La política del Gobierno en relación con las violaciones de los derechos humanos

Durante los últimos 20 años, los sucesivos presidentes mexicanos han reformado y reorganizado todo—desde el sistema electoral, pasando por la economía, hasta el código fiscal; enmendando o echando por la borda leyes arcaicas y facilitando la integración creciente del país en la economía global. Muchas de las reformas han tenido también como objetivo concreto los derechos humanos y la administración de justicia. Sin embargo, las violaciones de los derechos humanos siguen siendo generalizadas y graves en México. Esta aparente paradoja puede explicarse en parte por el hecho de que el Gobierno no garantice continuamente la aplicación de las leyes destinadas a la protección de los derechos humanos ni el procesamiento de los violadores de los derechos humanos. El problema se deriva además de un sistema de procuración e impartición de justicia que, en la práctica, no sanciona de manera adecuada ni rechaza el empleo de pruebas obtenidas por medio de violaciones de los derechos humanos. Y los problemas constantes en materia de derechos humanos en México pueden atribuirse en parte a que el Gobierno prefiere el discurso destinado a aplacar las críticas nacionales e internacionales antes que emprender acciones para resolver los problemas concretos de derechos humanos.

Para respaldar la idea de que México protege diligentemente los derechos humanos, las autoridades esgrimen una serie de reformas legales y de instituciones recién creadas para la protección de los derechos humanos. La conclusión lógica es la defendida por la Secretaría de Relaciones Exteriores en 1997: “México ha avanzado en su lucha contra la tortura, se han corregido errores del pasado, se ha ratificado el camino cuando fue evidente que las estrategias que se seguían no conducían al objetivo buscado”.1 En 1998, una nueva Secretaria de relaciones exteriores fue nombrada, e inmediatamente se distinguió de su predecesor a través de su mayor apertura hacia el diálogo con ciertas entidades de derechos humanos. Sin embargo, la Secretaría de Relaciones Exteriores ha seguido insistiendo en que se ha hecho grandes avances en la protección de los derechos humanos. “Durante los últimos años, México ha emprendido un amplio esfuerzo para fortalecer la protección y la vigencia de los derechos humanos”, afirmó la Secretaría después de la publicación en septiembre de 1998 de un informe sobre derechos humanos en México, lanzado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”. Ello ha implicado múltiples reformas a la legislación interna y la creación o reestructuración de las instituciones nacionales con responsabilidad en la materia.Asimismo, se han realizado intensos esfuerzos para combatir y erradicar la impunidad”.2

Una de las tácticas empleadas por las autoridades para apoyar este argumente es la presentación de estadísticas engañosas que sugieren que los abusos graves, como la tortura, se investigan debidamente y que sus autores son enjuiciados con éxito.3 En mayo de 1997, la Secretaría de Relaciones Exteriores citó las cifras de la CNDH para concluir que “[t]an no hay impunidad por actos de tortura, que de las ciento cinco recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en las que se acreditó tortura, setenta y dos se encuentran totalmente cumplidas, treinta y dos están parcialmente cumplidas”.4

Lo cierto es que las recomendaciones de la CNDH—las conclusiones sobre un caso concreto y las medidas que considera necesarias para resolver los problemas encontrados—suelen considerarse cumplidas sin que nadie en realidad haya sido declarado responsable de los abusos, dado que con frecuencia las recomendaciones se limitan a reclamar que los agentes del Ministerio Público abran una investigación, y no a que lleven a juicio a los violadores. De hecho, los casos de la CNDH de Tamaulipas y Oaxaca, que se examinan aquí, demuestran este punto. Al mismo tiempo, sólo pueden considerarse parciales en el mejor de los casos, dado que el organismo no contabiliza los casos de tortura documentados por las comisiones estatales de derechos humanos y las organizaciones no gubernamentales (ONG).

