II. Le Bureau du Procureur

A. Présentation générale

Le Bureau du Procureur (BdP) est la force motrice de la Cour. La stratégie du Procureur en matière d'enquêtes et de procès est essentielle pour établir la pertinence de la Cour et pour son impact au sein des communautés les plus affectées. En effet, la capacité de la Cour à rendre justice pour des crimes graves dépend principalement de la sélection des situations par le Procureur et, in fine, des affaires qu'il choisit en vue d'un procès. Pour les victimes, la stratégie de sélection du Procureur constitue la toute première mesure, la plus visible aussi, de la façon dont la Cour traitera les souffrances qu'elles ont subies. La sélection, par le Procureur, des auteurs présumés et des charges a également des implications pratiques pour les victimes: elle détermine quelles victimes auront le droit de faire entendre leur voix en tant que participants aux procédures. [105] La capacité du Bureau à mener des enquêtes et des poursuites efficaces est, par conséquent, d'une importance primordiale.

1. La structure du Bureau du Procureur

Le Procureur actuel de la Cour pénale internationale, l'Argentin Luis Moreno-Ocampo, a été élu par l'Assemblée des États parties et a pris ses fonctions en juin 2003. Il a été élu pour un mandat de neuf ans. [106] Outre le Procureur et le personnel de son cabinet, le Bureau du Procureur est organisé en trois divisions principales: la Division des enquêtes; la Division des poursuites; et la Division de la compétence, de la complémentarité et de la coopération (DCCC).

La Division des enquêtes est chargée, entre autres tâches, de conduire les enquêtes, d'analyser les informations et les éléments de preuve recueillis avant et durant les enquêtes, de définir des plans d'enquête, de fournir un appui logistique aux enquêtes sur le terrain et, en collaboration avec la Division d'aide aux victimes et aux témoins (DAVT) du Greffe, [107] de préparer les plans de sécurité et les politiques de protection nécessaires pour chaque enquête afin de garantir la sécurité des victimes et des témoins concernés par les enquêtes du Bureau. [108] En plus d'équipes d'enquêtes, la Division des enquêtes compte quatre unités qui remplissent un certain nombre de fonctions essentielles: appui opérationnel, analyse, violences sexistes et enfants, expertise médicolégale. Le personnel de la Division des enquêtes représente environ 50 pour cent de l'ensemble du Bureau du Procureur. [109]

La Division des poursuites, dirigée par le Procureur adjoint chargé des poursuites, actuellement la Gambienne Fatou Bensouda, participe à la définition de la stratégie en matière d'enquêtes, fournit des avis juridiques sur des questions qui se présentent lors de l'enquête, prépare les stratégies d'action en justice et représente l'accusation dans les affaires portées devant la Cour.

La Division de la compétence, de la complémentarité et de la coopération exerce un certain nombre de fonctions, dont deux touchent à des particularités nouvelles-et essentielles-du Statut de Rome: le fait que la CPI ait une compétence territoriale étendue et son rôle complémentaire par rapport aux procédures nationales. La DCCC joue un rôle capital dans l'analyse simultanée des renvois et des communications dans les différentes situations éventuelles, reflétant la réelle portée de la compétence de la Cour. [110] Par ailleurs, la DCCC suit de près les procédures nationales relatives aux crimes relevant de la compétence de la CPI dans les situations qui font l'objet d'un examen afin de conseiller le Procureur sur l'opportunité d'une intervention de la CPI. Hormis ces fonctions importantes, la DCCC coordonne les réseaux de partage d'informations et facilite la coopération avec les États et autres afin que le Bureau puisse remplir ses fonctions.

Outre ces divisions, il existe également deux sections au sein du BdP: la Section des avis juridiques et la Section des services. La Section des avis juridiques est notamment chargée de fournir des avis juridiques au Procureur si besoin est, de faciliter la recherche juridique et de prodiguer une formation juridique au personnel du Bureau. La Section des services exerce d'importantes fonctions administratives pour le Bureau, telles que l'archivage des éléments de preuve et des informations, les traductions orales et écrites et la préparation du budget du Bureau.

