VII.  L’approccio dell’Unione europea verso la Libia

A lungo l’Ue ha considerato la Libia come uno stato emarginato e con il quale fosse impossibile cooperare. Difatti, tra 1992 e l’ottobre del 2004 l’Europa ha imposto alla Libia sanzioni economiche e un embargo sulle armi. Ciononostante, il giorno stesso in cui ha revocato le sanzioni, il Consiglio dell’Unione europea ha acconsentito a coinvolgere la Libia su questioni migratorie. [53] Vi inviò una missione tecnica tra il novembre e il dicembre del 2004 “per esaminare piani per combattere l’immigrazione illegale”. [54]

Nel giugno del 2005, il Consiglio Giustizia e Affari Interni dell’Ue adottò una conclusione sulla cooperazione con la Libia su questioni migratorie, che includeva il rafforzamento “della cooperazione operativa sistematica tra i rispettivi servizi nazionali responsabili dei confini marittimi,” e lo sviluppo di operazioni comuni nel Mar Mediterraneo implicanti lo spiegamento temporaneo di imbarcazioni e velivoli di stati membri dell’Ue. [55] Le misure ad hoc prevedevano anche l’invio di ufficiali di collegamento per l’immigrazione in porti libici e all’aeroporto di Tripoli a fini d’intercettamento. [56] L’Ue si impegnava a formare funzionari libici sui controlli all’immigrazione e sulle “migliori pratiche” per l’allontanamento di immigrati illegali. [57]

La conclusione del Consiglio sollecitava anche delle discussioni esplorative con la Libia per “affrontare l’immigrazione illegale in aree come formazione, rafforzamento delle istituzioni, questioni d’asilo, e pubblica consapevolezza dei pericoli della migrazione illegale”. [58] Tra i suggerimenti elencati per tali discussioni vi erano l’assistenza al rimpatrio di individui cui era stata rifiutata la richiesta d’asilo “a seguito di una procedura d’asilo indipendente in conformità agli standard internazionali”, e una maggiore cooperazione e potenziamento nella “gestione della migrazione e protezione dei rifugiati” in cooperazione con l’Unhcr. [59]

Nel luglio del 2007, Benita Ferrero-Waldner, Commissario europeo per le Relazioni Esterne e la Politica Europea di Vicinato, e il ministro libico per gli Affari europei Adbulati Elobeidi, hanno firmato un memorandum d’intesa che evidenziava l’immigrazione come area di interesse comune. [60] L’anno dopo, la Commissione europea e la Libia hanno lanciato dei negoziati per un vasto accordo (l’accordo quadro Ue-Libia) che sollecitava dialogo politico e cooperazione in politica estera, questioni di sicurezza e migrazione.

Nel luglio 2009 Jacques Barrot, il vicepresidente della Commissione europea per la Giustizia, la Libertà e la Sicurezza, ha detto che l’Ue avrebbe presentato un pacchetto di 80 milioni di euro nel corso della visita in Libia prevista per il settembre 2009, del quale 20 milioni sarebbero stati destinati alla costruzione di centri d’alloggio per richiedenti asilo e 60 milioni per progetti di gestione della migrazione sulla frontiera meridionale della Libia. [61] A quanto pare, Gheddafi sta ancora insistendo su un pacchetto di €300 milioni dall’Ue per combattere flussi migratori irregolari in Libia. [62] Al momento della stesura di questo rapporto, l’accordo quadro Ue-Libia è ancora oggetto di negoziati. [63]

L’outsourcing della politica di migrazione e asilo dell’Ue

Il 27 maggio 2009, dopo l’inaugurazione delle operazioni navali congiunte italo-libiche, Barrot ha inviato una lettera al presidente del Consiglio europeo sollecitando un approccio comunitario doppio su asilo e protezione umanitaria. Sul fronte interno, suggeriva uno “sforzo volontario” tra gli stati membri dell’Unione per una “risistemazione di persone sotto protezione internazionale.” [64] Sul fronte esterno proponeva:

La costituzione di relazioni tra l’Unhcr e la Libia in previsione della creazione in Libia di un piano per la ricezione e la protezione di richiedenti asilo che soddisfi i più alti standard internazionali. In particolare, il piano renderebbe possibile la determinazione dello status degli individui rinviati in Libia, ai quali potrebbe essere poi offerta una risistemazione. [65]

In una fase in cui l’Unhcr, il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d’Europa, Thomas Hammerberg, [66] nonché diverse Ong, tra cui Human Rights Watch, [67] criticavano l’Italia per burlarsi del diritto internazionale e degli standard europei, neanche uno stato membro dell’Ue criticava l’Italia pubblicamente. [68]   Barrot ha finito per esprimere preoccupazione per i respingimenti, dicendo che non erano “la risposta” ed indicando che “i soccoritori, compresa Frontex, possono salvare ma non possono negare l’entrata.” [69] Ma la sua proposta ravviva un concetto, profondamente sbagliato, consistente nel portare all’esterno le procedure dell’Ue per i rifugiati e tale da sostituire, con un piano volontario e discrezionale, standard e procedure d’asilo legalmente applicabili su suolo europeo. Essenzialmente, si tratta della stessa proposta che, a fasi alterne, è circolata nel dibattito dell’Ue per più di vent’anni. [70]

