ABSENCE DE COHERENCE ET DE COORDINATION DANS L'APPLICATION DE LA LOI

A leur arrivée en Espagne, les migrants sont confrontés à des situations très diverses, qui dépendent dans une large mesure de leur point de destination ou de l'endroit où ils sont détenus.L'analyse objective de leur situation individuelle ne semble guère jouer un rôle important. Ces inégalités de traitement découlent principalement du fait que la loi confère une autorité importante à certains fonctionnaires, lesquels exercent ensuite cette autorité sans pouvoir s'appuyer sur des directives claires quant à la mise en _uvre ou sur des mécanismes de coordination. Aussi bien dans des villes cosmopolites comme Barcelone, Madrid et Málaga que dans des petites villes côtières de la côte andalouse, en passant par les villes espagnoles de Ceuta et Melilla et les îles Canaries, Human Rights Watch a mis en évidence un manque de connaissances alarmant, parmi les fonctionnaires, les forces de police, les avocats et autres personnes travaillant avec les migrants, des exigences de la loi 8/2000 et de ses règlements d'application.

Le Rôle de la Police nationale
La Police nationale espagnole, qui dépend du ministère de l'Intérieur, joue un rôle important dans l'application et l'interprétation de la loi sur les migrants. La police est en effet "chargée de coordonner la situation des étrangers en Espagne, y compris les expulsions, la détention, etc"⁶. Les fonctionnaires, essentiellement ceux de la police, sont chargés de l'application de cette loi au niveau local. De son côté, le ministère de l'Intérieur coordonne ce processus dans toute l'Espagne. Le comportement de la Police nationale est à l'origine de grandes inégalités dans le traitement des migrants en Espagne. Les migrants, leurs avocats ainsi que les représentants d'organisations non gouvernementales et humanitaires ont fait part à Human Rights Watch de nombreuses situations dans lesquelles la police a exercé ses compétences d'une manière arbitraire ou incorrecte.

Les avocats travaillant pour la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) (Commission espagnole d'aide aux réfugiés), une des principales organisations espagnoles d'aide aux réfugiés et aux demandeurs d'asile, ont confié à Human Rights Watch que dans les aéroports, la police viole régulièrement les droits procéduraux des migrants et des demandeurs d'asile. Ils ont signalé que la police fait régulièrement obstacle aux droits des migrants et des demandeurs d'asile prévus par la législation nationale et le droit international. Sont notamment violés le droit à un conseil juridique adapté et à des services de traduction et d'interprétation⁷. Ainsi, des avocats ont raconté à Human Rights Watch qu'à l'aéroport de Madrid, la police leur refuse souvent le droit de s'entretenir confidentiellement avec leur client avant la demande d'asile officielle ou entre cette demande d'asile et l'audience d'appel⁸. En outre, des demandeurs d'asile auraient signalé au CEAR que la police, en violation de la législation espagnole⁹, ne fournit généralement pas aux demandeurs d'asile les coordonnées d'avocats spécialisés dans les questions d'asile ou travaillant pour des organisations d'aide aux réfugiés¹⁰. Les avocats spécialisés dans le droit de l'immigration signalent quant à eux que la police aéroportuaire décide parfois de détenir des demandeurs d'asile au-delà de la période de sept jours autorisée par la loi, pendant laquelle ils attendent qu'il soit statué sur leur demande d'asile¹¹.

Le Rapport annuel 2001 du Médiateur s'est fait l'écho de ces inquiétudes concernant le comportement des forces de police, notamment dans le cadre de leurs opérations dans les aéroports. Ce rapport signale que le bureau du Médiateur a été tenu d'intervenir en faveur de migrants qui s'étaient vu refuser l'entrée sur le territoire espagnol, car les "mesures de police sont insuffisantes" ou omettent de "prendre en considération des raisons de nature humanitaire"¹². Le Rapport du Médiateur signalait en outre que les autorités policières responsables des contrôles aux frontières omettent souvent d'expliquer aux migrants pourquoi ils n'ont pas été autorisés à entrer sur le territoire espagnol¹³.

Le Rapport du Médiateur indiquait également que l'absence de critères uniformes permettant de déterminer comment assurer des services d'assistance judiciaire dans les aéroports entraîne d'importantes différences au niveau de la forme et de la qualité des services juridiques accessibles aux migrants. Ce rapport signale par exemple que les autorités de l'aéroport de Barajas à Madrid ont assuré aux migrants une protection procédurale nettement meilleure - avec, par exemple, la présence d'un avocat dès le premier entretien avec la police - que les mêmes autorités présentes dans les aéroports de Barcelone, de Las Palmas, et de Lanzarote¹⁴. A Las Palmas et à Lanzarote par exemple, l'avocat n'est présent qu'au moment de la notification de la décision de rapatriement. En outre, à Las Palmas et Lanzarote, les migrants peuvent renoncer à leur droit à une assistance judiciaire en signant un abandon de leurs droit en présence d'un représentant d'une compagnie aérienne, et non pas après avoir consulté un avocat¹⁵.

