IV . Субъекты международного сообщества

В 1993 – 2009 гг. ООН и ОБСЕ сохраняли в регионе активное присутствие, включавшее мониторинг ситуации с правами человека. В 2006 – 2011 гг. расследованием инцидентов, связанных с безопасностью в Абхазии, также занимался спецпредставитель Евросоюза по Южному Кавказу, мандат которого предполагал содействие мирному урегулированию конфликта. В конце 2008 г. – первой половине 2009 г. Россия добилась прекращения работы миссии ОБСЕ в Грузии и Миссии ООН по наблюдению в Грузии. В феврале 2011 г. Евросоюз прекратил действие прежнего мандата своего спецпредставителя, модифицированный мандат на момент подготовки этого доклада еще не был утвержден. И ООН, и ОБСЕ, и Евросоюз продолжают направлять в регион делегации высокого уровня, а несколько организаций системы ООН, включая УВКБ, сохраняют полевое присутствие в Абхазии, однако в настоящее время ни у одной из работающих на месте миссий мандат не предполагает публичного освещения ситуации с правами человека. Таким образом, налицо серьезный пробел в этой области.

В Абхазии, в особенности в Гальском районе, в том или ином формате необходимо международное присутствие с четким, содержательным и реальным мандатом, который предусматривал бы обеспечение безопасности, гуманитарных нужд и прав и свобод местного населения. В качестве временной меры ООН, Евросоюз, ОБСЕ и Совет Европы должны продолжить регулярные посещения региона с целью документирования и публичного освещения ситуации с правами человека в Абхазии.

ООН

С 1993 г., когда для контроля за соблюдением прекращения огня и содействия всеобъемлющему политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта была создана Миссия ООН по наблюдению в Грузии, ООН выступала ведущим международным посредником в этой области. Функции МООНГ включали расследование случаев нарушения режима прекращения огня и представление докладов генеральному секретарю.[207]

В 1994 г. в мандат МООНГ был включен мониторинг соблюдения сторонами подписанного в том же году Московского соглашения о прекращении огня, в соответствии с которым в регионе были развернуты Коллективные силы СНГ по поддержанию мира.[208]

Каждые полгода СБ ООН рассматривал очередной доклад генерального секретаря о ситуации в Абхазии и продлевал мандат МООННГ на следующие шесть месяцев. Доклады генсека охватывали как ход переговорного процесса, так и положение на местах. Миссия была свернута после того, как в июне 2009 г. Россия наложила вето на очередное продление ее мандата.[209]

В 1996 г. в рамках МООННГ было создано Отделение по правам человека в Сухуми, состоявшее из сотрудников ОБСЕ и Управления верховного комиссара ООН по правам человека.[210] Его мандат предусматривал защитные функции, включая сбор информации у пострадавших и свидетелей и ведение индивидуальных жалоб на процессуальные нарушения, безнаказанность, недозволенное обращение с задержанными, насильственные исчезновения, нарушения имущественных прав и пр. Отделение также занималось вопросами технического содействия и просвещения.[211] Открытие филиала этого отделения в Гали для работы с возвращающимися грузинскими жителями неизменно блокировалось абхазской стороной, несмотря на неоднократные призывы Совета Безопасности.[212]

В 2003 г. в состав МООННГ был добавлен гражданский полицейский компонент,[213] нацеленный на содействие местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью. Хотя предполагалось разместить полицейских и на абхазской, и на грузинской стороне, абхазские власти так и не дали согласия на их направление в Гальский район.[214]

В настоящее время под эгидой ООН продолжаются женевские дискуссии по обеспечению безопасности и стабильности в Закавказье и функционирует созданный их участниками в 2009 г. совместный механизм предотвращения и реагирования на инциденты в формате регулярных встреч представителей сторон в Гали. Однако после вынужденного ухода МООННГ из Абхазии этот регион остается без достаточного мониторинга и публичного освещения ситуации с правами человека.[215]

Обеспечение права на возвращение было и остается ключевым элементом всех усилий по урегулированию грузино-абхазского конфликта. Генеральная Ассамблея приняла целый ряд резолюций о признании права всех перемещенных лиц на возвращение в Абхазию, последний раз – в сентябре 2010 г.[216] Однако в целом ооновское присутствие в регионе заметно сократилось после вынужденного ухода МООННГ.[217]

Как уже отмечалось, спецпредставитель генерального секретаря по правам внутренне перемещенных лиц неоднократно посещал Абхазию и регулярно включает обзор текущей ситуации в свои доклады генеральному секретарю и другим органам системы ООН.

