Президенту
Кыргызской Республики
К. Бакиеву
Уважаемый господин Президент!
Настоятельно призываю Вас обеспечить беженцам и лицам, ищущим убежища в Кыргызстане, все гарантии защиты, предусмотренные соответствующими международными нормами и положениями национального законодательства. Хьюман Райтс Вотч также обращается к Вам с настоятельным призывом обеспечить проведение властями Кыргызстана расследования недавнего случая исчезновения на территории Вашей страны искавшего убежища гражданина Узбекистана, а также активный, включая запросы, мониторинг положения лиц, возвращенных или выданных в Узбекистан в нарушение международного права.
Введение
В последние годы правительством Кыргызстана предпринимались важные усилия по приему в стране беженцев и лиц, ищущих убежища, из Узбекистана, Афганистана и других стран. Осуществляется также продолжающаяся интеграция значительного числа беженцев из Таджикистана, России (Чечня) и Афганистана.
Однако эти позитивные усилия омрачаются тем, что правительством Кыргызстана не выполняются в полном объеме обязательства по международному праву и национальному законодательству в части защиты беженцев из Узбекистана. На протяжении последних нескольких лет власти ограничиваются только их регистрацией как лиц, ищущих убежища, предоставляя Управлению верховного комиссара ООН по делам беженцев принимать окончательное решение об их статусе и обустраивать их всех в третьих странах.
Власти Кыргызстана также принудительно возвращают или экстрадируют в Узбекистан беженцев и лиц, ищущих убежища, несмотря на риск пыток, и не проводят расследования и не привлекают к ответственности должностных лиц, причастных к таким случаям. Вызывает обеспокоенность и отсутствие открытой информации о том, проводились ли расследования по фактам исчезновения искавших убежища граждан Узбекистана и о результатах таких расследований, если они имели место.
Хьюман Райтс Вотч также располагает информацией о том, что должностные лица Государственного комитета КР по миграции и занятости в последнее время стали произвольно аннулировать действующие свидетельства о регистрации ходатайств о предоставлении статуса беженца и отказывать в регистрации тем лицам, в отношении которых можно предполагать, что они перешли границу нелегально. И первое, и второе противоречит требованиям национального законодательства и международных норм в области защиты беженцев и ослабляет систему гарантий для таких лиц в Кыргызстане.
1. Случаи исчезновения и принудительного возвращения в Узбекистан
В 2005 - 2007 гг. власти Кыргызстана вернули в Узбекистан свыше десятка беженцев и лиц, искавших убежища, включая Жахонгира Максудова, Адила Рахимова, Якуба Ташбаева, Расулджона Пирматова, Файизджона Таджихалилова, Мухамаджона Кадырова, Дильшодбека Ходжиева, Таваккала Ходжиева, Хасана Шакирова, Баходира Садикова и Отабека Муминова. Последнему во время содержания под стражей было отказано в праве обратиться с просьбой о предоставлении убежища. За это же время на территории Кыргызстана исчезли по меньшей мере пять узбекских граждан, искавших убежища (Исроил Холдоров, Ильхом Абдунабиев, Бахтияр Ахмедов, Валим Бабаджанов и Саидулло Шакиров).[1] В 2008 г. имели место, как минимум, один случай исчезновения и один случай принудительного возвращения в Узбекистан.
19 сентября 2008 г. исчез Хаитджон Джурабоев, зарегистрированный Госкомитетом КР по миграции и занятости в качестве ищущего убежища и признанный УВКБ беженцем. Джурабоев прибыл в Бишкек 18 сентября из Жалалабата, где он в тот момент проживал, и на следующий день отправился на пятничную молитву в мечеть столичного района Аламедин. Как сообщил Хьюман Райтс Вотч заслуживающий доверия источник, очевидцы говорят, что Джурабоева при входе в мечеть остановил некий человек в штатском, представившийся сотрудником органов безопасности. Он проследовал за этим человеком в машину, и больше о нем не было никаких известий. Преподаватель ислама, получивший образование в Сирии, Джурабоев был принудительно возвращен в Узбекистан из России в 2007 г. и в том же году снова бежал из страны. Существует серьезная опасность того, что в случае возвращения в Узбекистан он подвергнется там пыткам. В Кыргызстане по данному факту было начато расследование, однако до настоящего времени никаких результатов не обнародовано.