All’inizio della guerra in Iraq, nel 2003, il primo ministro britannico Tony Blair propose l’idea di “centri di smistamento” in paesi extra-comunitari ai quali gli stati membri dell’Unione avrebbero rinviato i richiedenti asilo e dove l’Unhcr avrebbe esaminato le loro domande di riconoscimento di status di rifugiato. [71] Un summit dell’Ue del giugno 2003 sollecitava la Commissione perché riferisse, entro un anno, su misure “per un’entrata nell’Ue più ordinata e meglio organizzata di persone bisognose di protezione internazionale”. [72] Un anno dopo, la Commissione rifiutò di definire una procedura dell’Ue per regolare l’entrata di richiedenti asilo, ma promosse l’idea di un programma di risistemazione di rifugiati che coinvolgesse l’Unhcr. [73] In una riunione in Olanda dei ministri dell’interno dell’ottobre 2004, i ministri si divisero sulla proposta di Blair. [74] Nel dicembre di quell’anno, il Comitato sulle Libertà Civili, Giustizia e Affari Interni del parlamento europeo votò contro l’idea di una soluzione “offshore” alle responsabilità sui i richiedenti asilo. [75] Nel frattempo, nessun governo nord africano si era offerto di mettere a disposizione degli spazi per i futuri centri di accoglienza dell’Ue. Già nel gennaio del 2005, i ministri dell’interno ammettevano, in un incontro a Lussemburgo, che l’idea era ormai decaduta. [76]

Ciò che è particolarmente degno di nota non è tanto l’idea in sé, quanto il tempismo della lettera di Barrot, in un momento storico in cui uno stato europeo, per la prima volta, infrangeva apertamente il suo obbilgo di nonrefoulement stabilito, tra l’altro, sia dalla Convenzione sui Rifugiati che dalla Convenzione europea sui Diritti dell’Uomo. Persino nella proposta di Blair del 2003 vi era l’avvertenza che i richiedenti, nell’ambito del piano, non avrebbero dovuto essere esposti a un trattamento inumano e degradante. “Sia i centri di transito che le decisioni ivi prese dovrebbero naturalmente conformarsi a tale principio, sia per una scelta politica, che  per evitare ricorsi giudiziari efficaci”, scrisse. La proposta di Barrot della fine di maggio del 2009 è giunta a fronte di rapporti di trattamento inumano e degradante dei respinti in Libia. [77]

La proposta di Barrot di arruolare l’Unhcr in un “piano” per stabilire lo status “degli indivudui rimandati in Libia” ai quali poi “si potrebbe” offrire una risistemazione, accettava l’intercettamento dell’Italia e un regime di rinvio sommario come dati di fatto. La sua proposta rimpiazzerebbe l’attuale sistema d’asilo dell’Ue, che crea doveri vincolanti per gli stati membri, con un piano volontario e discrezionale che potrebbe offrire o non ad individui in Libia, riconosciuti come rifugiati dall’Unhcr, una risistemazione in Europa.

Il risultato inevitabile di un tale piano sarebbe di “depositare” i rifugiati in Libia, supponendo che la Libia avrebbe tollererebbe la loro presenza. I rifugiati sarebbero lasciati in Libia ad aspettare le offerte di risistemazione in Europa oppure, in maniera altrettanto prevedibile, diventerebbero una comunità di troppo, scartata per la risistemazione, pur essendo riconosciuti come rifugiati da parte dell’Unhcr.

Questo problema è evidente nello scarto attualmente presente tra il numero di rifugiati che l’Unhcr ha identificato come bisognosi di risistemazione, ed il numero di posti messi a disposizione da Paesi potenzialmente ospiti. Nel 2008, i Paesi di risistemazione hanno ammesso soltanto la metà dei rifugiati di cui l’Unhcr aveva raccomandato la risistemazione. Di 121.000 rifugiati che l’Unhcr ha presentato per una risistemazione, solo 66.000 sono stati ammessi. Di questi, gli Stati Uniti ne hanno accolti 49.000, mentre gli stati membri dell’Ue solo 4.500. [78] È possibile vedere chiaramente tale deficit nel caso dei rifugiati risistemati dalla Turchia, cui l’Unhcr aveva indirizzato 7.500 rifugiati per risistemazione nel 2008, di cui circa una metà, 3.800, fu accettata. I Paesi dell’Ue hanno accettato solo 200 di tali rifugiati. [79]

Il ruolo di Frontex

Nell’ottobre del 2004 il Consiglio d’Europa ha adottato una risoluzione al fine di creare un’agenzia di coordinamento degli sforzi degli stati membri per la tutela dei confini esterni. L’agenzia, Frontex, è diventata operativa nell’ottobre del 2005 fin da allora e si è ampliata costantemente. [80]