Ведущей международной структурой по содействию возвращению в Абхазию перемещенных лиц является Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев, сохраняющее полевое присутствие в регионе. УВКБ работает на обеих сторонах и имеет отделения в Зугдиди и Гали. Его деятельность включает вопросы восстановления жилья и инфраструктуры, предоставление убежища перемещенным лицам, ремонт школ, поддержку программ занятости населения и содействие другим гуманитарным организациям.[218] Программа развития ООН занимается проектами реконструкции и восстановления совместно с УВКБ, Детским фондом ООН и международными НПО.[219]

Евросоюз

В последние годы отмечается активизация Евросоюза, который к 2006 г. стал крупнейшим донором, финансирующим проекты по улучшению условий жизни людей, пострадавших от конфликта, и по созданию условий для возвращения перемещенных лиц.[220] В политическом плане заметным событием стало назначение в июле 2003 г. спецпредставителя ЕС по Южному Кавказу,[221] мандат которого включал «содействие урегулированию конфликтов и … содействие реализации такого урегулирования в тесном сотрудничестве с ООН и … ОБСЕ».[222] Питер Семнеби, занимавший этот пост с марта 2006 г. по февраль 2011 г., много ездил по региону и активно контактировал с грузинскими и абхазскими властями. В его распоряжении были два полицейских советника в Зугдиди, имевшие доступ в Гальский район и участвовавшие на месте в расследовании инцидентов, связанных с безопасностью.[223]

После августовской российско-грузинской войны 2008 г. Брюссель назначил отдельного представителя по кризисному урегулированию в Грузии, которым стал Пьер Морель. Мандат Питера Семнеби закончился в феврале 2011 г., назначение нового спецпредставителя по Южному Кавказу ожидается к сентябрю этого года.

В отсутствие нового спецпредставителя  в распоряжение Пьера Мореля перешли два полицейских советника и несколько других сотрудников, которые ранее работали с Семнеби. На сегодняшний день Брюсселем принято решение объединить оба мандата, и в настоящее время подбирается кандидатура на пост спецпредставителя ЕС по Южному Кавказу и кризисному урегулированию в Грузии.[224] Новый спецпредставитель должен иметь сильный мандат и достаточный бюджет для сохранения и расширения полевой деятельности.

После августовской российско-грузинской войны 2008 г. в Грузии была развернута Миссия наблюдателей ЕС (МНЕС) в составе свыше 200 невооруженных гражданских наблюдателей, призванных контролировать соблюдение мирных договоренностей, достигнутых при посредничестве ЕС.[225] Главной задачей МНЕС является недопущение нового вооруженного конфликта и содействие безопасности жителей в приграничных районах.[226] Мандат миссии распространяется на всю территорию Грузии в международно признанных границах, однако ни абхазские, ни югоосетинские власти не допускают наблюдателей на контролируемую ими территорию. При этом МНЕС участвует в регулярных встречах представителей сторон в Гали в рамках совместного механизма предотвращения и реагирования на инциденты.

Делегация Евросоюза в Грузии работает в Тбилиси с 1995 г. и осуществляет ряд программ в Гальском районе. В рамках своего мандата она поддерживает гуманитарные, экономические и гражданские проекты, реализуемые целым рядом международных и местных организаций как собственно в Грузии, так и в Южной Осетии и Абхазии. Финансовая помощь Еврокомиссии, которая оказывается в рамках политики «европейского соседства», включает 4 млн. евро на поддержку восстановления жилья и инфраструктуры и другие проекты развития жилищно-коммунальной сферы в Гали и соседних районах западной Грузии, которые реализуют УВКБ, Программа развития ООН и ряд неправительственных организаций.[227]

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

Миссия ОБСЕ в Грузии была развернута в 1992 г. с широким мандатом, который включал вопросы демократизации. Она непосредственно не участвовала в урегулировании грузино-абхазского конфликта, но играла заметную роль в переговорном процессе по Южной Осетии. Выше уже отмечалось, что ОБСЕ участвовала в работе отделения по правам человека в Сухуми в рамках МООННГ, а также оценочной миссии в Гальском районе в ноябре 2000 г.[228]

В декабре 2008 г. Россия заблокировала продление мандата миссии ОБСЕ, сославшись на изменившиеся реалии на месте, однако ОБСЕ продолжает участвовать в женевских дискуссиях по безопасности и стабильности в Закавказье и в работе совместного механизма предотвращения и реагирования на инциденты в Абхазии.

