Im Überblick: Bericht von Human Rights Watch über die Polizeigewalt in den USA

Die gemeinsamen Probleme in den von uns untersuchten Städten betreffen:

· Geringe zivile Kontrolle: Die zivilen Kontrollorgane, die sich mit der Überwachung und zum Teil mit der Untersuchung von Fällen von übertriebener Gewaltanwendung befassen, erhalten zu wenig Mittel von den Stadtbehörden, ihre Arbeit wird von den Polizisten, die eine Zusammenarbeit mit ihnen ablehnen, unterminiert, sie werden von den Polizeigewerkschaften und anderen angegriffen und von der Öffentlichkeit nicht genügend in Anspruch genommen. Die externe Bürgerkontrolle sollte ein integraler Bestandteil der Polizeiaufsicht und der Formulierung der Politik sein, aber in den meisten untersuchten Städten kam ihr nur eine untergeordnete Rolle zu.

· Versäumnisse der Führung: Die Polizeiverwaltung, bei der die Hauptverantwortung für die Bekämpfung von Polizeimißbrauch liegt, nimmt dieses Problem nicht ernst genug. Besonders in Los Angeles, Philadelphia und Orleans, aber auch in vielen anderen Städten haben schwerwiegende Fälle und das unvorteilhafte Medieninteresse bewirkt, daß die überfälligen und notwendigen Reformen eingeleitet wurden. Die Lücken in der Führung zeigen sich deutlich in den schwachen Leistungen der Abteilungen für innere Angelegenheiten der Polizeidienststellen im ganzen Land, die zu oft nachlässige und unvollständige Untersuchungen durchführen, bei denen sie zu Voreingenommenheit zugunsten ihrer Polizeikollegen neigen. Frühwarnsysteme, um „Problempolizisten" zu bestimmen und zu lenken, sind in den meisten von uns untersuchten Städten nicht voll einsatzfähig, obwohl die Ermittlungen von Aufsichtsausschüssen und Journalisten ergeben haben, daß ein kleiner Teil von Polizisten für einen hohen Prozentsatz von mißbräuchlichen Handlungen verantwortlich ist. Die Disziplinarmaßnahmen gegen Polizisten, denen mißbräuchliche Handlungen zur Last gelegt werden, sind lax und die Aktivitäten der internen Überprüfung werden geheim gehalten.

· Ineffektive zivilrechtliche Mittel: Zum Teil weil die Polizei oft nicht in Verwaltungs- oder Strafverfahren für ihre Handlungen zur Rechenschaft gezogen wird, sind viele Opfer von Polizeigewalt und ihre Familien allein von zivilrechtlichen Mitteln für eine Wiedergutmachung abhängig. In der Praxis erlauben Zivilprozesse den Polizeidienststellen in der Regel, auch weiterhin die Augen vor mißbräuchlichen Handlungen von Polizisten zu verschließen. Einigen Opfern ist es gelungen, eine Entschädigung zu erhalten, und in einigen wenigen Zivilprozessen waren die Polizeidienststellen gezwungen, die Haftung für den Mißbrauch zu übernehmen, was zu Reformen der Ausbildung und der fehlerhaften Praktiken führte. Bisher brauchten die meisten der von uns überprüften Polizeidienststellen die Kläger nicht zu entschädigen, diese Zahlungen wurden aus dem allgemeinen Haushalt der Städte geleistet. Und obwohl das Fehlverhalten eines Polizisten eine Stadt Hunderte, Tausende, ja Millionen von Dollar an Schadensersatz für die Opfer kosten kann, besteht oft keine Verbindung mit der Leistungsbeurteilung dieses Polizisten, selbst wenn ihm im Zivilprozeß schwerwiegender Mißbrauch zur Last gelegt wird. Letztendlich müssen die Steuerzahler mindestens zweimal für schlechte Polizisten bezahlen - zum einen für ihr Gehalt und zum anderen, um die Opfer ihres Mißbrauchs zu entschädigen.