Il existe également un Comité exécutif qui, pour sa part, coordonne toutes les activités du Bureau et fournit une orientation stratégique. Outre les conseils fournis au Procureur, le Comité est en charge de l'élaboration et de l'adoption des stratégies, des politiques et du budget du Bureau. Il est composé du Procureur et des chefs des divisions du Bureau. [111]

Par ailleurs, il faut noter qu'un poste de conseiller principal sur les questions de genre a été créé au sein du BdP mais n'a jamais été pourvu. Human Rights Watch estime que le recrutement d'un conseiller en genre pourrait favoriser les efforts déployés pour intégrer les questions relatives au genre, notamment les crimes de violence sexuelle, dans la stratégie du Bureau en matière de poursuites. Nous recommandons donc vivement au Bureau de pourvoir ce poste en y affectant un candidat qualifié.

2. Des progrès significa tifs malgré des défis majeurs

Il ne faut en aucun cas sous-estimer les défis que comporte pour le Procureur l'enquête sur les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et le génocide. La compétence géographique étendue de la CPI implique que le Procureur a la possibilité d'agir simultanément dans un certain nombre de situations qui ne sont pas liées entre elles. Dans chaque situation, les difficultés pratiques sont considérables. Afin de conduire efficacement les enquêtes sur le terrain et de constituer des dossiers en vue d'un procès, le personnel du Bureau du Procureur doit être intimement familiarisé avec l'histoire des conflits respectifs, le droit pénal national applicable et les normes culturelles en usage pour communiquer avec les victimes et les témoins, entre autres responsabilités. Ces enquêtes exigent de travailler dans un certain nombre de langues différentes, ce qui augmente la difficulté de la tâche du BdP.

Le fait que le Bureau du Procureur exerce son mandat dans des pays et situations où le conflit est toujours en cours complique considérablement son travail. Cette réalité implique un certain nombre d'obstacles logistiques pour garantir la sécurité du personnel de terrain et de la protection des témoins, des victimes et autres personnes en danger à cause de leur interaction avec la Cour. La faiblesse des infrastructures dans les diverses situations où opère la Cour, telles que le manque de transports fiables et sûrs ou les systèmes de communication défaillants, renforcent encore ces obstacles.

De plus, la CPI ne disposant ni de sa propre force de police ni de tout autre unité chargée de faire appliquer ses décisions, elle est tributaire de la coopération des États pour enquêter efficacement et mener ses poursuites. Il se peut que cette coopération ne soit pas toujours facile, en particulier dans des situations de conflit ou d'instabilité. Dans ces circonstances, le Procureur peut faire l'objet d'importantes pressions de la part des États et des acteurs intergouvernementaux qui, poursuivant des objectifs différents (tels que des pourparlers de paix ou le déploiement de forces de maintien de la paix), ne fournissent pas toujours la coopération et le soutien dont son Bureau a besoin pour mener ses enquêtes et exécuter les mandats d'arrêt. Lorsque la coopération des autorités nationales s'avère plus active, elle doit être gérée avec prudence afin d'éviter les perceptions négatives mettant en doute l'impartialité ou l'indépendance de la CPI.[112]

Dans cet environnement complexe, le Bureau du Procureur a réalisé des progrès considérables en matière d'enquêtes et de poursuites. À ce jour, le Bureau a ouvert des enquêtes dans les situations de quatre pays: en République démocratique du Congo, dans le nord de l'Ouganda, dans la région soudanaise du Darfour et, tout récemment, en République centrafricaine. Au Congo, la Cour a délivré des mandats d'arrêt contre quatre membres haut placés de milices, dont trois se trouvent en détention provisoire. Quatre mandats d'arrêt contre de hauts dirigeants de l'Armée de résistance du Seigneur sont actuellement encore en attente d'exécution dans le nord de l'Ouganda. [113] La Cour a délivré deux mandats d'arrêt contre des suspects au Soudan, un ministre en exercice et un ex-chef de milices, mais aucune arrestation n'a eu lieu jusqu'à présent. Jean-Pierre Bemba, ancien vice-président du Congo et dirigeant du principal parti d'opposition du pays, a été arrêté en Belgique en vertu du mandat d'arrêt émis contre lui par la CPI pour les crimes présumés commis en République centrafricaine et a été transféré à La Haye. Dans toutes les affaires mentionnées ci-dessus à l'exception de deux d'entre elles, le Procureur a choisi des chefs d'inculpation qui reflètent l'ampleur de la victimisation présumée dans les incidents identifiés. Par ailleurs, le Bureau du Procureur mène actuellement des analyses préliminaires conformément à l'article 15(2) dans plusieurs situations où des crimes graves sont ou ont été perpétrés, comme en Côte d'Ivoire, au Kenya, en Colombie et en Afghanistan.