Human Rights Watch a également appris que les forces de police, en dehors des aéroports cette fois, abusent parfois de leur pouvoir lorsqu'elles traitent de questions relatives à l'immigration. Des avocats, des migrants et des organisations de défense des migrants ont ainsi expliqué à Human Rights Watch que la police est mal informée des documents requis pour l'obtention d'un permis de séjour. Ainsi, il lui arrive fréquemment de demander aux migrants de produire des documents autres que ceux prévus par la loi, voire des documents supplémentaires¹⁶. Par exemple, la police a un jour demandé à un migrant arménien de lui soumettre la preuve qu'il disposait de moyens économiques pour séjourner en Espagne, ainsi qu'un visa de son pays d'origine, afin qu'il puisse obtenir un permis de séjour. Ou, la loi n'exige aucun de ces deux documents¹⁷.

Autre exemple de l'arbitraire du personnel de police: des migrants et des avocats ont raconté à Human Rights Watch qu'en décembre 2000, la police madrilène avait décidé de ne plus renouveler aucun permis de séjour octroyé aux migrants sur la base de l'"exception humanitaire"¹⁸. Ce changement abrupt de politique avait apparemment été décidé au niveau local, et non pas par le ministère de l'Intérieur. Dans les autres régions du pays, la police n'a d'ailleurs pas suivi l'exemple madrilène. En outre, la Police nationale avait omis de communiquer de manière adéquate sa nouvelle politique au ministère de l'Emploi, alors que celui-ci - responsable de la délivrance des permis de travail - joue également un rôle dans l'octroi des documents nécessaires aux migrants. Cette nouvelle pratique de la police madrilène a donc affecté considérablement d'importants groupes de migrants, dont le renouvellement du permis de séjour s'était fait jusque là sans problème. La législation espagnole prévoit que les migrants ayant séjourné et travaillé légalement en Espagne avec des documents d'exception humanitaire doivent pouvoir passer sous le régime ordinaire de permis de séjour et de travail. Cependant, du fait du non-renouvellement des documents d'exception humanitaire, cette catégorie particulière de migrants, dont la situation n'était plus légale, a rencontré d'importants obstacles administratifs pour bénéficier du régime ordinaire de permis de séjour et de travail¹⁹.

Lorsque Human Rights Watch a fait part de ces inquiétudes lors de réunions avec des fonctionnaires du ministère de l'Intérieur et du ministère de l'Emploi et des Affaires sociales, ceux-ci ont déclaré ne pas être au courant de ces politiques ou de leurs ramifications²⁰. En outre, des représentants de ces deux ministères ont été jusqu'à déclarer que cette nouvelle politique devait permettre aux migrants de passer sans difficulté du régime de l'exception humanitaire au régime ordinaire de permis de séjour et de travail²¹. Malgré cette assurance que la nouvelle politique de la police ne devrait pas avoir un impact négatif sur les migrants comme c'est à présent le cas, aucun des deux ministères n'a pu expliquer comment le gouvernement devrait ou pourrait s'y prendre pour garantir qu'un groupe particulier de migrants ne soit pas privé arbitrairement de sa capacité à préserver la légalité de leur séjour et de leur travail en Espagne²². Les représentants du ministère de l'Emploi et des Affaires sociales se sont contentés d'expliquer que comme "la loi et la réglementation sont très récentes, il est [peut-être] difficile de mettre tout cela en pratique"²³.

Le Rôle des délégués gouvernementaux à Ceuta et Melilla
C'est dans les villes espagnoles de Ceuta et de Melilla que Human Rights Watch a identifié les irrégularités les plus flagrantes quant au traitement des migrants. Dans ces villes, les délégués gouvernementaux possèdent un pouvoir de décision très important-et soumis à aucun contrôle-dans le domaine de la gestion de l'immigration²⁴. Bien que dans ces deux villes, la Police nationale espagnole soit sous les ordres du délégué gouvernemental et que dans la majorité des cas, elle est la première autorité à être en contact avec les migrants, elle ne semble pas avoir compétence pour statuer sur le traitement des migrants. Au contraire toutes les décisions relatives aux migrants sont prises par les délégués gouvernementaux. Comme ces délégués gouvernementaux représentent le gouvernement national de la région relevant de leurs compétences, y compris le contrôle sur les décisions en matière d'immigration, le gouvernement central de Madrid ne surveille guère leurs fonctions et leurs activités.