· Passivität bei der strafrechtlichen Verfolgung: Die lokale strafrechtliche Verfolgung von Polizisten, die Menschenrechtsverletzungen begangen haben, geschieht viel zu selten, zumal viele örtliche Staatsanwälte nicht bereit sind, energisch gegen Polizisten zu ermitteln, die ihnen normalerweise in Strafsachen helfen. Die Bundesstaatsanwälte, die im Rahmen der bürgerlichen Strafgesetzgebung gegen Polizisten ermitteln können, verfolgen selbst schwere Fälle fast nie, was zum Teil auf die hohe gesetzliche Schwelle für den Gewinn eines solchen Prozesses und die Mittelknappheit zurückzuführen ist. Von den Tausenden von Klagen, die alljährlich beim Justizministerium eingehen, werden nur wenige bearbeitet. Und obwohl die Bundesstaatsanwälte die Rolle eines „back-stop" bei der Verfolgung von gewalttätigen Polizisten für sich beanspruchen, nehmen sie diese nur selten wahr, selbst wenn die örtlichen Staatsanwälte die Verfolgung ablehnen oder schlechte Arbeit bei der Vorlage eines Falls leisten. So wurden zum Beispiel im Wirtschaftsjahr 1996 von den insgesamt 11 721 Klagen, die bei der Abteilung für Grundrechte des Justizministeriums eingingen, nur 37 Fälle von Rechtsverletzungen durch Beamte einem Voruntersuchungsgericht vorgelegt, und in insgesamt 29 Fällen kam es zu einer Verurteilung oder Einrede.

Wenn man all diese systematischen Mängel bei der Behandlung von Beamten, denen Menschenrechtsverletzungen zur Last gelegt werden, zusammennimmt, dann wird klar, warum für sie so wenig Grund besteht, eine Ergreifung, Bestrafung oder Strafverfolgung zu fürchten.

Der Polizeimißbrauch ist schwer in Zahlen zu fassen, weil, obwohl vitale öffentliche Interessen betroffen sind, die öffentlichen Behörden aller Ebenen diesen nicht angemessen überwachen. Die Betroffenheit der Öffentlichkeit über schwerwiegende Fälle von Polizeigewalt veranlaßte den Kongreß 1994, das Justizministerium anzuweisen, Statistiken über die Anwendung von übermäßiger Gewalt durch die Polizei zu erstellen und einen Jahresbericht zu diesem Thema zu veröffentlichen. Seitdem hat das Ministerium zwei Vorberichte herausgegeben, die beide keine Analyse des Einsatzes von übermäßiger Gewalt durch die Polizei enthalten. Die Angaben des Justizministeriums über Mißbrauchsfälle sind unvollständig. Auf lokaler Ebene fehlen den Staatsanwaltschaften und Polizeidienststellen entweder die Angaben oder sie sind nicht bereit, diese bekanntzugeben. In mehreren Dienststellen wurden Human Rights Watch Informationen verweigert, die der Öffentlichkeit zugänglich sein müßten. In einer Stadt wurden keine Informationen herausgegeben, bis mit einer Klage im Rahmen des Gesetzes des Bundesstaates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen gedroht wurde, und in anderen Städten wurden uns trotz unseres Ersuchens gemäß dem Gesetz über die Informationspflicht der Behörden vor fast zwei Jahren keine Informationen erteilt.

Die Skandale der letzten Jahre in Verbindung mit Polizeimißbrauch verdeutlichen, daß sich mißbräuchliche Handlungen aufgrund des fehlenden Willens der Polizeiführungen wiederholen können. Einige Beispiele:

· In New York nahmen die Klagen zu, nachdem die Polizei 1994 begonnen hatte, aggressiv gegen unbedeutende Straftäter vorzugehen, wobei regelmäßig mißbräuchliche Handlungen während und außerhalb des Dienstes gemeldet wurden. Einige neuere Fälle, darunter die mutmaßliche Folterung des haitianischen Einwanderers Abner Louima im August 1997, führten zu erhöhten Spannungen. Der Bürgermeister machte die Sache noch schlimmer, als er die Ergebnisse und Empfehlungen einer gemeinsamen Task Force von Polizei und Bevölkerung, die nach dem Vorfall Louima eingesetzt worden war, abwies. Große Skandale wegen der Korruption der Polizei, die sich alle zwanzig Jahre wiederholen, hatten vor kurzem eine Untersuchung der unabhängigen Mollen-Kommission zur Korruption zur Folge, bei der ihre Verbindung mit Brutalität herausgestellt wurde. Viele des Empfehlungen der Kommission vom Juli 1994 waren aber zum Zeitpunkt dieses Berichts noch nicht umgesetzt.