3. Des politiques fondamentales en progrès: L'interaction entre la paix et la justice, et la coopération des États

Récemment, le Bureau du Procureur a fait des déclarations de politique générale marquantes dans deux domaines importants qui affectent directement l'exécution de son mandat judiciaire. Le premier domaine est celui de l'interprétation des «intérêts de la justice» par le Procureur en application de l'article 53 du Statut de Rome. Aux termes de cet article, s'il décide que l'enquête ou les poursuites ne serviraient pas les «intérêts de la justice», le Procureur dispose du pouvoir discrétionnaire de ne pas ouvrir d'enquête ou de ne pas engager de poursuites pour des crimes qui pourraient pourtant relever de la compétence de la CPI. Ce pouvoir est soumis à l'examen de la chambre préliminaire. [114] Human Rights Watch estime que ce pouvoir devrait être interprété de manière restrictive afin d'éviter des pratiques susceptibles d'aboutir à l'impunité pour certains des crimes les plus graves, sous le prétexte de préserver la stabilité, la paix et la sécurité. [115]

Les discussions relatives aux «intérêts de la justice» sont intimement liées à l'interaction entre les processus de paix et la justice pour les crimes les plus graves. Le Bureau du Procureur avait initialement laissé entendre qu'il pourrait considérer la paix et la stabilité comme l'un des facteurs justifiant le recours a l'article 53. [116] Au début de son enquête en Ouganda, des acteurs internationaux, dont des États parties et des représentants d'organisations humanitaires, ainsi que des membres de la société civile ougandaise, ont argumenté que le Procureur devrait invoquer l'article 53 pour renoncer aux poursuites contre les dirigeants de l'Armée de résistance du Seigneur, estimant que cette action ne servirait pas les «intérêts de la justice», entremêlant ainsi l'exercice de la justice à des préoccupations de paix et de sécurité. En exerçant de la sorte des pressions considérables sur le Procureur, ils espéraient que celui-ci se dessaisirait de son rôle eu égard au processus de paix en cours sur place.

Néanmoins, le BdP a depuis lors clarifié publiquement son interprétation des «intérêts de la justice» requérant l'exercice, par le Procureur, de son droit de ne pas enquêter ou poursuivre. Il a notamment déclaré que, dans l'exercice en toute indépendance de son mandat judiciaire, il ne prendra pas en considération les préoccupations générales en matière de paix et de sécurité internationales. [117] Le Statut de Rome confère aux acteurs politiques tels que le Conseil de sécurité des Nations Unies le pouvoir de traiter ces questions. [118]

Le Procureur a en outre déclaré sans équivoque qu'il ne pouvait y avoir de compromis politique sur le droit et le fait que les crimes graves doivent faire l'objet d'enquêtes et poursuites lors de pourparlers de paix. [119] Il s'agit d'un développement important, dont nous nous réjouissons. En effet, Human Rights Watch estime que les déclarations publiques du Procureur affirmant la portée restrictive de son pouvoir discrétionnaire découlant de l'article 53 sont en accord avec l'objet et le but du Statut de Rome et avec les exigences du droit international. [120] En affirmant son mandat judiciaire de cette manière, le Procureur a envoyé un message fort, faisant comprendre qu'il ne se soumettra pas aux pressions de ceux qui, confrontés à d'autres préoccupations contradictoires, cherchent à contourner la CPI et plus généralement la justice. Il est important de relever que le Procureur a souligné publiquement la forte conviction qui a nourri la création de la CPI: la justice pour les crimes les plus graves est une composante fondamentale d'une paix durable. [121]

Le Procureur a également fait des déclarations importantes au sujet d'un autre élément essentiel de la bonne exécution de son mandat: la coopération des États. Comme il a été relevé plus haut, la CPI ne dispose pas de sa propre force de police et, par conséquent, est fortement tributaire de la coopération des États pour faire appliquer ses décisions, y compris pour faire exécuter ses mandats d'arrêt. Ce manque de pouvoir d'exécution de la CPI souligne à quel point il est important pour le Procureur de pousser les États à remplir cette fonction cruciale. Il se peut toutefois que les États ne soient pas toujours immédiatement disposés à fournir la coopération nécessaire pour diverses raisons, notamment des considérations politiques. Cette réalité fait que la CPI-y compris le Procureur-doit constamment insister pour que les États coopèrent avec la Cour afin que celle-ci puisse exécuter son mandat. Il est évident que les décisions et ordonnances de la CPI n'ont d'effet que si elles sont appliquées.