Nos travaux de recherche montrent que les délégués gouvernementaux et leur personnel ne peuvent se baser sur des directives claires et explicites pour exercer cette compétence. Ainsi, le chef de cabinet du bureau du délégué du gouvernement à Melilla n'a pas pu expliquer clairement sur quoi se fondait une décision de renvoyer tel migrant et de fournir à un autre les documents lui permettant de rester en Espagne. Alors que 192 migrants avaient été transférés tout récemment vers la péninsule, quelques jours avant cet entretien, Rocío Rodríguez, Chef de cabinet, n'est pas parvenu à expliquer les fondements de cette décision ni à décrire les documents qu'avaient reçus ces migrants avant leur transfert, se bornant à constater que:

"Certains partent avec quelques documents; d'autres [pause]. Ce qui importe, c'est qu'il y ait sur la péninsule des centres pour migrants susceptibles de les aider"²⁵.

Elle a ensuite expliqué que le bureau du délégué gouvernemental doit "examiner chaque cas. Sinon, il faudrait tous les laisser entrer ou alors aucun. Ainsi, par exemple, notre bureau donne la préférence [à des migrants] qui peuvent s'intégrer sur la péninsule"²⁶.

A Melilla, un représentant de la police nationale a également témoigné du pouvoir absolu dont dispose le délégué gouvernemental et de l'arbitraire avec lequel il exerce ce pouvoir. Lorsqu'on lui a demandé quel était le traitement réservé aux migrants dans telle ou telle circonstance, il a expliqué à Human Rights Watch:

"Je n'ai rien à dire; je dois juste appliquer les consignes. Mais une personne autorisée à entrer ici [le centre de résidence temporaire du gouvernement] et qui possède les documents pour se rendre sur la péninsule peut être exactement dans la même situation qu'une personne renvoyée au Maroc . . . ou pour laquelle nous avons démarré une procédure d'expulsion. . . . Tout dépend du Délégué²⁷".

L'absence de surveillance du pouvoir de décision en matière de contrôle de l'immigration, sur la base de la loi 8/2000, associée à des décisions isolées et à l'absence de directives transparentes pour la mise en _uvre et la coordination entre le gouvernement central et de nombreuses régions espagnoles, a entraîné des différences arbitraires dans le traitement d'un même groupe de migrants d'une ville à l'autre. L'interprétation et l'application variable de la loi 8/2000 sont particulièrement sensibles à Ceuta et Melilla et, comme nous l'expliquons ci-dessous, concernent l'application des dispositions légales relative à la devolución (une forme de rapatriement direct) et l'expulsión (expulsion).

6 Entretien de Human Rights Watch avec Manuel Prieto, responsable du Département des étrangers et de la délivrance des documents, avec José García Santalla, responsable de l'unité centrale des étrangers (Département des étrangers et de la délivrance des documents) et de José Ramón Pérez García, responsable des statistiques, Police nationale espagnole (au sein du ministère de l'Intérieur), Madrid, 14 novembre 2001.

7 Loi espagnole 9/1994 (19 mars) (publiée au Boletín Oficial del Estado [Bulletin officiel de l'État espagnol], n° 122 et 131), amendant la loi 5/1984 (26 mars), régissant le statut de réfugié et le droit d'asile, chapitre deux, article 4(1); Arrêté royal 203/1995 (10 février) approuvant le règlement d'application de la Loi 5/1984 (26 mars) régissant le statut des réfugiés et le droit d'asile, amendée par la loi 9/1994 (16 mai) (publiée au Boletín Oficial del Estado, n° 52, 2 mars 1995), articles 8(4) (demande introduite au sein du territoire espagnol) et 19(2) (demande introduite aux points frontaliers); Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, Guide des procédures et des critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié (Genève, HCR, 1992), para. 192. Voir également la loi 8/2000, article 22(1), donnant à tous les migrants qui n'ont pas les moyens de s'offrir les services d'un conseil le droit à des services juridiques et des services de traduction et d'interprétation gratuits.

8 Entretiens de Human Rights Watch avec des avocats de la CEAR, Madrid, 26 octobre 2001 et 5 novembre 2001.

9 Loi 5/1984 (26 mars), régissant le statut de réfugié et le droit d'asile (Publiée au Boletín Oficial del Estado, n° 74, 27 mars 1984), modifiée par la loi 9/1994 (16 mai) [loi 9/1994], § 114, article 5(1).