· In Philadelphia enthüllte ein Skandal, der 1995 seinen Höhepunkt erreichte, weitverbreitete Korruption in der Polizei - oft verbunden mit Brutalität, die offensichtlich von den Polizeibeamten und den Staatsanwälten geduldet wurde - woraufhin eine Reihe von Strafsachen, die auf Berichten von korrupten Beamten beruhten, kippten, während das Mißtrauen der Öffentlichkeit gegen die Polizei wuchs. Die Steuerzahler hatten die Last von Zehnmillionen von Dollar zu tragen, die in den letzten vier Jahren in Zivilprozessen gegen die Stadt wegen Fehlverhaltens der Polizei gezahlt werden mußten. Einige der zivilrechtlichen Vergleiche oder Schiedssprüche infolge von Gerichtsverhandlungen standen in unmittelbarem Zusammenhang mit dem jüngsten Korruptionsskandal. Andere rühren von der allgemeinen Beschädigung des Ansehens der Polizei her, die es den Richtern erleichtert, in Mißbrauchsfällen zugunsten der Kläger zu urteilen, während sich die Städte stärker um die Beilegung solcher Fälle bemühen.

· In New Orleans erreichte das öffentliche Bewußtsein für Korruption und Mißbrauch in der Polizei Mitte der neunziger Jahre einen neuen Höhepunkt, als Dutzende von Polizisten wegen schwerer Verbrechen einschließlich Mordes, bewaffneten Raubüberfalls und Drogenhandels vor Gericht gestellt wurden. Diese Skandale folgten auf zahlreiche Fälle von verabscheuungswürdigem Verhalten. In den letzten Jahren wurde ein Polizist verurteilt, weil er einen Berufskiller engagiert hatte, um eine Frau ermorden zu lassen, die eine Klage wegen Gewalt gegen ihn eingereicht hatte. Zuvor waren bereits mindestens zwanzig Klagen wegen Brutalität und körperlicher Einschüchterung gegen ihn ergangen. In einem anderen Fall wurde eine Polizistin verurteilt, weil sie drei Bekannte, darunter einen Kollegen, ermordet hatte. Obwohl sie bei einer Beamtenprüfung als psychisch untauglich eingeschätzt worden war, wurden die Bedenken ihrer Kollegen gegen sie offensichtlich ignoriert. Aufgrund des außerordentlichen Medieninteresses für diese Fälle wurden die Polizisten strafrechtlich verfolgt.

· In Los Angeles brachen, nachdem Rodney King im März 1991 zusammengeschlagen worden war und die vier angeklagten Polizisten im April 1992 mit einer Ausnahme in allen Anklagepunkten freigesprochen worden waren, Krawalle aus, die zum Teil durch die Frustration über den Polizeimißbrauch und die fehlende Rechenschaftspflicht für Polizisten ausgelöst wurden. Der bahnbrechende Bericht der Kommission Christopher von 1991, in dem „eine neue Norm für die Rechenschaftslegung gefordert wird", führte - sehr langsam - zu Reformen. In vielen Bereichen fehlt es aber immer noch an Personal, wie aus dem 1997 veröffentlichten ersten Bericht des Generalinspekteurs der Polizeikommission hervorgeht. (So dauerte es, um das Tempo der Reform zu veranschaulichen, fünf Jahre, um den Posten des Generalinspekteurs zu besetzen).

· In Chicago wurden zwischen 1972 und 1991 mehr als sechs Verdächtige nachweislich von Kriminalbeamten gefoltert. Nach jahrelangem Leugnen durch die Stadt wurde in einem Bericht des Ermittlungsbehörde der Polizei, des Amtes für Berufsnormen (Office of Professional Standards - OPS), festgestellt, daß Mißbrauch „systematisch erfolgte und ... sich nicht auf die üblichen Schläge beschränkte, sondern bis in solche esoterischen Bereiche wie psychologische Methoden und geplante Folter reichte." Daraufhin versuchte die Stadt, die internen Ermittlungsunterlagen geheim zu halten, aber ein Gericht ordnete ihre Herausgabe an. Nachdem die Stadt mit umfangreichen Zivilprozessen konfrontiert war, gab sie zu, daß mindestens zwei Opfer gefoltert worden waren, argumentierte aber, daß die Taten der Polizisten außerhalb ihres Tätigkeitsgebietes erfolgten, so daß die Stadt nicht finanziell haftbar sei. Der am Mißbrauch beteiligte Vorgesetzte wurde schließlich entlassen (neun Jahre, nachdem die Berichte über Folterungen bekannt geworden waren), aber die Kriminalbeamten, die mit ihm zusammengearbeitet und wahrscheinlich an den Menschenrechtsverletzungen teilgenommen hatten, blieben im Dienst und wurden in einigen Fällen sogar befördert. Gegen keinen der Kriminalbeamten wurde ein Strafverfahren eingeleitet.