À cet égard, depuis quelques temps, le Procureur mène des campagnes actives auprès des États et des organisations intergouvernementales afin de les encourager à coopérer avec la CPI.[122] Par exemple, le Procureur a exhorté les États du Conseil de sécurité à faire pression sur le Soudan pour arrêter les deux suspects soudanais recherchés par la CPI.[123] Il a rencontré de nombreux représentants de gouvernements et d'organisations intergouvernementales à New York et s'est rendu dans des capitales d'Europe et du Moyen-Orient en vue de rallier leur soutien politique et leur assistance pour l'exécution des mandats. Le Procureur de la CPI a également informé la Chambre préliminaire I [124] de l'absence de coopération du Soudan, la chambre pouvant dès lors soumettre une demande de coopération au Conseil de sécurité de l'ONU pour forcer le Soudan à obtempérer. [125] Porter la question de la coopération sur la scène internationale contribue à engendrer parmi les États, notamment ceux qui pourraient avoir des suspects sur leurs territoires, un sentiment d'urgence-et de responsabilité- par rapport à l'exécution des ordonnances et décisions de la Cour.

4. L'importance de la sensibilisation, de l'information du public et de la communication pour le Bureau de Procureur: Aperçu

En dépit des progrès considérables enregistrés à ce jour, Human Rights Watch a identifié plusieurs domaines dans le travail du Bureau du Procureur qui soulèvent des inquiétudes en raison de leur impact négatif sur l'image de la CPI en tant qu'institution indépendante et impartiale. Comme il sera analysé plus loin, certains de ces domaines d'action requièrent des ajustements spécifiques; il existe néanmoins un élément récurrent et commun à bon nombre de nos recommandations: il s'agit de l'importance que revêtent l'élaboration et le maintien d'une stratégie en matière de sensibilisation et de communication dans les communautés les plus affectées. [126] Le choix des affaires par le Procureur offre aux victimes leur premier «repère» pour évaluer si la CPI pourra traiter avec pertinence les épreuves qu'elles ont vécues. Parallèlement, ceux qui s'opposent au travail de la Cour, notamment les criminels présumés, tentent de répandre ou de tirer parti de rumeurs négatives à propos du travail du Bureau du Procureur et de la Cour afin de réduire l'impact de la CPI dans les communautés affectées.

Certes, la nature même du travail de la Cour, ses activités dans des situations de conflit ou d'instabilité, ainsi que sa dépendance par rapport à la coopération des États font que, dans une certaine mesure, les perceptions erronées et le mécontentement au sujet de la stratégie du Procureur et du travail de la Cour sont inévitables. Néanmoins, certains de ces malentendus peuvent être évités par le développement d'une solide stratégie de sensibilisation et de communication sur le terrain. Transmettre efficacement aux communautés affectées des informations importantes au sujet du travail du BdP, entre autres les développements non confidentiels dans les enquêtes et poursuites, peut concourir à ajuster les attentes et à combattre la désinformation. En définitive, cela renforcera la crédibilité de la CPI au sein de ces communautés.

B. La sélection des situations par le Bureau du Procureur

1. La sélection d'une situatio n: Les critères juridiques

La compétence de la CPI est déclenchée de l'une des trois façons suivantes. Premièrement, un État partie peut déférer une «situation»- c'est-à-dire un ensemble déterminé d'événements-à la Cour lorsqu'il apparaît que des crimes relevant de la compétence de la Cour ont été commis. [127] Les crimes présumés peuvent avoir été perpétrés sur le territoire du gouvernement qui défère la situation à la CPI. Celle-ci a ouvert des enquêtes en RDC, en Ouganda et en RCA suite à ces «renvois volontaires». Un État partie peut également déférer à la CPI une situation concernant un autre État, pourvu que les crimes présumés impliquent d'une manière ou d'une autre un État partie au Statut de Rome: autrement dit, soit le crime présumé a eu lieu sur le territoire d'un État partie, soit l'auteur présumé est un ressortissant d'un État partie. [128]

Deuxièmement, le Conseil de sécurité peut déférer à la CPI une situation qui, à ses yeux, fait peser une «menace sur la paix et la sécurité internationales» en vertu du mandat qui lui est conféré au Chapitre VII de la Charte des Nations unies. Le pouvoir octroyé en ce sens au Conseil de sécurité s'étend aux États non parties et a été utilisé pour déférer à la CPI la situation au Darfour (Soudan). [129]