De hecho, en el informe gubernamental de noviembre de 1996 ante la Comisión contra la Tortura de la ONU se señala sucintamente que de las 1,022 recomendaciones presentadas por la CNDH desde su creación en 1990 hasta finales de 1996, se acreditó tortura en 105.5 Sin embargo, sólo se condenó a ocho personaspor tortura y tres de ellas fueron absueltas posteriormente.6 En 1997, la Procuraduría General de la República informó al relator especial de la ONU sobre la tortura que los resultados de los noventas eran ligeramente peores y que sólo se habían confirmado cuatro condenas.7 En junio de 1998, la Procuraduría General de la República informó a Human Rights Watch que seis personas cumplían condena por tortura.8

Al mismo tiempo las autoridades argumentan que se han dado grandes pasos en el campo de la protección de los derechos humanos, citando en este sentido la reforma o creación de leyes e instituciones relacionadas con los derechos humanos, como hizo la Secretaría de Relaciones Exteriores en respuesta al informe que emitió la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 1998. Este argumento engañoso de parte de autoridades gubernamentales sugiere fallidamente que la mera existencia de estas leyes e instituciones es igual a la aplicación efectiva de las normas jurídicas y el funcionamiento adecuado de las referidas instituciones. Aunque su existencia es claramente positiva, no es suficiente para que México cumpla con sus responsabilidades internacionales en materia de derechos humanos. Como se describe en el capítulo sobre estas responsabilidades, México también tiene que asegurar que las leyes y las instituciones relacionadas con los derechos humanos sean eficaces.

La respuesta del Gobierno a las críticas en materia de derechos humanos

Los grupos mexicanos de derechos humanos, organizaciones internacionales, así como otros gobiernos y organizaciones inter-gubernamentales han lanzado críticas duras respecto a la situación de los derechos humanos en México. Según la fuente, el momento y el tema de la crítica, la respuesta oficial a ellas ha variado—desde el rechazo hostil a promesas mesuradas de analizar los problemas que identificaron los estudios.

Cuando Rosario Green llegó a ocupar el máximo puesto en la Secretaría de Relaciones Exteriores en enero de 1998, la Secretaría tomó distancia del rechazo rápido de todo tipo de crítica sobre la situación de derechos humanos en Méxicoque venía del exterior, práctica que había caracterizado la época de su predecesor. En algunos casos, la Secretaría sigue emitiendo rechazos rápidos y sin matices hacia comentarios extranjeros, como cuando la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU, Mary Robinson, expresó su preocupación por la situación de los derechos humanos en Chiapas en junio de 1998. Sin embargo, respuestas más mesuradas han sido emitidas en otras ocasiones, como cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos lanzó su informe en 1998, documento que fue recibido por el Gobierno con una promesa de analizar cuidadosamente el informe y sus recomendaciones. La fuerte negativa a Robinson ocurrió en un momento en el que se daba un intenso debate interno en México respecto a la forma en que el Gobierno estaba tratando incidentes en Chiapas. Por esto, pudo haber sido rechazado por su posible impacto en el escenario político interno.9

El tema de los derechos humanos en Chiapas ha sido uno de los más sensibles para las autoridades gubernamentales. Tal vez en respuesta a la creciente influencia de organizaciones de derechos humanos, autoridades criticaron severamente a los grupos locales de derechos humanos en Chiapas, intentando dividir éstos de sus contrapartes internacionales. En julio de 1998, por ejemplo, el presidente Zedillo censuró a los locales que habían instado a que defensores de los derechos humanos internacionales visitaran el estado. El Presidente sugirió que promover tales visitas iba en contra de la promoción de respeto para la Constitución y el imperio de la ley.10

Además, el Gobierno ha anunciado nuevas restricciones para los observadores internacionales de derechos humanos que realizan investigaciones en México. En mayo de 1998, la Secretaría de Gobernación estableció nuevos requisitos para los visados de derechos humanos, entre ellos un período de espera de 30 días, una estancia máxima de diez días y un número máximo de diez personas en cualquier delegación de derechos humanos; las nuevas reglas establecen una extensión de los visados en caso de emergencia y la ampliación de la duración del viaje a más de diez días en circunstancias excepcionales.

Las personas que soliciten un visado tienen que suministrar un “plan de trabajo”, que en la práctica ha llevado a los funcionarios del Gobierno a solicitar detalles sobre todas las personas que serán entrevistadas y las comunidades que serán visitadas. Para recibir un visado, el solicitante tiene que presentar además una copia de los estatutos de la organización para la que trabaja y pruebas de que su organización tiene ya sea un estatus consultivo con la ONU o que tiene al menos cinco años de existencia. La decisión sobre la concesión de los visados se toma ahora en una oficina central de la Secretaría de Gobernación, y no en cada uno de los consulados, como en el pasado. Los requisitos ahora se reglamentan en la Secretaría, no por una ley.

