Краткое содержание
По прошествии почти двух десятилетий после грузино-абхазского конфликта 1992 – 1993 гг. перспективы его политического урегулирования остаются столь же туманными, как и при подписании в 1994 г. Московского соглашения о прекращении огня. Не меньшая неопределенность сохраняется и в отношении судьбы свыше 200 тыс. человек, в большинстве своем – этнических грузин, которым пришлось покинуть свои дома в результате вооруженного конфликта. Единственное место, куда абхазские власти допустили возвращение беженцев, - это самый южный Гальский район, довоенное население которого на 96% состояло из этнических грузин. На сегодня туда вернулось около 47 тыс. человек, однако абхазские власти не обеспечивают им свободного доступа к целому ряду гражданских и политических прав.
В этом докладе документировано произвольное ущемление абхазскими властями прав вернувшихся жителей Гальского района на свободу передвижения, образование и др. Доклад основан на материалах свыше ста интервью с жителями Гальского района, взятых непосредственно в Гальском районе и на грузинской стороне, представителями абхазских властей и сотрудниками межправительственных и неправительственных международных организаций и местных общественных организаций в Абхазии.
Вооруженный конфликт между грузинскими и абхазскими силами вспыхнул летом 1992 г. Майское соглашение о прекращении огня 1994 г. продержалось до августовской войны 2008 г. между Россией и Грузией вокруг Южной Осетии, которая серьезно изменила и ситуацию вокруг Абхазии. Речь идет не только об установлении абхазскими силами контроля над всем Кодорским ущельем, но и о фактическом развале прежних механизмов переговоров и урегулирования конфликта.
На сегодняшний день независимость Абхазии признана Россией и еще несколькими государствами, однако, с точки зрения международного права, Абхазия остается непризнанным государством.
Признав независимость Южной Осетии и Абхазии, Россия заблокировала продление мандата миссии ОБСЕ в Грузии, истекавшего в декабре 2008 г. Москва заявила, что ОБСЕ должна иметь две отдельные миссии в Южной Осетии и Грузии. Аналогичным образом в июне 2009 г. Россия наложила вето на продление мандата ооновских наблюдателей в Абхазии в рамках Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ), которая включала более 120 военных наблюдателей и 16 лет играла ведущую роль в международных усилиях по урегулированию конфликта. На смену российским миротворцам из Коллективных сил СНГ по поддержанию мира пришли российские пограничники. Грузинская и абхазская стороны продолжили контакты в Женеве, однако до сих пор женевские встречи не принесли серьезных результатов.
Неопределенность перспектив политического урегулирования практически не оставляет шансов на безопасное и достойное возвращение тысячам перемещенных лиц из Абхазии. В течение недолгого периода в 1994 г. при содействии УВКБ ООН в Гальский район организованно вернулись несколько сотен человек, после чего возвращение продолжалось стихийно до 1998 г. В начале 1999 г. абхазские власти в одностороннем порядке открыли возвращение в Гальский район. Многие семьи действительно стали возвращаться, поначалу уходя ночевать на грузинскую сторону или проводя в районе только теплое время года, чтобы обрабатывать землю и присматривать за домами (или тем, что от них осталось в результате боевых действий).
Однако произвольное ущемление абхазскими властями прав возвращающихся грузин не дает многим возможности полноценного возвращения, оставляя их в подвешенной ситуации.
Одной из ключевых проблем с точки зрения масштабного и полноценного возвращения перемещенных лиц является необходимость абхазского гражданства для реализации целого ряда прав. Без абхазского паспорта невозможно получить работу в госсекторе, голосовать и баллотироваться на выборные должности, получить аттестат о среднем образовании, осуществлять имущественные сделки или свободно попадать на территорию Абхазии с грузинской стороны.
Процедура получения этого документа носит дискриминационный и обременительный характер для возвращающихся перемещенных лиц из числа этнических грузин. Гражданство автоматически предоставляется всем абхазам и лицам любой национальности, которые на момент принятия в 1999 г. «Акта о государственной независимости» не меньше пяти лет постоянно проживали в Абхазии. Это автоматически отсекает от гражданства грузин, которые бежали от войны в 1992 – 1993 гг. и впоследствии вернулись в Гальский район.
Грузины могут получить абхазское гражданство посредством натурализации, однако это сопряжено с немалыми трудностями, связанными с необходимостью собрать, перевести и подать большое количество документов. Причем некоторые из необходимых документов могут быть безвозвратно утрачены. Кроме того, для получения абхазского паспорта требуется подписать документ о добровольном отказе от грузинского гражданства. Абхазские власти подчеркивают, что они никого не принуждают к получению гражданства, однако, создавая систему привязки к наличию гражданства определенных прав, власти произвольно ущемляют их реализацию.
Возможность свободно переходить на грузинскую сторону и обратно особенно актуальна для возвращающихся в Гальский район: они могут жить в Гали, но при этом навещать близких родственников, остающихся на грузинской стороне, получать там от грузинских властей социальную и медицинскую помощь (качество медобслуживания зачастую в Гали не является адекватным) или даже посещать учебные заведения (проблеме получения образования в Гали посвящен один из разделов данного доклада). Отметим, что в большинстве случаев все это можно сделать непосредственно в приграничном Зугдидском районе, не уезжая от Гали дальше, чем на несколько километров.