Troisièmement, le Procureur peut ouvrir une enquête préliminaire de sa propre initiative (proprio motu) sur le territoire d'un État partie au vu de renseignements concernant des crimes relevant de la compétence de la CPI et, si une chambre préliminaire donne son autorisation, le Procureur peut ouvrir une enquête officielle. [130]

Les situations portées à la connaissance du Procureur ne sont toutefois pas automatiquement sélectionnées pour faire l'objet d'une enquête officielle. Une fois ces situations identifiées, le BdP doit analyser l'ensemble des événements en question afin de déterminer s'ils répondent aux exigences légales nécessaires pour ouvrir une enquête en vertu du Statut de Rome. [131] Tout d'abord, il doit y avoir une base raisonnable donnant lieu de croire qu'un crime relevant de la compétence de la Cour a été ou est en voie d'être commis. Même lorsqu'un crime ou des crimes relevant de la compétence de la CPI ont été commis, le BdP doit déterminer s'ils sont recevables. La recevabilité comprend deux composantes: la gravité et la complémentarité.

Le Procureur a signalé qu'au moment de la sélection des situations, son Bureau était guidé par la notion de gravité. En vue d'évaluer la gravité, son Bureau prend en compte l'ampleur, la nature, le mode de commission et l'impact des crimes. Ces critères sont examinés conjointement et l'évaluation de la gravité, des faits et du contexte, est effectuée au cas par cas. [132]

La composante de complémentarité implique une évaluation de la volonté et de la capacité des autorités nationales à enquêter sur les exactions en question aux fins de poursuites. [133]

Entre juillet 2002 et février 2006, le Bureau du Procureur a reçu 1 732 communications émanant de particuliers ou de groupes dans au moins 103 pays différents. Quatre-vingt pour cent de ces communications ont été considérées comme ne relevant pas de la compétence de la Cour. Le BdP fait passer les situations potentielles à une phase de «contrôle actif» (la phase d'«analyse») en fonction des éléments suivants: (1) les communications qui ont été retenues après examen initial, (2) les renvois et (3) les rapports des médias et de sources publiques. [134] La DCCC joue un rôle essentiel dans l'analyse d'une situation en vérifiant si elle répond aux critères de recevabilité en vue de sa sélection, et fournit des renseignements au Comité exécutif. Ce dernier fait alors des recommandations au Procureur au sujet de la sélection de situations.

Enfin, même si la situation est considérée recevable, le Procureur doit encore évaluer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'une enquête ne servirait pas les intérêts de la justice. [135] Comme il a été expliqué précédemment, le Procureur s'est fermement positionné au sujet de la notion d'intérêts de la justice montrant clairement que les considérations en matière de stabilité politique n'affecteront pas le mandat judiciaire confié à son Bureau de poursuivre les auteurs de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide. Nous saluons ce développement.

2. Gérer les perceptions dans le processus de sélection

Le Procureur a défini les quatre principes qui guident son Bureau dans le processus de sélection, au moment d'analyser les informations recueillies: l'indépendance, l'impartialité, l'objectivité et la non-discrimination. [136] Le Procureur a précisé que l'indépendance impliquait de s'assurer que ce processus ne soit «pas influencé par les souhaits présumés d'une source extérieure particulière, ni par l'importance de la coopération d'une partie déterminée, ni par la qualité de la coopération fournie». [137] Ces principes méritent d'être soulignés car la crédibilité du BdP et de la Cour-ainsi que l'impact de la Cour-dépend de leur mise en œuvre réelle et perçue.

Expliquer l'application de ces principes suppose des efforts concertés du BdP pour éradiquer les distorsions délibérément négatives. La décision d'ouvrir une enquête peut susciter, de la part de ceux qui cherchent à miner le travail de la Cour, des questions à propos de l'indépendance et de l'impartialité du Procureur. Établir et appliquer en permanence des critères objectifs pour orienter le processus de sélection du BdP peut permettre d'assurer la transparence dudit processus et de dissiper les malentendus qui, autrement, pourraient survenir. Cela peut aider ceux qui sont concernés par le travail du BdP à mieux comprendre les décisions du Bureau.