Aunque la Secretaría de Gobernación anunció que las nuevas reglas eliminarían la toma de decisiones arbitrarias sobre los visados que había sido criticada enérgicamente por las organizaciones de derechos humanos, entre ellas Human Rights Watch, el nuevo proceso no es menos arbitrario. Los miembros de las organizaciones de derechos humanos que han solicitado visados desde la entrada en vigor de los nuevos requisitos han informado de respuestas confusas y contradictorias por parte de los funcionarios consulares mexicanos. Varias delegaciones han informado que se les negaron los visados. Durante 1998, el Gobierno mexicano expulsó a numerosos observadores extranjeros en Chiapas sin ofrecerles ni siquiera las garantías mínimas del debido proceso.

Cabe reconocer que México reconoció en diciembre de 1998 la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Además, en agosto de 1998, anunció que iba a invitar al relator especial de la ONU sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias a que visitara México. A lo largo de 1996 y 1997, el Gobierno permitió la visita a México de equipos de investigación de los derechos humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y del Comité contra la Tortura de la ONU. A pesar de que el Gobierno ha ofrecido dichas visitas como prueba de su apertura a la investigación de los derechos humanos, no ha acatado las recomendaciones de estos organismos. De hecho, el Gobierno de México ha rechazado claramente las conclusiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en varios casos, entre los que destaca el del General Brigadier Francisco Gallardo, quien ha languidecido en una prisión militar desde 1993 en represalia por haber reclamado un mayor respeto a los derechos humanos dentro del Ejército Mexicano. Las autoridades militares mexicanas acusaron al General de corrupción y destrucción de propiedad del Ejército, le formaron un consejo de guerra y le condenaron, el 11 de marzo de 1998, a 14 años y ocho meses de cárcel, después de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanoshubiera recomendado su puesta en libertad inmediata en 1996.11 Asimismo, el Gobierno no ha implementado las recomendaciones en el caso del Ejido Morelia, en el que tres hombres fueron detenidos y ejecutados por soldados en Chiapas en 1994, el caso Manríquez, que se analiza en este informe, ni tampoco en el caso Aguas Blancas, en el que policías masacraron a 17 personas en el estado de Guerrero en 1995.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos

La CNDH ha sido con frecuencia objeto de críticas, pero es incuestionable que ha desempeñado un papel importante en la promoción de los derechos humanos en México. Las críticas más frecuentes contra la institución se concentran en sus vínculos orgánicos con el Poder Ejecutivo; debido a que su mandato excluye los asuntos de derechos humanos relacionados con temas laborales o electorales; y debido a que sus conclusiones, publicadas en forma de recomendaciones con detalles sobre los casos, no son vinculantes. De hecho, el Presidente de la República nombra al Presidente de la CNDH y el Poder Ejecutivo aporta la totalidad del presupuesto de la institución.12 En el momento de redactar este informe, el Congreso mexicano estaba considerando propuestas para darle mayor autonomía a la Comisión frente al Ejecutivo en relación al financiamiento y el nombramiento de su presidente.

Las recomendaciones de la CNDH no son vinculantes para los que las reciben y la Comisión no ha desarrollado un método eficaz para avergonzar públicamente a las autoridades, de manera que se llegue a hacer justicia en los casos documentados por ellos. Si un funcionario del Gobierno no cumple las recomendaciones de la Comisión lo más que recibe es una sanción política. Sin embargo, relativamente pocos casos reciben la atención política que sería necesaria para que una sanción de esta índole resultara de una recomendación de la Comisión. La CNDH no hace públicos los detalles sobre quién fue encarcelado, si es que se encarceló a alguien, a causa de una violación de los derechos humanos documentada por la comisión. De hecho, la Comisión ni siquiera hace un seguimiento de dicha información, así que no existe una medida real de lainfluencia final que la CNDH ejerce sobre el sistema de procuración e impartición de justicia cuando se trata de violaciones de los derechos humanos. Las estadísticas elaboradas por la CNDH—sobre el número de investigaciones judiciales iniciadas, el número de funcionarios inculpados y el número de recomendaciones cumplidas por las autoridades—ofrecen una muestra parcial del proceso judicial, pero no ayudan al análisis de la impunidad en México.