Nach einem offenbar erfolgreichen Experiment, das 1994 in New York City begann, wurde die aggressive Aufsicht der „Lebensqualität" (mit einer geringeren Toleranz von gewaltlosen und unbedeutenden Straftaten) von anderen Städten überall in den USA, darunter Washington D.C. und New Orleans, nachgeahmt, während weitere Städte ihre Einführung prüfen. Die Polizeibehörden und ihre Fürsprecher behaupten, daß dieser Ansatz von Natur aus zu mehr Mißbrauchsklagen führt, da die Polizisten mehr Personen befragen und festnehmen würden. Aber, wie ein Anrufer gegenüber einem Kolumnisten der New York Times äußerte, „ist das Verbrechen am Boden. Wenn die Polizei jemanden in den Hintern treten muß, um die Stadt sicherer zu machen, so sei es drum." Zu denjenigen, die diese Annahme anfechten, gehört ein ehemaliger Polizeichef von Washington D.C., der 1992 bezeugte, daß er als Polizeibeamter die meisten Festnahmen der Truppe erreichte, aber nie Gegenstand einer Mißbrauchsklage war, was beweise, daß man hart sein könne, ohne Klagen wegen Brutalität auf sich zu ziehen.

Unbestritten haben die Beziehungen zwischen der Polizei und Gemeinde in Vierteln mit Minderheiten gelitten, wo einige Anwohner zunächst die stärkere Polizeipräsenz begrüßten, sich aber schließlich beklagten, daß die aggressive Aufsicht oft in Belästigungen ausartete. In New York stiegen die Klagen in der gesamten Stadt zwischen 1993 und 1994 um über 37 % an, nachdem die neuen Polizeiinitiativen für „Lebensqualität" eingeführt wurden, und Ende 1996 waren die Klagen dem Vernehmen nach um 56 % gegenüber 1993 angestiegen. Nach dem Vorfall mit Louima Abner im August 1997 (bei dem Louima Polizeibeamte beschuldigte, ihn geschlagen und im Waschraum eines Brooklyner Polizeireviers mit einem Holzstock sexuell mißbraucht zu haben) kam es zu einem starken Anstieg der aktenkundigen Klagen von Bürgern - vielleicht als Folge einer latenten Verärgerung über die Polizei. Obwohl die Zahl der Fälle 1997 niedriger war als im Vorjahr, wurden in den ersten beiden Monaten 1998 insgesamt 36 % mehr Klagen beim CCRB registriert als in den gleichen Monaten des Vorjahres. Auf jeden Fall werden noch immer mehr Klagen aufgenommen als vor der Einführung der Polizeiaktion „Lebensqualität".

Eine positive Entwicklung der letzten Zeit waren die zivilrechtlichen Ermittlungen auf Bundesebene „Vorbild oder Üben" und die daraus folgenden Vereinbarungen, die auf Initiative des US-Justizministeriums zustande kamen. In Pittsburgh, Pennsylvania, und Steubenville, Ohio, untersuchte die Abteilung für Grundrechte im Justizministerium die Mängel in der Rechenschaftslegung im Hinblick auf Menschenrechtsverletzungen in den Polizeidienststellen dieser Städte. Die Städte stimmten zu, Reformen einzuleiten, um vorschriftswidrige Praktiken zu unterbinden, um nicht Gefahr zu laufen, daß das Justizministerium einen Fall mit einer Unterlassungsklage vor Gericht bringt. Die vom Justizministerium vorgeschlagenen Reformen ähneln jenen, die von Bürgeraktivisten und Menschenrechtsgruppen seit langem befürwortet werden, u.a. eine Verbesserung der Schulung und Richtlinien für den Einsatz von Gewalt sowie der Mechanismen für die Berichterstattung, die Schaffung eines Frühwarnsystems, um Polizisten zu ermitteln, bei denen tatsächlich oder potentiell die Gefahr von Mißbrauch besteht, und verbesserte Disziplinarverfahren. Im allgemeinen veröffentlicht das Justizministerium seine Ermittlungsentscheidungen nicht, aber in verschiedenen anderen Polizeibehörden, u.a. in Los Angeles, New Orleans, New York und Philadelphia, fanden dem Vernehmen nach Ermittlungen der Abteilung für Grundrechte statt.