10 Entretiens de Human Rights Watch avec des avocats de la CEAR, Madrid, 26 octobre 2001 et 5 novembre 2001.

11 Entretien de Human Rights Watch avec des avocats de la CEAR, Madrid, 26 octobre 2001 et 5 novembre 2001; entretien de Human Rights Watch avec Médecins sans frontières (MSF) (Espagne), Madrid, 8 octobre 2001. Bien que selon les interprétations des tribunaux, la période de sept jours inclue les week-ends et les jours fériés, les avocats nous ont signalé que la police prétend toutefois que cette période de sept jours ne comprend que les jours ouvrables officiels. Haute Cour de Justice espagnole, décision n° 53/2002, 27 février 2002.

12 Rapport annuel du Médiateur, présenté le 8 octobre 2001 devant le Parlement espagnol, section 3.1.1, "Conditions d'entrée", pp. 61-63. Le bureau du Médiateur a été créé par la Constitution espagnole de 1978. Le Médiateur est nommé pour un mandat de cinq ans par le pouvoir législatif, à la majorité des voix du Congrès et du Sénat. Le Médiateur est un représentant du Parlement espagnol. Bien que le rôle du Médiateur ne soit pas de nature exécutive et qu'il se limite à la critique d'actes de l'administration, le bureau du Médiateur est chargé d'examiner toutes les fonctions administratives du gouvernement espagnol, y compris l'administration dans les ambassades étrangères et dans les administrations locales et autonomes de toute l'Espagne. Le bureau a également pour mission de protéger les droits de l'homme et comprend un département chargé des questions relatives à l'immigration et aux affaires étrangères. Une fois qu'une plainte a été déposée auprès du Médiateur, le bureau peut enquêter de droit. Le gouvernement est tenu par la Constitution de répondre à toutes les plaintes et à toutes les demandes d'information introduites par le bureau du Médiateur. En outre, le Médiateur et son personnel ont un accès illimité à tous les bureaux administratifs d'Espagne. Etant donné le caractère indépendant du bureau du Médiateur et son statut particulier dans la législation espagnole, et notamment son rôle unique de délégué auprès du Parlement espagnol, le Médiateur est habilité à soumettre des points de discussion devant la Cour constitutionnelle et de comparaître devant ladite Cour.

13 Ibid.

14 Ibid.

15 Ibid.

16 Entretiens de Human Rights Watch avec des avocats de la CEAR, Madrid, 26 octobre 2001 et 5 novembre 2001; entretien de Human Rights Watch avec Concha Badillo, coordinateur juridique, MSF, Madrid, 26 mars 2002; entretiens de Human Rights Watch avec des migrants, Madrid, 4-5 novembre 2001.

17 Entretien de Human Rights Watch avec un migrant arménien, Madrid, 4 novembre 2001. Ce récit a été confirmé par l'avocat du migrant. Entretien de Human Rights Watch avec Estela Gracia, Madrid, 5 novembre 2001.

18 La législation espagnole a prévu deux types de documents d'exception humanitaire: 1) pour les demandeurs d'asile déboutés mais dont la demande est considérée comme suffisamment valable pour qu'ils soient autorisés à séjourner en Espagne pour des raisons humanitaires; et 2) pour les migrants qui ne sont pas en possession des documents nécessaires pour entrer en Espagne, mais dont l'entrée et le séjour légaux sont autorisés "lorsqu'il existe des raisons exceptionnelles de nature humanitaire, d'intérêt public ou en vertu d'engagements auxquels l'Espagne a souscrit" ou qui se voient octroyer un permis de séjour temporaire "pour des raisons humanitaires, eu égard à des circonstances exceptionnelles, ou lorsque des liens culturels avec l'Espagne peuvent être prouvés". Parmi les exemples de raisons humanitaires, citons les soins médicaux, l'existence de liens familiaux en Espagne et l'impossibilité pour un migrant de retourner dans son pays d'origine. Voir la loi 9/1994, article 17(2); la loi 8/2000, articles 25(4) et 31(4); entretien de Human Rights Watch avec des avocats travaillant avec des migrants au CETI, Ceuta, 18 octobre 2001.

