II. Contexte

Les zones d’attente : une fiction juridique

La zone d’attente est une fiction juridique en vertu de laquelle la France peut traiter une personne qui se trouve physiquement dans le pays comme si elle était encore à l'extérieur du pays. Bien que les zones d’attente soient situées aux points de franchissement des frontières ou bien dans les aéroports, là où une personne entre dans le pays, le concept a été défini de façon assez large pour permettre à une personne maintenue en zone d’attente d’aller dans des lieux tels que des hôtels ou des hôpitaux sans jamais entrer dans le pays d’un point de vue légal, comme une bulle en suspension. [4] Dans le cas de la zone aéroportuaire de Roissy-Charles de Gaulle, la zone d'attente comprend des hôpitaux autour de Paris, ainsi qu’un tribunal situé à plus de 20 km de l’aéroport. [5]

La zone d’attente est un outil de contrôle des migrations qui fournit un espace dans lequel il est possible d'évaluer si une personne remplit les conditions requises pour entrer en France, et qui, si la personne ne les remplit pas, permet son expulsion rapide. [6] Les étrangers non autorisés à entrer en France sont placés en zone d’attente jusqu’à ce qu’ils soient éloignés, jusqu’à ce qu’ils obtiennent la permission d’entrer sur le territoire ou pour la durée de l’examen de leur demande d’asile. La durée maximum d’un placement en zone d’attente ne peut pas dépasser 20 jours. [7]

Le gouvernement français a déclaré à plusieurs reprises que les personnes maintenues en zone d’attente étaient soumises à des lois différentes parce qu’elles n’étaient pas entrées sur le territoire français. En réalité, et tout spécialement dans le cas des mineurs étrangers isolés, cela signifie que ces personnes jouissent de moins de droits. Les lois concernant les zones d’attente ne font presque pas de distinction entre les adultes et les mineurs étrangers isolés. Pour ces derniers, la zone d’attente est un trou noir juridique : leur statut en tant que migrants prévaut sur leurs droits à protection en tant que mineurs non accompagnés d’un adulte assumant la charge parentale. [8]

Les zones d’attente sont le seul lieu en France où des enfants isolés sont placés avec des adultes. Elle est le seul endroit d’où des mineurs peuvent être envoyés de force dans n’importe quel pays par lequel ils ont transité ou bien dans lequel ils peuvent entrer de façon légale. Le droit français interdit l'expulsion de mineurs étrangers isolés « du territoire français », mais ceux maintenus en zone d'attente sont dépourvus de cette protection car ils ne jouissent pas des mêmes droits que ceux « qui sont entrés ». [9] Les mineurs étrangers isolés placés en zone d'attente à l'aéroport peuvent être expulsés vers des pays où ne se trouve aucun membre de leur famille. [10] En outre, toute personne en zone d’attente qui fait une demande d’asile, contrairement à une personne « sur le territoire français », est soumise à une procédure d'évaluation accélérée. [11]

De nombreux tribunaux, y compris la Cour européenne des droits de l'homme, à la différence du raisonnement du gouvernement, ont estimé qu’ « En dépit de sa dénomination, ladite zone ne bénéficie pas du statut d'extra-territorialité́ » et que « le maintien [de personnes] dans la zone internationale de l'aéroport de Paris-Orly qu’elles relèvent du droit français ». [12] La cour de cassation française a déclaré dans un arrêté récent « qu'un mineur placé en zone d'attente, située dans l'aéroport Charles de Gaulle de Roissy, se trouve de fait sur le territoire français » et elle a donné au juge des enfants la compétence d’intervenir si ce dernier est en danger (voir au chapitre V une discussion du mandat du juge des enfants). [13]

Le gouvernement a également déclaré que les personnes maintenues en zone d’attente ne sont pas privées de liberté parce qu’elles ne se trouvent pas sur le territoire français et parce qu’elles peuvent partir à tout moment si elles acceptent d’être renvoyées ou de poursuivre leur voyage. [14] Le ministère français de l'Immigration et les représentants de la police aux frontières ont déclaré lors d’une réunion avec Human Rights Watch que les personnes maintenues en zone d’attente n’étaient pas « détenues » et qu’elles pouvaient partir à tout moment pour se rendre dans un pays prêt à les accueillir. [15]

La Cour européenne des droits de l'Homme a contredit la déclaration du gouvernement selon laquelle les personnes maintenues n’étaient pas détenues, précisant que « le placement des requérants dans la zone de transit de l'aéroport de Paris-Orly, en raison des restrictions subies, équivalait en fait à une privation de liberté » au sens de l’article 5 paragraphe 1 (article 5-1) de la Convention européenne des Droits de l'Homme. [16]

L’arbitraire du statut légal de la zone d’attente devient encore plus manifeste dans les témoignages de deux mineurs isolés qui nous ont dit avoir été placés dans la zone d'attente de l'aéroport de Roissy après être entrés sur le territoire français, un scénario non prévu par la loi.