La Comisión fue creada en una época en la que el historial de derechos humanos de México estaba siendo objeto de un escrutinio internacional nunca visto en el pasado, mientras el país se disponía a iniciar las negociaciones para la Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la privatización de empresas estatales atraía inversiones internacionales a niveles sin precedentes. De hecho, es muy probable que la CNDH fuera concebida para simular un interés en la protección de los derechos humanos por parte del Gobierno. Sin embargo, el trabajo de la Comisión en casos y temas específicos demuestra que se convertido en mucho más que un organismo decorativo. Tan sólo en 1998, la CNDH había publicado informes implacables sobre la tortura y las desapariciones forzadas cometidas por el Ejército, y había criticado duramente las acciones del Gobierno contra los simpatizantes de la guerrilla de izquierda del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Además, las recomendaciones de la CNDH, aunque no son vinculantes, han producido desarrollos positivos en casos menos notorios.

La Comisión tiene la facultad de obligar a los funcionarios a que entreguen todos los documentos relevantes para los casos que examina, por lo que sus recomendaciones suelen contar con detalles importantes—de la policía, del Ejército o de los agentes del Ministerio Público—que no están disponibles en otros documentos. La CNDH envía a sus propios médicos legistas a examinar a las víctimas y realizar exhumaciones, lo que le aporta importante documentación de primera mano en casos de derechos humanos. Además, la comisión elabora materiales de consulta inestimables, como el Manual para la Calificación de hechos Violatorios de Derechos Humanos, publicado en 1998 en formato de libro y disco compacto, y en el que se enumeran, clasificadas por tipo de violación, todas las normas relevantes en materia de derechos humanos mexicanas e internacionales.

El Programa Nacional de Derechos Humanos

El día 21 de diciembre de 1998, el Gobierno federal dio a conocer la creación del Programa Nacional de Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos, iniciativa desarrollada conjuntamente por la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Relaciones Exteriores y otras agencias gubernamentales. La iniciativa fue explicada como esfuerzo por lograr ocho metas, incluyendo laconsolidación de una cultura de respeto a los derechos humanos y de las instituciones responsables de protegerlos, el diseño de mecanismos para identificar los aspectos positivos y negativos de la política gubernamental en materia de derechos humanos y la diseminación de información sobre derechos humanos.13

El Programa es positivo en cuanto podría dar una atención muy necesaria a temas de derechos humanos en México. En efecto, el Programa podría ayudar a la promoción de los derechos humanos en la medida en que identifique las debilidades de las políticas existentes en materia de derechos humanos, produzca información detallada sobre casos de violaciones de derechos humanos, revise las reservas hechas por México a tratados de derechos humanos, y provea educación sobre derechos humanos a empleados públicos y al público en general. Sin embargo, para que tenga éxito, las autoridades tendrán que desarrollar e implementar políticas en materia de derechos humanos que hasta ahora no han producido.

En su mayoría, las soluciones propuestas en el Programa son demasiado vagas como para determinar si causarán o no un cambio significativo en la política del Gobierno en materia de derechos humanos. El Programa no parece establecer una agenda bien definida en el campo. No hace un diagnóstico de las violaciones de derechos humanos que serán el objeto del Programa Ccuán serias y extendidas son, por qué tienen lugar y por qué las iniciativas anteriores para acabar con ellas han fallado. Para que el Programa tenga éxito, tiene que tener una visión clara del problema antes de intentar resolverlo. Dado que las autoridades federales han tendido a minimizar la seriedad de las violaciones de derechos humanos en México, no es claro que exista tal visión o que, si existe, sea concorde con la realidad de las violaciones de derechos humanos en el país. En este sentido, habría sido importante que el Gobierno llevara a cabo consultas detalladas y previas con organizaciones mexicanas de derechos humanos, tanto gubernamentales como no gubernamentales, sin embargo tales consultas no tuvieron lugar.