Frontex ha lavorato attivamente per arginare il flusso di barconi di irregolari provenienti dall’Africa e diretti verso l’Ue tramite il coordinamento dei suoi stati membri, ma è stata efficace più nel contenere il numero di arrivi in Spagna che nel ridurre gli arrivi nel Mediterraneo centrale. Con il sostegno di Frontex, gli arrivi dei barconi di irregolari nelle isole Canarie, territorio spagnolo al largo della costa dell’Africa occidentale, sono scesi del 74 percento dal 2006 al 2008. [81] Nel frattempo, in Italia, gli arrivi su barconi sono salito del 64 percento nello stesso periodo. [82] È difficile valutare tutte le variabili nei cambiamenti dei flussi di migrazione irregolare, ma il relatore del Comitato per la Migrazione, Rifugiati e Popolazione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, nel commentare il calo di arrivi in Spagna nel 2007, ha notato che “gli accresciuti controlli marittimi, compresi quelli di Frontex, (...) hanno avuto quasi certamente un impatto, in particolare nei periodi in cui tali operazioni hanno avuto luogo.” [83]

Nel 2008, al largo della costa africana nordoccidentale, Frontex ha portato ufficiali mauritani e senegalesi a bordo di navi degli stati membri dell’Ue nel contesto dell’operazione “Hera”, la quale, nel corso di quell’anno, ha deviato 5.965 migranti indietro verso la costa africana. [84] Frontex sostiene che le deviazioni erano responsabilità dei funzionari mauritani e senegalesi a bordo delle navi. [85]

Nel Mediterraneo centrale, fino al giugno del 2009, Frontex è stata meno efficace nel far cooperare gli stati membri dell’Ue gli uni con gli altri, tanto meno con gli stati nordafricani. Nel 2008, l’operazione “Nautilus” si è concentrata sul flusso migratorio tra il Nord Africa e l’Italia e Malta ma non ha deviato alcun barcone indietro verso il Nord Africa. Tale fallimento veniva attribuito alle “differenze di opinione riguardanti la responsabilità dei migranti salvati in mare.” [86] Nel 2009, la fase successiva dell’operazione “Nautilus” fu rimandata perché Malta e Italia non erano in grado di mettersi d’accordo su quale Paese fosse responsabile dello sbarco delle persone salvate in mare. [87]

Il 18 giugno 2009, per la prima volta nella sua storia, un’operazione di Frontex ha portato all’intercettamento e respingimento verso la Libia di migranti nel Mediterraneo centrale. Un elicottero “Puma” tedesco, intervenuto nell’ambito dell’operazione “Nautilus IV” ha coordinato l’intercettamento, da parte della guardia costiera italiana, 29 miglia a sud di Lampedusa, di un barcone che trasportava circa 75 migranti. Stando ai resoconti, la guardia costiera italiana ha consegnato i migranti ad una motovedetta libica la quale li ha portati a Tripoli, dove, secondo quanto riportato, sono stati “consegnati ad un’unità militare libica”. [88]

Il vicedirettore di Frontex, Gil Arias-Fernandez, si è pronunciato a favore di questa e altre operazioni affini: “Stando alle nostre statistiche, siamo in grado di dire che gli accordi [tra la Libia e l’Italia] hanno avuto un impatto positivo. A livello umanitario, meno vite sono state messe a repentaglio, per via di un minor numero di partenze. Ma la nostra agenzia non ha la capacità di confermare se il diritto d’asilo, così come altri diritti umani, venga rispettato in Libia.” [89]

Al di là del problema, evidente, di dire che una politica di rinvio ha avuto un impatto positivo senza sapere se i diritti umani dei respinti siano stati violati o meno, Arias-Fernandez esprime la nozione, scorretta, secondo cui un potenziale vantaggio umanitario (impedire perdite umane in mare) prevalga su un diritto umano (il diritto di partire e il diritto di cercare asilo). La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo garantisce a chiunque di lasciare qualsiasi Paese così come il diritto di cercare asilo, in un altro Paese, per sottrarsi alle persecuzioni. [90] Gli individui hanno il diritto di scegliere di rischiare la vita nell’esercizio dei propri diritti umani. E spesso lo fanno, tragicamente, perchè sono in fuga da un pericolo persino peggiore dei rischi che hanno davanti. La loro scelta, per quanto possa mettere in pericolo la loro vita, non dovrebbe essere frustrata né da un governo che gli impedisce di partire, né da un trafficante che li obbliga a salire su un barcone.

A prescindere dal diritto di partire e quello di cercare asilo, i governi hanno comunque il dovere di imporre alle navi battenti la propria bandiera di recuperare individui in difficoltà in mare, adempiendo così all’imperativo umanitario. [91] I governi mantengono i propri diritti, stabiliti dal diritto internazionale, di controllare i propri confini, comprese le proprie acque territoriali, a condizione di rispettare i propri doveri, anch’essi stabiliti dal diritto internazionale, che include i diritti dei rifugiati e i diritti umani.