Der Bericht enthält eine Reihe von Empfehlungen, um Mißbrauch einzudämmen, die Rechenschaftslegung zu verbessern und die Vereinigten Staaten in Übereinstimmung mit den internationalen Menschenrechtsnormen zu bringen. In unseren Empfehlungen drängen wir auf:

· die Bedingtheit der Bundeshilfe: Die Polizeidienststellen erhalten jährlich direkt oder indirekt Milliarden Dollar an Bundeszuschüssen, um die Ausbildung, die Beziehungen zur Bevölkerung, die Einstellung von Personal und den Erwerb von Ausrüstungen zu unterstützen. Bislang knüpft die Bundesregierung diese Hilfe nicht an Leistungsnormen oder eine angemessene Behandlung von Verdächtigen und anderen Personen. Der Kongreß sollte ein Gesetz verabschieden, kraft dessen diese Mittel den Polizeibehörden oder Empfängerstädten verweigert werden, wenn sie keine Angaben über den Einsatz von übermäßiger Gewalt machen. Diese Zuschüsse sollten auch verweigert werden, wenn nachgewiesen werden kann, daß die Polizeidienststelle, die die Mittel beantragt, die Menschenrechte nicht in vollem Umfang geachtet hat. Speziell wenn das Justizministerium im Zuge seiner neuen Ermittlungen „Vorbild oder Üben" in einer Polizeidienststelle weitreichende Menschenrechtsverletzungen feststellt, sollten die Finanzierung auf Bundesebene beendet werden, sofern die Polizeidienststelle es unterläßt bzw. nicht bereit ist, Reformen einzuleiten.

· Die Verbesserung der Führungsrolle von Polizei und Politik: Es ist allein die Aufgabe der Polizeiführung, neuen wie alten Polizeibeamten klarzumachen, daß Menschenrechtsverletzungen unannehmbar sind. Die ranghöchsten Vorgesetzten müssen also höhere Offiziere zur Rechenschaft ziehen, bei denen festgestellt wurde, daß sie mißbräuchliche Handlungen von ihnen unterstellten Polizeibeamten ignoriert oder toleriert haben. Die Polizeidienststellen und Stadtverwaltungen müssen die nötigen Mittel bereitstellen, um unvoreingenommene, gründliche und rechtzeitige Ermittlungen zu Polizeibeamten anstellen und diese verwaltungsrechtlich verfolgen können, so daß Disziplinarmaßnahmen ergriffen werden können. Es müssen Frühwarnsysteme entwickelt und angewendet werden, um „Problem- und Risikopolizisten" zu bestimmen und zu lenken, bevor sie weiteren Mißbrauch begehen.

· Politische und finanzielle Unterstützung für Mechanismen der Bürgerkontrolle: Die Stadtverwaltungen sollten effektive Mechanismen der Bürgerkontrolle für die strafrechtliche Verfolgung von Polizisten schaffen, denen Menschenrechtsverletzungen zur Last gelegt werden, die Hindernisse bei der Aufnahme von Klagen gegen Polizeibeamten beseitigen und Organe der Bürgerkontrolle finanzieren, damit diese ihre Aufgaben erfüllen können.

· Spezielle Staatsanwälte in allen Bundesstaaten: Aufgrund des Widerwillens der örtlichen Staatsanwälte, Polizisten, denen Menschenrechtsverletzungen zur Last gelegt werden, strafrechtlich zu verfolgen, sollte eine spezielle Staatsanwaltschaft geschaffen werden, die sich um die strafrechtliche Verfolgung von Polizeibeamten kümmert, denen kriminelle Handlungen einschließlich Brutalität und Korruption zur Last gelegt werden.