Al anunciar la iniciativa, el Secretario de Gobernación Francisco Labastida dijo que el Gobierno había estado trabajando sobre el Programa durante unos cuatro meses antes de su lanzamiento.14 En lugar de señalar el principio de un proceso para hacer un diagnóstico en relación a las violaciones de derechos humanos que se dan en México, y de establecer una estrategia para tratarlas, el Programa anuncia las iniciativas que serán tomadas, incluyendo una campaña nacional en contra de la violencia, la tortura y la impunidad. Varios asuntos importantes ni siquiera son mencionados por el Programa, tales como el sistema de justicia militar y los derechos laborales. La Secretaría del Trabajo ni siquiera figuraba como una de las que ayudó a desarrollar el Programa, y no adquiere compromiso alguno bajo la iniciativa. La ausencia de la Secretaría de Trabajo es notable, dadas sus fuertes posiciones en contra de los derechos laborales, adoptadas en el contexto del Tratado de Libre Comercio (TLC).15

El Programa dice que sus iniciativas serán trabajadas en coordinación con la CNDH, establece que habrá un análisis periódico de su éxito y solicita que organizaciones de derechos humanos se sumen al esfuerzo. No es claro cuándo ni cada cuánto tiempo se hará este análisis, ni el papel que las ONG de derechos humanos jugarán en el Programa.

1 Secretaría de Relaciones Exteriores, Boletín 142, 9 de mayo de 1997.

2 Secretaría de Relaciones Exteriores, Comunicado, 28 de septiembre de 1998.

3 Human Rights Watch reconoce que entre los castigos por violaciones de los derechos humanos cabe incluir sanciones de distinta índole, en adición al procesamiento, tales como la imposición de multas, la suspensión o la destitución. Sin embargo, dada la gravedad del delito de tortura, la violación debe ser castigada con el enjuiciamiento además de la aplicación de cualquier otra sanción administrativa.

4 Secretaría de Relaciones Exteriores, Boletín 142, 9 de mayo de 1997.

5 Naciones Unidas, “Consideration of Reports Submitted by States Parties Under Article 19 of the Convention” (New York: United Nations Publications, November 27, 1996), CAT/C/34/Add.2, p. 16. El número de funcionarios culpables de torturas era probablemente mayor, debido a que en México la tortura suele ser una acción de varios funcionarios a la vez.

6 Ibíd.

7 Naciones Unidas, “Cuestión de los derechos humanos de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, y en particular: la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”, (Nueva York: Publicaciones de las Naciones Unidas, 24 de diciembre de 1997), U.N. Doc E/CN.4/1998/38, pár. 56.

8 Entrevista de Human Rights Watch con Eduardo López Figueroa, director de Asuntos Internos de la PGR, Ciudad de México, 12 de junio de 1998.

9 Varios meses más tarde, la Secretaría de Relaciones Exteriores invitó a Mary Robinson a que visitara México. En el momento de redactar este informe, no se ha informado respecto de cuándo se dará el viaje, ni cuál será la agenda del mismo.

10 Presidencia de la República, “Versión estenográfica de las palabras del presidente Ernesto Zedillo, durante la evaluación del Programa Estatal de Alfabetización, que encabezó en la Escuela Secundaria Técnica No. 42, de este municipio”, Simojovel, Chiapas, 1 de julio de 1998.

11 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Report No. 43/96, Case 11.430", en Organización de los Estados Americanos, Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 1996 (Washington, D.C.: Organización de los Estados Americanos, 1997), p. 513.

12 Entrevista de Human Rights Watch con Mireille Roccatti, Presidenta de la CNDH, Ciudad de México, 5 de junio de 1998.

13 “Programa Nacional de Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos”, documento enviado a Human Rights Watch por la Secretaría de Relaciones Exteriores, 23 de diciembre de 1998, p. 4. Las secretarías y agencias que adquieren compromisos en el Programa son la Secretaría de Gobernación, el Instituto Mexicano de Seguro Social, el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado, la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud, y la Procuraduría General de la República.

14 Secretaría de Relaciones Exteriores, “Transcripción de las palabras del Licenciado Francisco Labastida Ochoa, Secretario de Gobernación, durante la presentación del Programa Nacional de Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos, celebrada en el Salón de Consejos de la Secretaría de Relaciones Exteriores”, 21 de diciembre de 1998.

15 Por ejemplo, véase Human Rights Watch, “Your Job or Your Rights: Continued Sex Discrimination in Mexico’s Maquiladora Sector”, A Human Rights Watch Report, Vol. 10, No. 1(B), Diciembre de 1998, pp. 36-41. En un caso trabajado en el contexto del acuerdo paralelo de asuntos laborales del TLC, la Secretaría de Trabajo argumentó que el uso de pruebas de gravidez para mujeres que buscan trabajo en las maquiladoras no es discriminación basada en género.

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CAPÍTULO III — JUSTICIA

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