В феврале 2010 г. в Гали, Сухуми и Тбилиси побывал высокий комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Кнут Воллебек. Он лично поставил перед абхазскими властями вопрос о давлении на грузинское население в Абхазии и заявил, что закрытие границы с абхазской стороны создало необоснованные препятствия для тех, кто хочет поддерживать связи с родственниками на грузинской стороне и получать там медицинскую помощь.[229]

Совет Европы

В 2009 – 2010 гг. Грузию четырежды посещал комиссар СЕ по правам человека Томас Хаммарберг. В обнародованном в октябре 2010 г. докладе он призвал уважать право перемещенных лиц на возвращение (включая оказание им поддержки), обеспечить защиту населения от взрывоопасных пережитков войны (разминирование), улучшить ситуацию с безопасностью в районах с повышенной напряженностью, отказаться от задержания и лишения свободы за пересечение границы, а также обеспечить во все регионы свободный доступ для международных организаций и наблюдателей по правам человека. Комиссар также высказал критику в связи с вынужденным прекращением работы миссии ОБСЕ в Грузии и МООННГ.[230] Проблемы, с которым сталкиваются возвратившиеся в Гальский район, комиссар освещал и в предыдущем докладе 2009 г. Тогда речь шла о безопасности, свободе передвижения, паспортах, ограничении преподавания на грузинском языке, а также о необходимости сохранения полевого международного присутствия в этом районе.[231]

В мае 2009 г. Абхазию для ознакомления с условиями в местах содержания под стражей посетила делегация Европейского комитета по предупреждению пыток, которой был обеспечен практически полный доступ во все интересовавшие ее изоляторы.[232]

В апреле 2010 г. вышел доклад Европейской комиссии по противодействию расизму и нетерпимости, в котором выражалась обеспокоенность в связи с ограничением преподавания на грузинском языке в школах Гальского района.[233]

Грузинское нормативное регулирование в отношении Абхазии и Южной Осетии

В октябре 2008 г., вскоре после августовской российско-грузинской войны, парламент Грузии принял закон «Об оккупированных территориях», который ввел ограничения на поездки с Абхазией и Южной Осетией и на экономическую деятельность в этих регионах. В частности, гражданам третьих стран разрешается въезд только с территории Грузии и запрещается осуществление экономической деятельности, «если такая деятельность в соответствии с законодательством Грузии требует   получения соответствующей лицензии или разрешения, авторизации либо регистрации или согласования при отсутствии таковых».[234] На практике эти нормы во многом носят символический характер, поскольку Тбилиси не контролирует абхазскую границу со стороны России.

Ряд аспектов этого закона вызвал критику со стороны Венецианской комиссии Совета Европы, в том числе введение уголовной ответственности за незаконный въезд и несанкционированную экономическую деятельность.[235]

В первой половине 2010 г. были приняты государственная стратегия в отношении оккупированных территорий[236] и план действий по ее реализации.[237] Оба документа призваны способствовать укреплению доверия между сторонами и признают важную роль, которую играют в этом местные и международные организации.

В развитие этих документов правительство утвердило правила осуществления деятельности на оккупированных территориях, которая должна основываться «на конструктивном диалоге между правительством Грузии и подключенными сторонами».[238] В соответствующем постановлении изложены основания для выдачи разрешения на осуществление такой деятельности. Разрешение выдается аппаратом госминистра Грузии по вопросам реинтеграции.[239] Местные и международные НПО, которые хотят работать в Абхазии, должны получать на это предварительное согласие Тбилиси. В равной мере это относится и к международным организациям, таким как Программа развития ООН.

Местные и международные организации выражают обеспокоенность в связи с возможностью вмешательства государства в их деятельность в Абхазии и Южной Осетии.[240] Пока в Тбилиси выдают разрешение всем запрашивающим его организациям и агентствам, однако сохранение у грузинских властей теоретической возможности задействовать юридические основания для ограничения работы международных организаций в конфликтных регионах не может не вызывать беспокойства.[241]