Хьюман Райтс Вотч серьезно обеспокоена судьбой Эркина Холикова, которого 13 мая 2008 г. власти Кыргызстана принудительно вернули в Узбекистан, несмотря на то что вопрос о предоставлении ему убежища рассматривался на тот момент в суде, и имелись веские основания опасаться, что в Узбекистане он может подвергнуться пыткам.
Эркин Холиков был арестован в Жалалабате в составе группы из пяти человек; через три недели узбекские власти объявили его в розыск за якобы причастность к религиозному экстремизму и запросили его выдачу. 6 марта 2008 г. Жалалабатский городской суд признал Холикова виновным в сокрытии преступления и незаконном пересечении границы, приговорив к четырем годам лишения свободы. 30 апреля 2008 г. адвокат Холикова предпринял попытку зарегистрировать его в качестве ищущего убежища в Госкомитете КР по миграции и занятости с целью получения в дальнейшем убежища в Кыргызстане. В Госкомитете документы приняли, однако в регистрации ходатайства отказали. Судебное слушание по жалобе Холикова на это решение было назначено на 22 мая, однако 13 мая администрация ошского СИЗО передала его правоохранительным органам Узбекистана.[2]
Пытки в Узбекистане и обязательства Кыргызстана по невозвращению
Широкое распространение пыток задержанных в Узбекистане убедительно документировано. В 2003 г. профильный спецдокладчик ООН признал «систематический» характер пыток в Узбекистане, и нет никаких оснований говорить о том, что с тех пор ситуация улучшилась. В ноябре 2007 г. Комитет ООН против пыток по итогам рассмотрения очередного периодического доклада Ташкента о выполнении Конвенции ООН против пыток назвал пытки и недозволенное обращение по-прежнему «широко распространенными» в Узбекистане, отметив также сохранение безнаказанности.
В опубликованном тогда же докладе «Беззащитность перед системой» Хьюман Райтс Вотч документировала массовую и, как правило, безнаказанную практику пыток в узбекской системе уголовной юстиции. Нами было установлено, что типичными видами пыток и недозволенного обращения являются избиение дубинками и пластиковыми бутылками с водой, электрошок, причинение удушья с помощью пластикового пакета или противогаза, сексуальное унижение, а также угрозы физической расправы с родственниками.
Экстрадиция или принудительное возвращение в Узбекистан противоречат обязательствам по Конвенции ООН против пыток, к которой Кыргызстан присоединился в 1997 г., в части безоговорочного запрета на возвращение любых лиц в условия, чреватые пытками. Пытки безоговорочно запрещены также Международным пактом о гражданских и политических правах, к которому Кыргызстан присоединился в 1994 г. Указанные международные договоры имеют приоритет над обязательствами Кыргызской Республики в рамках двусторонних и региональных соглашений о выдаче. Комитет ООН по правам человека, уполномоченный толковать положения Международного пакта о гражданских и политических правах и контролировать его соблюдение, недвусмысленно высказался по этому вопросу, заявив, что «если Государство-участник экстрадирует лицо, находящееся в его юрисдикции ... и если в результате возникает реальная опасность того, что признаваемые Пактом права этого лица в другой юрисдикции будут нарушены, то может иметь место нарушение Пакта самим Государством-участником».
Помимо нарушения Конвенции ООН против пыток принудительное возвращение беженцев и лиц, ищущих убежища, также противоречит Конвенции о статусе беженцев 1951 г., запрещающей возвращать таких лиц в страну, где им могут угрожать преследования.