Néanmoins, bien qu'ils constituent une initiative louable, ces seuls critères ne suffisent pas à parer efficacement aux critiques selon lesquelles la CPI manque d'objectivité. Nous avons identifié ci-après des exemples de défis auxquels le Procureur de la CPI est confronté lors de la sélection des situations et qui peuvent avoir des implications sur la perception de son indépendance et de son impartialité.

a. Réduire au minim um les pièges des renvois volontaires

La CPI a été saisie des situations dans le nord de l'Ouganda, en RDC et en RCA sur la base de renvois volontaires. [138] Le Procureur a ouvert une enquête dans le nord de l'Ouganda en juillet 2004 suite au renvoi de la situation par le gouvernement ougandais à la CPI en décembre 2003. En avril 2004, le gouvernement congolais a déféré les crimes présumés commis sur son territoire et relevant de la compétence de la CPI et le Procureur a ouvert une enquête en juin 2004. En décembre 2004, le gouvernement centrafricain a déféré les crimes commis lors de la rébellion de 2002-2003. En avril 2006, la Cour de Cassation de la RCA a confirmé que le système judiciaire national n'était pas en mesure de poursuivre les crimes présumés. Le Procureur a ouvert une enquête dans ce pays en mai 2007. [139]

À propos de la sélection des situations, le Procureur a indiqué que sa politique consistait à encourager les renvois volontaires car ils augmentent «les chances d'une coopération important[e] [par le gouvernement concerné] sur le terrain». [140] En accord avec cette politique, le Bureau du Procureur a activement encouragé les renvois en RDC et en Ouganda. Human Rights Watch reconnaît que la conduite d'enquêtes dans des situations qui ont été déférées volontairement peut présenter des avantages pratiques, notamment le fait de s'assurer la coopération et le soutien de l'État pour rassembler des éléments de preuve au cours d'une enquête, ainsi que pour exécuter les mandats d'arrêts. En conséquence, nous ne nous opposons pas à leur sélection ou à la pratique qui consiste à les encourager pourvu que les autres critères énoncés dans le Statut de Rome soient remplis. Néanmoins, afin de garantir la compatibilité entre l'indépendance du Procureur et sa politique d'encouragement des renvois volontaires, le Procureur devrait clairement préciser «que la possibilité d'un renvoi volontaire ne donnera pas lieu à une préférence au moment de déterminer quelles situations devraient être sélectionnées aux fins d'une enquête». [141]

Sélectionner des situations qui ont été déférées volontairement risque d'avoir des implications négatives au niveau de la perception de l'indépendance et de l'impartialité du Procureur dans les communautés affectées. Cette possibilité est d'autant plus grande dans les situations où les crimes présumés relevant de la compétence de la CPI ont été commis pour des motifs ethniques ou politiques et impliquent des acteurs appartenant au gouvernement qui défère (par exemple, un renvoi volontaire ne devrait pas détourner l'attention des crimes qu'aurait perpétrés le gouvernement). Dans les pays où les différentes communautés sont très divisées, le risque est grand de voir toute collaboration entre le gouvernement qui défère et la CPI perçue négativement par ceux affectés par les crimes. La Cour doit être sensible à cette réalité et devrait chercher activement à faire face aux perceptions erronées et négatives qui peuvent naître suite à une décision d'ouvrir une enquête. Enfin, le BdP devrait veiller à enquêter sur les acteurs étatiques dans le cadre des renvois volontaires afin de déterminer s'il existe des éléments de preuve suffisants pour poursuivre et si les autres critères sont remplis. Nous constatons que les mandats d'arrêt délivrés à ce jour dans les situations liées à un renvoi volontaire visent uniquement des dirigeants rebelles.

Nos recherches sur le terrain en Ouganda illustrent bien les dangers découlant d'un manque d'anticipation et de gestion adéquate de ces perceptions. Le gouvernement ougandais a déféré volontairement à la CPI la situation dans le nord de l'Ouganda aux fins d'une enquête sur les exactions commises par l'ARS, un groupe d'insurgés en guerre avec le gouvernement. Le Procureur a annoncé le renvoi par le gouvernement à la CPI à l'occasion d'une conférence de presse organisée conjointement avec le Président Yoweri Museveni. Cette apparition publique a alimenté la perception en Ouganda de la CPI comme un «outil» manipulé par Museveni pour servir ses intérêts politiques.

Depuis le renvoi, nous constatons que le Procureur a fait certains efforts pour combattre cette perception préjudiciable. Par exemple, sa décision d'ouvrir une enquête fait référence à la «situation dans le nord de l'Ouganda», précisant ainsi que la portée de l'enquête de la CPI n'est pas limitée aux auteurs présumés appartenant à un groupe déterminé. [142] Il a également souligné l'impartialité de son enquête et s'est employé à contextualiser la décision de délivrer des mandats d'arrêt contre des dirigeants de l'ARS. [143] Dans des déclarations plus récentes, le Procureur a mis l'accent sur le fait que son Bureau continuait de rechercher des informations sur les crimes qu'aurait commis l'armée gouvernementale, les Forces de défense du peuple ougandais (UPDF). [144] Nous nous félicitons de ces efforts.

