IV. Contexte

Le long chemin vers la paix

De 1993 à 2003, le gouvernement et l’armée dominés par les Tutsis combattent des groupes rebelles généralement identifiés aux Hutus, l’ethnie majoritaire du Burundi. Outre les attaques qu’ils mènent contre des cibles gouvernementales, les deux principaux groupes rebelles hutus, le CNDD-FDD et le Palipehutu-FNL[2], s’affrontent parfois entre eux.[3] Toutes les parties au conflit commettent des violations graves du droit international humanitaire.[4]

Après les accords de paix conclus fin 2003[5], le CNDD-FDD rejoint le gouvernement et aux élections de juillet et août 2005, remporte à la fois la majorité au parlement et la présidence, installant Pierre Nkurunziza au poste de président. Ce dernier promet de faire du Burundi un pays où règne l’État de droit et où les droits humains sont respectés. Toutefois, à la date d’octobre 2005, le gouvernement CNDD-FDD s’est déjà rendu responsable d’exécutions extrajudiciaires, de tortures et d’arrestations de membres du Palipehutu-FNL, lequel n’a pas encore adhéré au processus de paix. De son côté, le Palipehutu-FNL a assassiné des responsables locaux du CNDD-FDD ainsi que des civils soupçonnés d’appuyer le gouvernement.[6]

En septembre 2006, le gouvernement et le Palipehutu-FNL signent un Accord global de cessez-le-feu. Un Mécanisme conjoint de vérification et de suivi (MCVS), composé des deux parties et de parties prenantes internationales, est mis sur pied pour appuyer la mise en œuvre de l’accord.[7]

Cependant, en juillet 2007, le Palipehutu-FNL, mécontent de l’évolution des négociations sur la mise en œuvre, regagne la brousse et le MCVS est dissous. En avril 2008, après des mois de pourparlers peu concluants sur la reprise de négociations sérieuses, les rebelles attaquent des postes militaires à la périphérie de la capitale, Bujumbura, déclenchant un mois de combats qui vont déplacer des milliers de civils dans les provinces de Bujumbura Rural et de Bubanza.[8]

Le Palipehutu-FNL est soumis aux intenses pressions des acteurs internationaux pour qu’il reprenne les négociations, notamment de la Tanzanie où sont basés les dirigeants du mouvement. Les rebelles et le gouvernement signent un nouveau cessez-le-feu et fin mai, les pourparlers reprennent. Le groupe de contrôle du cessez-le-feu est reconstitué, parallèlement à un Directorat politique multinational chargé de s’attaquer aux obstacles politiques entravant la mise en œuvre du cessez-le-feu.[9] Des soldats de la paix sud-africains, opérant sous les auspices de l’Union africaine, sont déployés pour garantir la sécurité de la délégation des FNL durant les négociations.[10]

Rapidement, les pourparlers s’enlisent à nouveau, le Palipehutu-FNL refusant de se muer en parti politique et de s’engager dans le processus politique s’il ne peut conserver dans son nom la référence ethnique. Le gouvernement affirme que cette revendication ne peut être rencontrée car la constitution de 2005 et une loi ultérieure relative aux partis politiques interdisent à ces derniers de promouvoir « l’exclusion ethnique ».[11] Le mouvement réclame également la moitié des ministères gouvernementaux, autre revendication impossible à satisfaire puisque la constitution stipule que les postes ministériels doivent être attribués proportionnellement au succès électoral des partis.[12]

Le processus de paix est relancé lorsqu’en décembre 2008, le Palipehutu-FNL accepte la première condition et qu’en janvier 2009, il modifie son nom pour s’appeler simplement « FNL » en vue d’entamer le processus d’agrément en tant que parti politique. Pour sa part, le gouvernement accepte de libérer des « prisonniers politiques et de guerre » des FNL.[13] Les bailleurs de fonds, principalement la Belgique, vont contribuer à la construction d’un vaste camp destiné à abriter les combattants au moment où ils s’engagent dans le processus de désarmement, de démobilisation et de réinsertion (DDR).

À la mi-avril, le gouvernement et les FNL concluent un accord selon lequel 3 500 combattants des FNL seront incorporés dans les rangs de la police nationale et de l’armée ; 5 000 bénéficieront d’un programme de DDR financé par la Banque mondiale ; et 10 000 « militants combattants » et 1 000 « femmes associées » bénéficieront d’un petit « paquet de réinsertion » (80$US) et seront renvoyés chez eux.[14] Les membres des FNL remettent 633 armes et entament le processus de démobilisation et le 22 avril, le Ministère de l’Intérieur accorde aux FNL leur agrément en tant que parti politique. Au moment où ont été écrites ces lignes, le principal point non résolu du processus de paix restait l’attribution aux FNL de postes au sein du gouvernement.