19 La loi espagnole exige que les migrants introduisent une demande de permis de travail et de séjour ordinaire pour légaliser à nouveau leur situation. La base juridique de leur légalité en Espagne, qui était le régime de l'exception humanitaire, devient donc le régime d'immigration ordinaire. Pour passer sous le régime ordinaire de l'immigration, le migrant doit être autorisé par le ministère de l'Emploi et des Affaires sociales à travailler en Espagne, et par le ministère de l'Intérieur (via la police) à séjourner en Espagne. Pourtant, de nombreux migrants se sont aperçus que lorsqu'ils essayaient de renouveler leur permis de travail en prouvant qu'ils avaient précédemment occupé un emploi en Espagne et qu'ils avaient versé les cotisations à la sécurité sociale-exigences habituelles pour le renouvellement d'un permis de travail de deux à trois ans-ils étaient tenus de présenter un pré-contrat (offre) d'emploi. Bien que légale, cette exigence conditionnelle de présenter un pré-contrat n'est applicable qu'aux personnes qui sollicitent pour la première fois un permis de travail et non pas aux demandes de renouvellement du permis de travail. Or, des fonctionnaires du ministère de l'Emploi et des Affaires sociales ont demandé à des migrants dont les documents d'exception humanitaire n'étaient pas renouvelés de remplir cette condition. Certains migrants qui occupent des emplois saisonniers ne peuvent recevoir de pré-contrats de leur employeur, car leur employeur, des bureaux d'intérim, ne délivre pas de pré-contrat. D'autres migrants ont eu du mal à convaincre leur employeur de leur remettre un pré-contrat, car certains d'entre eux craignent-à tort-d'être sanctionnés en vertu de la loi 8/2000 s'ils fournissent des pré-contrats à des migrants sans papiers. Un certain nombre de migrants ne réussissent donc pas à obtenir le renouvellement de leur permis de travail et la police ne les autorise dès lors pas à séjourner légalement en Espagne. Cette nouvelle exigence résulte d'un manque de coordination et de communication entre la police et les autorités au sein de deux départements distincts du ministère de l'Emploi et des Affaires sociales (un pour l'approbation de l'exception humanitaire et l'autre pour les permis de travail ordinaires). Cette situation ne reflète aucunement un changement intentionnel dans la politique de renouvellement des permis de travail. Voir entretien de Human Rights Watch avec des avocats de la CEAR, Madrid, 26 octobre 2001; Entretiens de Human Rights Watch avec des migrants, Madrid, 4-5 novembre 2001; entretien de Human Rights Watch avec Concha Badillo, coordinateur juridique, MSF, Madrid, 26 mars 2002.
Selon MSF, cette politique a été modifiée en novembre 2001-devant la pression soutenue et rapide d'ONG qui dénonçaient l'illégalité de la nouvelle politique-afin d'accorder aux migrants dont les documents d'exception humanitaire ne sont pas renouvelés une période de trois mois pour régulariser leur situation. En dépit de cela, la police continue à refuser de renouveler ces documents et n'a pas amélioré la coordination interministérielle pour faciliter le passage d'un régime à un autre. MSF a récemment récolté un certain succès en s'opposant au refus de renouvellement de documents délivrés sur la base de l'exception humanitaire. Entretien de Human Rights Watch avec Concha Badillo, Coordinateur juridique, MSF, Madrid, 26 mars 2002.

20 Entretien de Human Rights Watch avec Carlos Guervós, Directeur-adjoint de l'immigration, ministère de l'Intérieur, Madrid, 12 novembre 2001; entretien de Human Rights Watch avec Concepción Dancausa Treviño, Secrétaire général aux affaires sociales et avec Antonio Maceda García, responsable des questions en rapport avec la migration, ministère de l'Emploi et des Affaires sociales, Madrid, le 13 novembre, 2001.

21 Ibid.

22 Ibid.

23 Entretien de Human Rights Watch avec Concepción Dancausa Treviño, Secrétaire général aux affaires sociales et avec Antonio Maceda García, responsable des questions en rapport avec la migration, ministère de l'Emploi et des Affaires sociales, Madrid, le 13 novembre 2001

24 Human Rights Watch a documenté le rôle des délégués gouvernementaux dans les expulsions sommaires et autres violations des droits des enfants migrants non accompagnés à Ceuta et Melilla dans, Personne vers qui se tourner: Abus des États espagnol et marocain contre les Enfants migrants non accompagnés (mai 2002) Voir Rapport de Human Rights Watch, vol. 14, n° 4 (D), mai 2002.

25 Entretien de Human Rights Watch avec Rocío Rodríguez Bayón, Chef de cabinet, Bureau du délégué gouvernemental pour la ville autonome de Melilla, Melilla, 9 novembre 2001.

26 Ibid.

27 Entretien de Human Rights Watch avec un fonctionnaire du commissariat de la Police nationale de Melilla, Melilla, 9 novembre 2001.