Toutefois, nous voulons souligner à quel point il est important de transmettre ces messages de manière adéquate aux communautés les plus affectées par les crimes commis pendant le conflit. Nos recherches révèlent des lacunes à cet égard. Les représentants de la société civile et des associations locales que nous avons interrogés à Kampala et dans le nord de l'Ouganda en mars 2007 ont invariablement critiqué le fait que la CPI n'avait pas ouvert d'enquête ni engagé de poursuites pour les exactions perpétrées par l'UPDF ni expliqué pourquoi elle ne l'avait pas fait. [145] En conséquence, le travail du Procureur en Ouganda est perçu par bon nombre de membres des communautés affectées comme étant partial et peu objectif. Certaines sources relèvent que malgré les efforts supplémentaires déployés pour sensibiliser l'ensemble des communautés affectées dans le nord de l'Ouganda, davantage pourrait être fait pour clarifier et améliorer la transmission des messages clés concernant la façon dont la CPI aborde les crimes présumés commis par le personnel de l'armée ougandaise. [146]

Il est évident que quelle que soit la quantité d'explications fournies, il sera impossible d'éliminer toutes les critiques émanant des personnes vivant dans ces sociétés polarisées. De plus, nous comprenons que l'orientation et le travail de fond des enquêtes doivent demeurer confidentiels et ne peuvent être partagés avec le public. Néanmoins, il est un certain nombre de facteurs objectifs que le Bureau du Procureur pourrait expliquer mieux et plus fréquemment aux communautés locales. Par exemple, le Bureau du Procureur pourrait s'employer davantage à expliquer son évaluation du seuil de gravité menant à la sélection des affaires, ainsi que les limites imposées par sa compétence temporelle pour engager des poursuites, par exemple contre des auteurs présumés de l'UPDF. Cet élément en particulier est important car il semble que certaines des exactions les plus graves qui auraient impliqué les forces ougandaises aient été commises avant 2002. Fournir des explications claires contribuerait beaucoup à mieux informer les communautés affectées.

b. Affirmer l'indépendance du Procureur: Le pouvoir proprio motu

Les désavantages considérables émanant de l'examen de situations qui ont été déférées volontairement fournissent une bonne illustration de types de défis que le Procureur doit relever pour asseoir son indépendance. Ces défis mettent également en lumière l'intérêt pour le Procureur de recourir à d'autres moyens de sélection des situations, tels que son pouvoir proprio motu, lorsque cela s'avère possible. En vertu de ce pouvoir, le Procureur peut examiner activement et de sa propre initiative une situation afin de recueillir des informations en vue de déterminer s'il convient d'y mener une enquête. [147] Après autorisation d'une chambre préliminaire, ces informations peuvent conduire à l'ouverture d'une enquête. [148] L'exercice de la compétence proprio motu-littéralement «de sa propre initiative»-est un moyen capital dont dispose le Procureur pour exercer son indépendance.

À ce jour, le Procureur actuel n'a pas utilisé ce pouvoir dans le processus de sélection. Il a fait allusion à son utilisation dans la sélection de la situation en RDC lors de la deuxième session de l'Assemblée des États Parties en 2003 mais il a décidé d'encourager plutôt les autorités congolaises à déférer volontairement la situation au Congo. [149] Ces derniers temps, le procureur a commencé à reconnaître dans ses déclarations publiques que ce pouvoir était un «aspect essentiel de l'indépendance du Bureau». [150] Plus récemment, il a souligné que son pouvoir proprio motu lui conférait le statut de «nouvel acteur autonome sur la scène internationale». [151] Nous recommandons vivement au Procureur de recourir à ce pouvoir s'il y a lieu.

Nous notons que dans la décision d'ouvrir une enquête en RCA, le Procureur a précisé que son Bureau continuait de suivre de près les violences et les crimes en voie de commission dans les zones du nord du pays frontalières avec le Tchad et le Soudan. Les recherches effectuées récemment par Human Rights Watch dans cette région révèlent que les troupes gouvernementales-en particulier les soldats de la garde présidentielle-ont assassiné des centaines de personnes et incendié des milliers d'habitations dans le cadre de la campagne de contre-insurrection menée dans ces zones. Cette campagne a forcé des dizaines de milliers de personnes à fuir leurs villages. [152] L'analyse des crimes qu'aurait commis le gouvernement qui défère par le Bureau, sera probablement passée au crible par les communautés affectées et par d'autres soucieux de veiller à l'application cohérente des critères de gravité propres au Procureur.