Решение Комитета ООН по правам человека
В своем первом решении по индивидуальной жалобе против Кыргызстана (Максудов и др.) от 16 июля 2008 г. Комитет ООН по правам человека признал нарушение Кыргызстаном права на личную свободу, права не подвергаться пыткам и права на жизнь в отношении четырех узбекских беженцев, выданных Узбекистану. Это решение лишний раз подчеркивает обязанность властей Кыргызстана воздерживаться от возвращения лиц, объявленных Узбекистаном в розыск, принимая во внимание высокий риск пыток в этой стране. Жахонгир Максудов, Адил Рахимов, Якуб Ташбаев и Расулджон Пирматов бежали из Узбекистана после андижанских событий 2005 г. и были взяты в Кыргызстане под стражу на основании запроса Генеральной прокуратуры Узбекистана. Все четверо были признаны беженцами УВКБ ООН, однако власти Кыргызстана признать их таковыми отказались и в августе 2006 г. экстардировали в Узбекистан.
Комитет отметил, что «имеются широко известные и заслуживающие доверия публичные доклады о том, что в Узбекистане систематически и в массовом порядке к задержанным применяются пытки и что риск подвергнуться такому обращению повышается в тех случаях, когда человека арестовывают по делам о политике или государственной безопасности. По мнению Комитета, эти элементы в их взаимосвязи свидетельствуют о том, что заявители подвергались реальному риску пыток в случае экстрадиции в Узбекистан... Получения заверений от Генеральной прокуратуры Узбекистана, которые к тому же не предусматривали никаких конкретных механизмов их исполнения, было недостаточно для защиты от такого риска».
Комитет также отметил отсутствие эффективной и независимой проверки решений об экстрадиции и то обстоятельство, что «законодательство Кыргызстана не предусматривает судебной проверки решений Генеральной прокуратуры об экстрадиции до того, как она будет осуществлена, и что в случае с Максудовым и другими такие решения были исполнены на следующий день. Комитет напоминает, что в силу самого понятия возвращения экстрадиции должна предшествовать возможность эффективного пересмотра соответствующего решения, с тем чтобы избежать причинения лицу непоправимого вреда и превращения пересмотра в бесполезную и лишенную смысла процедуру».
В 2006 г. Комитет предписывал применить в отношении всех четырех заявителей временные защитные меры, что исключило бы возможность их выдачи до вынесения Комитетом решения по жалобе, однако правительство Кыргызстана этому предписанию не подчинилось. Комитет напомнил, что, не исполнив его предписание, правительство Кыргызстана серьезно нарушило обязательства по Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, поскольку его «действия были направлены на то, чтобы не допустить или помешать рассмотрению Комитетом сообщения, в котором утверждается о нарушении Пакта, либо чтобы превратить рассмотрение Комитетом в символическую процедуру, а выражением им Позиции - в бессмысленное и тщетное упражнение».
2. Регистрация лиц, ищущих убежища
В августе 2008 г. Государственный комитет КР по миграции и занятости произвольно прекратил продление гражданам Узбекистана свидетельств о регистрации ходатайства о статусе беженца. В середине сентября Комитет возобновил продление для некоторых лиц, однако во многих случаях это сопровождалось ограничениями, нарушающими предусмотренный законом порядок регистрации. Вновь прибывающие в поисках убежища при попытке зарегистрироваться сталкиваются с трудностями.
Закон КР «О беженцах» гласит, что «лицу, ходатайствующему о предоставлении статуса беженца, должна быть предоставлена реальная возможность подачи такого ходатайства», устанавливая трехмесячный срок действия свидетельства о регистрации ходатайства с продлением до вынесения решения по статусу беженца, включая стадию обжалования.
В сентябре 2008 г. Хьюман Райтс Вотч опросила в Кыргызстане 11 граждан Узбекистана, искавших убежища, включая несколько человек, которые были признаны мандатными беженцами УВКБ ООН. Наши сотрудники также ознакомились со свидетельствами о регистрации ходатайства о статусе беженца еще семи человек - членов семей опрошенных; еще три интервью были проведены по телефону в ноябре 2008 г. Из 18 беженцев и лиц, искавших убежища, четверо получили свидетельства о регистрации ходатайства между 15 и 19 сентября 2008 г. с месячным сроком действия и рукописной пометкой «Без права дальнейшего продления!», один человек сообщил, что в Госкомитете КР по миграции и занятости его предупредили, что его свидетельство впоследствии продлено не будет.
