме того комиссия рекомендовала отменить запрет для участников демонстраций скрывать лицо, а также запрет на выступление в качестве организаторов публичного мероприятия для целых «категорий лиц за совершение широкого круга уголовных преступлений и административных правонарушений».