Однако после августа 2008 г. абхазские власти ужесточили приграничный режим, упразднив три из четырех пунктов пропуска и введя требование на специальное разрешение для тех, у кого нет абхазского паспорта. В результате многим приходится заблаговременно отправляться в райцентр Гали, чтобы оформить разрешение (на дорогу может уйти до нескольких часов, в холодное время года проезд из дальних сел крайне затруднен), а тем, у кого нет такой возможности, приходится порой идти в обход официального перехода, рискуя подвергнуться задержанию, штрафу и тюремному заключению. Введенные абхазской стороной ограничения являются произвольными и избыточно обременительными для жителей приграничных сел, которым до границы ближе, чем до райцентра.
Также ущемляется право на доступ к образованию на родном языке для грузинского населения Гальского района. До войны 1992 – 1993 гг. почти во всех школах района преподавание велось на грузинском. С 1995 г. абхазские власти стали постепенно вводить преподавание на русском, что приводило к сужению возможностей получения среднего образования на грузинском языке, особенно в верхнем Гали. Языковая политика абхазских властей в этой области создает препятствия на пути получения образования в связи с тем, что большинство детей школьного возраста в Гальском районе по-русски не говорят. Это сказывается и на качестве образования, поскольку в Гали нет достаточного числа квалифицированных русскоговорящих учителей. В результате некоторые родители переводят детей в те школы, где еще сохраняется преподавание на грузинском. Другие вообще уезжают на грузинскую сторону, чтобы дети могли продолжить обучение там.
Преподавание на грузинском языке на данный момент сохраняется в 11 школах нижнего Гали, но их будущее остается неопределенным. Учителя и родители опасаются, что по мере выделения абхазскими властями дополнительных ресурсов на повсеместное внедрение русского языка в гальских школах, школы с преподаванием на грузинском могут вообще исчезнуть. В этом случае грузиноговорящим жителям Гальского района не будут обеспечены те же возможности получения образования на родном языке, что и абхазам и русским.
Многие грузинские жители Гальского района говорили нам, что их серьезно беспокоит ситуация с личной безопасностью и защитой от преступлений насильственного характера. Такое беспокойство играет не последнюю роль при принятии решений как теми, кто вернулся в Гали и еще окончательно не определился относительно будущего, так и теми, кто еще только обдумывает перспективы возвращения. Большинство опрошенных нами грузинских жителей Гальского района говорили об остром ощущении беззащитности перед похищением за выкуп, грабежом, разбоем и вымогательством и другими преступлениями. По заключению спецпредставителя генерального секретаря ООН по правам внутренне перемещенных лиц, такая уязвимость во многом связана с общими проблемами с законностью и отправлением правосудия, а также с глубоким взаимным недоверием между грузинским населением и абхазскими силовыми структурами.
Отсутствие международно-правового признания не освобождает абхазские власти от обязательств по международным договорам о правах человека. С точки зрения международного права, в отношении Абхазии действуют те же самые применимые нормы, что и в отношении Грузии, и абхазские власти, как осуществляющие фактический контроль над территорией, обязаны уважать и обеспечивать соответствующие гарантии прав и свобод.
Абхазская конституция прямо гарантирует права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека и других общепризнанных международно-правовых актах. Без последствий для статуса Абхазии власти обязаны обеспечивать свободу передвижения с грузинской стороны и обратно, а также не допускать дискриминации, в частности в вопросах выдачи документов, удостоверяющих личность, и права на образование. Как фактически контролирующие территорию, абхазские власти также несут ответственность за обеспечение безопасности местного населения.
До прекращения мандата МООННГ в 2009 г. действовало Отделение по правам человека в Сухуми, состоявшее из сотрудников ОБСЕ и Управления верховного комиссара ООН по правам человека. Его мандат предусматривал защитные функции, включая сбор информации у пострадавших и свидетелей и ведение индивидуальных жалоб. Дважды в год МООННГ представляла доклады генеральному секретарю. В последние годы отмечается активизация Евросоюза, который стал крупнейшим донором, финансирующим проекты по восстановлению и мерам доверия. После августовской войны 2008 г. Евросоюз также направил в Грузию невооруженных гражданских наблюдателей, которым, однако, закрыт доступ в Абхазию и Южную Осетию. И ООН, и Евросоюз продолжают направлять в регион делегации высокого уровня, а несколько организаций системы ООН, включая УВКБ, сохраняют полевое присутствие в Абхазии, однако в настоящее время ни у одной из работающих на месте миссий мандат не предполагает широкого мониторинга и представления публичных докладов о ситуации с правами человека.
Сегодня Абхазия стремительно движется в направлении институционализации суверенитета, но эта цель не должна достигаться за счет ущемления прав этнических грузин. Вынужденный уход из Абхазии ООН и ОБСЕ привел к ограничению возможностей мониторинга и защиты и сделал грузинских жителей Гальского района как никогда уязвимыми. Абхазским властям нужно безотлагательно признать и обеспечить права всего населения, включая грузинских жителей Гальского района. В противном случае, как минимум, десятки тысяч людей будут жить в постоянном состоянии тревоги и неопределенности. В худшем случае, это заставит значительную часть абхазских грузин навсегда оставить свои дома. И первое, и второе можно и нужно предотвратить.