Pendant la plus grande partie de la période couverte par le présent rapport, le Burundi ne pouvait être clairement classé ni dans la catégorie des pays « en conflit », ni dans celle des pays « sortant de conflit ». Tant le cessez-le-feu de 2006 que celui de 2008 avaient été violés par les deux parties. Les FNL conservaient le contrôle d’importantes parties, par ailleurs inhabitées, des forêts de Kibira et de Rukoko où ses membres commettaient des meurtres et des enlèvements. La police et l’armée s’aventuraient rarement dans ces zones, en partie parce qu’elles craignaient les embuscades des FNL, mais aussi à cause d’une interprétation de l’accord de cessez-le-feu de 2006 selon laquelle cela constituerait un harcèlement injustifié des FNL.[15] Ceci limitait toutefois la capacité des autorités à faire appliquer la loi et à protéger les civils.

Dans d’autres régions peuplées, plus particulièrement à Bujumbura Rural, les FNL avaient en fait instauré des administrations parallèles, dans lesquelles elles « patrouillaient » et parfois, arrêtaient des criminels et rendaient la justice.[16] Les habitants s’adressaient aussi aux FNL pour résoudre des conflits. Dans ces zones, les policiers se montraient également peu disposés à poursuivre les membres des FNL qui commettaient des crimes.[17] Un responsable a confié à Human Rights Watch, « La police ne fait pas vraiment grand-chose à propos [des FNL]... elle a peur de s’en mêler. La police et l’armée ont peur de circuler dans les [collines] la nuit. Elles restent près de leurs positions ».[18] Cela a débouché sur une situation aberrante où les crimes perpétrés par les combattants armés restent souvent impunis, tandis que la police et ses hommes de main se livrent à des passages à tabac, des arrestations arbitraires et autres exactions sur les partisans et les membres civils des FNL—qui sont des cibles plus faciles.

L’immunité provisoire

En 2003, lorsque le CNDD-FDD était encore un mouvement rebelle, il a négocié avec le gouvernement un accord qui prévoyait, tant pour les combattants du CNDD-FDD que pour les membres des forces de sécurité de l’État, une « immunité provisoire » les mettant à l’abri des poursuites mais le concept n’a fait l’objet d’aucune explication supplémentaire.[19] Une loi ultérieure, qui visait les dirigeants politiques rentrant d’exil, a précisé que l’immunité provisoire s’appliquait aux infractions « à mobile politique » commises entre l’indépendance de 1962 et la signature du cessez-le-feu de novembre 2003. Ladite loi ne fournissait aucune définition approfondie des infractions à mobile politique ; néanmoins, elle excluait explicitement toute immunité provisoire pour le crime de génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité.[20]

De même, suite aux négociations entre le gouvernement du CNDD-FDD et les FNL, une loi de novembre 2006 et le décret présidentiel qui a suivi ont octroyé une « immunité provisoire » contre les poursuites judiciaires aux membres des FNL qui avaient commis des infractions à mobile politique entre 1962 et la signature du cessez-le-feu de septembre 2006, excluant le génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité.[21] La loi dispose que l’immunité provisoire reste en vigueur jusqu’à la mise en place au Burundi d’une commission vérité et réconciliation et d’un tribunal spécial. Dans le cadre de l’Accord d’Arusha de 2000 et des pourparlers tenus ultérieurement avec l’ONU, le gouvernement burundais s’est en principe engagé à instaurer une commission vérité et réconciliation et un tribunal spécial mais ces initiatives piétinent en raison d’un manque de volonté politique.[22]

L’immunité provisoire ne s’applique pas aux infractions commises après le cessez-le-feu de septembre 2006 par quelque groupe que ce soit. Néanmoins, une méconnaissance des dispositions légales a conduit certains membres des FNL, ainsi que des victimes et des responsables des forces de l’ordre, à croire que même les infractions commises par les FNL après le cessez-le-feu ne pouvaient faire l’objet de poursuites.[23] Cette perception erronée a contribué à l’impunité dont bénéficient les infractions commises par les FNL.

Les enjeux électoraux

En raison de sa lente progression, le processus de paix coïncide aujourd’hui avec le début non officiel de la campagne électorale de 2010. La campagne ne commencera officiellement qu’à une date qui doit encore être déterminée par la commission électorale nationale, mais dès 2008, les partis ont commencé à tenir des meetings de masse et à se livrer à un recrutement massif de nouveaux membres.