Je voulais aller au Royaume-Uni... J’ai franchi tous les contrôles de passeport mais au moment d’embarquer je me suis fait prendre avant de monter dans l’avion. On m’a emmené à la police... Ils m’ont demandé combien de temps j’étais resté en France, j’ai dit deux semaines... J’ai signé les papiers. L’interprète m’a dit que c’était des papiers à signer pour pouvoir dormir à l’hôtel. Je n’ai pas lu ce que je signais et je n’ai pas compris. [17]

Un autre garçon, qui avait 17 ans au moment de son arrivée, nous a dit qu’il avait réussi à franchir le contrôle des passeports, ce qui signifie pourtant qu’il était en territoire français. Il a toutefois été placé en zone d'attente par la suite :

Je me suis dirigé vers le contrôle des passeports et je me suis faufilé juste comme ça... Ensuite je suis allé à la police (dans le hall des arrivées) et je me suis présenté... J’ai dû signer des papiers mais n’ai pas eu le temps de les lire. A ce moment-là j’avais peur et ne voulais par repartir. J’ai signé parce qu’ils voulaient que je signe. [18]

La Convention relative aux droits de l'enfant des Nations-Unies oblige les autorités françaises à toujours agir dans l’intérêt supérieur de l’enfant et à accorder une protection et une aide spéciales aux enfants sans famille ainsi qu’à ceux qui demandent l’asile. [19]

Le Comité des droits de l'enfant de l'ONU, l’organe chargé de veiller à l'application de la Convention, a exprimé clairement que ces obligations s'appliquent partout où l'Etat exerce sa juridiction, y compris dans la zone d'attente de l’aéroport :

Les obligations qui incombent à un État partie en vertu de la Convention s’appliquent à tout enfant se trouvant sur son territoire et à tout enfant relevant de sa juridiction. Ces obligations ne peuvent être restreintes arbitrairement et unilatéralement, que ce soit en excluant certaines zones ou régions du territoire de l’État ou en définissant des zones ou régions particulières comme ne relevant pas ou ne relevant que partiellement de la juridiction de l’État. En outre, les obligations qui incombent à un État en vertu de la Convention s’appliquent à l’intérieur de ses frontières, y compris à l’égard des enfants qui passent sous sa juridiction en tentant de pénétrer sur son territoire.[20]

Reconnaissant l’intérêt d’un État à contrôler ses frontières, le Comité a cependant maintenu que « les arguments non liés aux droits, tels que ceux relatifs au contrôle général des migrations, ne peuvent l’emporter sur les considérations en rapport avec l’intérêt supérieur de l’enfant ». [21]

L’importance de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle

Premier aéroport de France et deuxième d’Europe par sa taille, l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle accueille 60 millions de passagers par an, ce qui fait de Roissy un point d’entrée principal dans la zone sans frontières de l'Europe, ladite espace Schengen. Il compte plus de 500 000 mouvements d’avion par an, assurant la liaison avec 470 destinations dans 110 pays. L’aéroport est également une escale majeure pour les vols long courrier qui traversent l'Europe. [22]

Il existe plus de 70 zones d’attente en France et dans ses territoires d’outre-mer. Celle de l’aéroport de Roissy est la plus importante : environ 90% de tous les étrangers en zone d’attente se trouvent à Roissy, soit plus de 14 000 personnes par an. [23]

La zone d’attente de l’aéroport de Roissy comprend un centre de détention pouvant accueillir 164 personnes, connu sous le nom de Zone d’attente pour personnes en instance N°3 (ZAPI 3), situé dans la zone aéroportuaire, à côté d’une piste. Avant d’être placés dans ce centre de détention, les ressortissants des pays ne faisant pas partie de l’UE peuvent être enfermés dans des locaux appartenant à la police à l’intérieur des aérogares. Les mineurs isolés âgés de moins de 13 ans peuvent aussi être maintenus dans des hôtels, près de l’aéroport. Début 2008, parce que le nombre de détenus dépassait la capacité d’accueil, les autorités plaçaient les migrants dans de grands hangars de l'aéroport. [24]