Нами документированы три случая, когда Госкомитет КР по миграции и занятости отказывался выдавать гражданам Узбекистана свидетельство о регистрации ходатайства о статусе беженца. В первом случае речь шла о женщине с двумя детьми, которые подали ходатайство в августе 2008 г., но по состоянию на конец сентября не получили никакого ответа. Во втором случае женщина прибыла в Кыргызстан в августе 2008 г. к мужу и детям, которые получили свидетельства о регистрации ходатайства в мае 2008 г. Она прошла собеседование в Госкомитете, но прошествии почти трех месяцев еще не получила свидетельство.
Наконец, Хьюман Райтс Вотч было взято интервью у сына беженца, обустроенного в третьей стране, который прибыл в Кыргызстан осенью 2008 г. с матерью и тремя родственниками. В начале октября семья обратилась в Госкомитет КР по миграции и занятости с ходатайствами о статусе беженца, однако там у них отказались принять документы, сославшись на квоту для прибывающих из Узбекистана. Как заявили в Госкомитете, новые ходатайства будут приниматься только после того, как будет обустроено в третьих странах определенное число мандатных беженцев УВКБ ООН. Правовая основа такой квоты остается неясной, поскольку законодательство КР не предусматривает квотирования ходатайств. Любые квоты, не позволяющие людям реализовать право искать убежища и лишающие их соответствующей защиты, противоречили бы обязательствам КР в области прав человека.
Если не считать двух исключений, то у всех опрошенных Хьюман Райтс Вотч лиц, у которых срок действия свидетельств о регистрации ходатайства истек в июле - августе 2008 г., по их словам, свидетельства были отобраны сотрудниками Госкомитета КР по миграции и занятости, утверждавшими, что их структура реорганизуется и что новые свидетельства будут выдаваться, а старые - продлеваться только после ее завершения.
В октябре 2008 г. в Госкомитете КР по миграции и занятости Хьюман Райтс Вотч уверяли, что рукописные отметки - это лишь самодеятельность сотрудников и что лица, ищущие убежища, могут рассчитывать на продление свидетельств. При этом в Госкомитете признали, что намерены «дополнительно изучать» новые ходатайства о статусе беженца по мере стабилизации ситуации в Узбекистане.
В июне 2008 г. Госкомитет КР по миграции и занятости начал отказывать в регистрации ходатайств вновь прибывшим лицам, искавшим убежища, которые могли оказаться на территории страны незаконно. В Госкомитете нашим сотрудникам говорили, что такая мера необходима для противодействия «криминальным каналам нелегальной переправки граждан с целью их дальнейшей переправки в третьи страны».
Хьюман Райтс Вотч известно, что 20 человек из Афганистана и Ирана обжаловали отказ в регистрации ходатайства в суде. После того как суд первой инстанции в Бишкеке удовлетворил иски 14 заявителей, Госкомитет КР по миграции и занятости подал встречные иски «по вновь открывшимся обстоятельствам», утверждая, что эти люди недобросовестно воспользовались процедурой обращения о признании их беженцами с целью легализовать незаконное проникновение в страну. В середине ноября, когда решения по встречным искам еще не было, апелляционная инстанция в Бишкеке подтвердила неправомерность действий Госкомитета КР по миграции и занятости, признав, что отказ зарегистрировать ходатайства о статусе беженца противоречит требованиям законодательства Кыргызстана. Насколько Хьюман Райтс Вотч известно, на момент подготовки данного письма Госкомитет не отменил свою незаконную практику.
В 1996 г. Кыргызстан присоединился к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и, будучи одним из государств-участников, обязан «не налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность ..., въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и предъявят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания».
Произвольное приостановление действия свидетельств о регистрации ходатайства о статусе беженца и дополнительные барьеры, создаваемые миграционными властями для новой регистрации, ослабляют гарантии защиты, предусмотренные для лиц, ищущих убежища в Кыргызстане. Любое государство вправе определять свою политику в области миграции и предоставления убежища, однако при этом оно обязано обеспечивать заявителям свободную реализацию права искать убежища и иметь доступ к соответствующим процедурам. Регистрация ходатайства о статусе беженца является первым шагом в решении вопроса о предоставлении такого статуса и должна быть доступна любому, кто утверждает, что в стране гражданской принадлежности ему угрожает опасность. В Кыргызстане создана разумная система регистрации лиц, ищущих убежища, и не следует ее ломать. Правительство страны должно обеспечить, чтобы государственные служащие действовали в рамках закона и за неисполнение обязанностей привлекались к ответственности.