Le multipartisme demeure quelque chose de nouveau pour le Burundi. Le pays est resté un État à parti unique sous l’Union pour le Progrès National (UPRONA) depuis l’indépendance jusqu’en 1992 et il a été contrôlé par une série de dictatures militaires dirigées par des Tutsis jusqu’en 2001, avec une brève interruption de 1993 à 1996.[24] Le succès électoral du FRODEBU, un parti à majorité hutue, en 1993 a préparé le terrain pour de futures joutes électorales où l’UPRONA (qui reste à prédominance tutsie) s’est trouvée de plus en plus marginalisée et où les partis ont rivalisé pour obtenir les voix hutues majoritaires.[25]

Le CNDD-FDD a remporté une victoire écrasante lors des élections de 2005, organisées en grande partie par l’Opération des Nations Unies au Burundi (ONUB), une mission de maintien de la paix. Fin 2006, les troupes de l’ONUB ont quitté le pays et la mission de l’ONU a fait place à une opération essentiellement civile, le Bureau Intégré des Nations Unies au Burundi (BINUB). Le mandat du BINUB comprend notamment la promotion de la démocratie et des droits humains.[26] Une section politique travaille avec le gouvernement et les partis politiques au renforcement des institutions démocratiques, tandis que la section des droits de l’homme, fusionnée avec une mission préexistante du Haut-Commissariat aux droits de l’homme (HCDH) au Burundi, suit de près les violations des droits humains.[27] Une autre section se consacre à la réforme du secteur de la sécurité.

En dépit des élections en grande partie pacifiques de 2005 et de la participation internationale actuelle aux préparatifs des élections de 2010, un certain nombre de développements survenus dans la politique burundaise créent une situation qui peut s’avérer plus instable et plus imprévisible que lors des dernières élections. L’issue électorale de 2010 est beaucoup moins certaine qu’en 2005 : l’électorat essentiellement hutu reste indécis en raison des divisions au sein du CNDD-FDD et les FNL forment aujourd’hui un parti politique capable de rivaliser pour obtenir des voix. Plusieurs nouveaux mouvements politiques ont vu le jour, parmi eux le Mouvement pour la Solidarité et la Démocratie (MSD), groupement qui tente en vain d’obtenir son agrément en tant que parti politique depuis février 2007. Tant le MSD que le FRODEBU ont réussi à recruter un grand nombre de combattants FDD démobilisés, dont certains qui ont exprimé leur frustration face à l’incapacité du CNDD-FDD à apporter des améliorations concrètes dans leur vie.[28] Parallèlement, le nombre d’affiliés et l’influence politique de l’UPD-Zigamibanga, un ancien petit parti, ont augmenté suite à l’absorption d’un certain nombre d’autres ex-membres du CNDD-FDD. Les analystes ont signalé que dans un climat d’incertitude électorale, tant le gouvernement dominé par le CNDD-FDD que les FNL pourraient se livrer à des exactions en cherchant à prendre l’avantage.[29]

 

La structure administrative du Burundi[30] Le Burundi est subdivisé en 17 provinces. Chaque province est dirigée par un gouverneur nommé par le Président (à l’exception de Bujumbura Mairie, la capitale, qui est dirigée par un maire). Douze des 16 gouverneurs et le maire de Bujumbura sont membres du CNDD-FDD. Chaque province est divisée en communes, chacune d’entre elle étant dirigée par un administrateur communal, avec le soutien d’un conseil communal composé de 25 membres. Les membres du conseil communal ont été élus au suffrage populaire en 2005, sur des listes bloquées ; chaque conseil a ensuite élu l’administrateur communal. Le Burundi compte 117 communes ; une majorité écrasante d’entre elles sont dirigées par des membres du CNDD-FDD. L’administrateur communal gère les services publics et les projets de développement communaux. Il a également autorité sur la police basée sur la commune. Les communes sont divisées en deux ou trois zones, chacune étant dirigée par un chef de zone. Les chefs de zone sont proposés par l’administrateur communal et nommés par le conseil communal. Leur fonction est d’aider l’administrateur communal sur le plan de l’administration locale. En milieu rural, les zones sont encore subdivisées en un certain nombre de collines, chacune dirigée par un conseil de colline élu et un chef de colline, tandis que les zones urbaines sont divisées en quartiers, chacun dirigé par un conseil élu et un chef de quartier. La colline ou le quartier constituent les plus petites unités administratives reconnues par la loi, bien qu’il existe des structures non officielles encore plus petites. Au niveau de la colline ou du quartier, les fonctionnaires sont essentiellement responsables des projets de développement et de la résolution des conflits.