Procédures pour les mineurs étrangers isolés dans la zone d’attente aéroportuaire de Roissy

Le schéma ci-dessous représente de façon simplifiée le parcours des mineurs étrangers isolés non autorisés à entrer en France, et précise le mandat des institutions qui interviennent pour leur compte. Un mineur à qui l’entrée est refusée est placé en zone d’attente. En théorie, pendant sa détention en zone d’attente, un enfant : est représenté par un administrateur ad hoc ; peut déposer une demande d’asile ; peut comparaître devant un juge qui révise sa détention au bout de quatre jours ; peut être remis en liberté et autorisé à entrer en France, ou bien peut être renvoyé dans son pays d’origine ou dans le dernier pays par lequel il a transité.

1. Les mineurs étrangers isolés qui ne remplissent pas les conditions pour être admis en France se voient refuser l’entrée en France et sont placés dans la zone d’attente de l’aéroport.

2. Pendant son séjour dans la zone d’attente de l’aéroport, le mineur peut être expulsé à tout moment, soit dans son dernier pays de transit, soit dans son pays d’origine.[25]

3. La police aux frontières de l’aéroport doit immédiatement saisir le procureur de la présence d’un mineur étranger isolé.Le procureur désigne alors un tuteur pour l’enfant, un administrateur ad hoc qui assiste et représente l’enfant pendant toutes les procédures administratives et juridiques. Dans la pratique, il arrive que les mineurs soient expulsés avant l’arrivée à l’aéroport de leur administrateur ad hoc.L’administrateur ad hoc représente également l’enfant lors de l'examen de son placement en zone d’attente et de son entretien de demande d’asile.[26]

4. Un mineur isolé peut demander à entrer en France au motif d’une demande d’asile. L’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides, OFPRA, se limite à déterminer si une demande d’asile faite à la frontière est ou n’est pas « manifestement infondée ». L’Office émet un avis qu’il communique au ministère de l’Immigration, l’organe qui prend la décision.[27] Pendant l’examen de la requête de l’enfant, celui-ci ne peut pas être expulsé. Si sa requête est satisfaite, le mineur est autorisé à pénétrer sur le territoire français et à soumettre une demande d'asile normale.[28] Si sa requête est rejetée, l’enfant a 48 heures pour introduire un recours auprès du tribunal administratif. Pendant l’examen du recours, l’enfant est protégé de l’expulsion. Si l’enfant n’introduit pas un recours à l’encontre d’une décision négative ou si le recours n’est pas accordé, l’enfant reste placé en zone d’attente et il peut être expulsé à tout instant.[29]

5. Le juge des enfants, un magistrat spécialisé et compétent en matière d’affaires pénales et civiles relatives aux enfants, peut intervenir à tout instant si un mineur placé dans la zone d'attente de l'aéroport est en danger. Le juge peut requérir des mesures de protection, qui peuvent conduire à ce que l’enfant soit admis sur le territoire français pour regroupement familial ou placement auprès des services sociaux. L’enfant peut demander l’intervention du juge ou le juge peut, à titre exceptionnel, intervenir de sa propre initiative, après avoir été alerté par toute autre personne.[30]

6. Le juge des libertés et de la détention examine une première fois la légalité de la détention de l’enfant dans la zone d’attente de l’aéroport au bout de quatre jours, et si la détention en zone d’attente est prolongée et si le mineur n’a pas fait l’objet d’une expulsion, de nouveau après un maximum de huit jours.[31] L’enfant est présent à l’audience, où il est représenté par son administrateur ad hoc et un avocat (généralement commis d’office) et, le cas échéant, il est assisté par un interprète.[32] Le procureur peut faire appel de la décision du juge de remettre le mineur en liberté et demander que l'enfant reste en zone d'attente. L’administrateur ad hoc du mineur peut aussi faire appel à la décision du juge de prolonger la détention ; la cour d'appel prend la décision concernant ces recours.[33] La durée totale de la détention en zone d’attente ne peut pas excéder 20 jours ; au bout de ce délai, les personnes doivent être remises en liberté et recevoir l’autorisation d’entrer sur le territoire français.[34]