Настоятельно призываем Вас обеспечить принятие правительством срочных мер по снятию проблем, появляющихся в настоящее время в системе защиты беженцев в Кыргызской Республике, и по недопущению дальнейших нарушений Кыргызстаном его международных обязательств. Кыргызстан также должен в полном объеме исполнить решение Комитета ООН по правам человека по жалобе Максудова и других.
Обращаемся к Вам с настоятельным призывом:
- Прекратить выдачу любых лиц в Узбекистан, где существует риск пыток. Пересмотреть процедуру экстрадиции, чтобы обеспечить подлежащим выдаче лицам доступ к эффективным средствам правовой защиты, в частности право на обжалование любой экстрадиции в суде, способном содержательно оценить риск недозволенного обращения. На период рассмотрения апелляции исполнение решения об экстрадиции должно автоматически приостанавливаться.
- Провести эффективное расследование по факту исчезновения Хаитджона Джурабоева и обнародовать его результаты.
- В полном объеме исполнить решение Комитета ООН по правам человека:
- - обеспечить Максудову, Рахимову, Ташбаеву и Пирматову эффективные средства правовой защиты, включая адекватную компенсацию, в связи с их незаконной экстрадицией и непредоставлением им возможности обжаловать решение о выдаче;
- - отслеживать положение Максудова, Рахимова, Ташбаева и Пирматова и информировать Комитет ООН по правам человека;
- - сделать информацию о положении этих лиц общедоступной.
- Провести эффективное расследование по всем фактам принудительного возвращения и исчезновения лиц, искавших убежища на территории Кыргызстана, привлечь к ответственности виновных и обнародовать результаты расследований.
- Обеспечить эффективные меры правовой защиты от принудительного возвращения или экстрадиции в Узбекистан, включая компенсацию тем лицам, которые подверглись этому в отсутствие таких мер.
- Обеспечить соблюдение в полном объеме всех международных норм и положений национального законодательства Кыргызстана в области защиты беженцев, в том числе:
- Обеспечить немедленную регистрацию ходатайства любого лица о признании его беженцем по предъявлении такого ходатайства и прохождении собеседования с сотрудниками Госкомитета КР по миграции и занятости. Такая регистрация должна осуществляться вне зависимости от законности въезда и пребывания лица в Кыргызстане.
- Прояснить, при наличии таковой, правовую основу квотирования для лиц, ищущих убежища, и обеспечить, чтобы такая практика не использовалась для отказа в регистрации ходатайств о статусе беженца или для препятствования реализации права искать убежища и доступу к мерам защиты для тех, кто имеет на это право.
- Обеспечить полное соблюдение Государственным комитетом КР по миграции и занятости законодательства КР и продление им свидетельств о регистрации ходатайства о статусе беженца по истечении каждых трех месяцев до решения вопроса о статусе (включая период обжалования) либо до обустройства заявителя в безопасной третьей стране.
Благодарю Вас за внимание к поднятым неотложным вопросам.
Искренне Ваша
Рейчел Денбер,
и.о. директора
по Европе и Центральной Азии
[1] Об этих случаях ранее сообщалось Хьюман Райтс Вотч (https://www.hrw.org/en/news/2006/08/24/kyrgyzstan-uzbeks-disappear-while-seeking-asylum; https://www.hrw.org/en/news/2005/06/09/kyrgyzstan-uzbek-asylum-seekers-sent-back) и российским правозащитным центром «Мемориал» (Беженцы из Узбекистана в странах СНГ: угроза экстрадиции (май - август 2007 г.), http://studies.agentura.ru/centres/programma/).
[2] Подробнее см. пресс-релиз Хьюман Райтс Вотч от 13 мая 2008 г. https://www.hrw.org/en/news/2008/05/12/kyrgyzstan-do-not-return-asylum-se....