Il n'est pas certain que les termes du renvoi initial, qui concerne les crimes commis lors de la rébellion de 2002-2003, pourront englober les crimes présumés perpétrés plus récemment. Si tel n'est pas le cas et si les crimes plus récents sont jugés recevables, nous recommandons vivement au Procureur d'envisager de recourir à son pouvoir proprio motu pour ouvrir une enquête. La majorité de ces crimes auraient été perpétrés par les forces affiliées au gouvernement qui a volontairement déféré les crimes à la CPI.

c. Faire face aux critiques qui qualifient la CPI de «tribunal pour l'Afrique»

Comme il a été noté plus haut, le Procureur enquête actuellement sur des crimes dans quatre situations en Afrique. La gravité des crimes commis dans chacune de ces situations ne peut être contestée. Néanmoins, le fait que la Cour se concentre en ce moment exclusivement sur l'Afrique a suscité des critiques de la part de certains États africains et d'observateurs de la CPI qui font valoir que ce continent est la cible principale de la Cour, [153] suggérant que la stratégie en matière de poursuites se baserait intentionnellement sur le paramètre géographique. [154] Derrière ces critiques se cache la perception que la CPI est une Cour européenne destinée à juger les criminels africains considérés comme politiquement et économiquement «faibles». Aux yeux de ces détracteurs, la CPI est perçue comme une institution partiale.

Pour évaluer le bien-fondé de ces critiques, il convient d'examiner si elles sont étayées par les faits. La CPI ne peut enquêter que sur les crimes qui impliquent un État partie au Statut de Rome à moins qu'il y ait un renvoi par le Conseil de sécurité ou qu'un État non partie se soumette à la compétence de la CPI. Cette réalité est reflétée dans les situations qui font actuellement l'objet d'une enquête: trois des quatre situations dont est saisie la Cour ont été déférées volontairement, tandis que la quatrième situation, le Darfour, a été déférée à la Cour par le Conseil de sécurité de l'ONU. Par ailleurs, la compétence temporelle de la CPI empêche le Bureau du Procureur d'enquêter sur des crimes commis avant le 1er juillet 2002. Cela a pour effet d'exclure de nombreuses situations de la compétence de la Cour. Même lorsque la CPI a une compétence temporelle, les crimes visés doivent encore répondre aux conditions de recevabilité-gravité et complémentarité-en application du Statut de Rome.

Le Bureau du Procureur a souligné opportunément que l'équilibre régional n'était pas un critère pour la sélection des situations. [155] En outre, nous constatons que le BdP a déployé davantage d'efforts dernièrement pour attirer l'attention sur les situations non africaines en phase d'analyse, notamment la Colombie et l'Afghanistan. [156] Nous saluons ces efforts et recommandons vivement au Bureau d'intensifier ses communications publiques à ce propos. Nous encourageons également le Bureau à expliquer mieux et de façon plus cohérente les conditions générales de compétence de la Cour.

C. Les enquêtes du BdP et la sélection des affaires aux fins d'un procès

1. Les enquêtes

a. Des enquêtes de qualité: La pierre angulaire pour des dossiers solides

L'efficacité des poursuites dépend de la qualité des enquêtes menées durant toutes les phases de préparation du dossier et de la procédure. Les enquêteurs peuvent aider les Procureurs à affiner les listes de suspects, à exploiter des pistes, à interroger des témoins potentiels et à définir le contexte dans lequel les crimes ont été commis. Le besoin d'enquêtes efficaces est d'autant plus grand dans les affaires où des accusations de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide sont portées contre de hauts responsables: outre le fait de prouver les éléments de ces crimes, les enquêteurs doivent rassembler les preuves relatives à la chaîne de commandement afin de constituer des dossiers contre ces hauts responsables. Les difficultés pratiques qui se posent lors de la conduite de ces enquêtes sont considérables et ont été exposées plus haut.

On ne soulignera jamais assez à quel point il est important de garantir la solidité des enquêtes. En effet, la décision prise en juin 2008 par la Chambre de première instance I de suspendre la procédure engagée contre Thomas Lubanga (suspendant par là même, à tous les égards, le tout premier procès de la Cour) met cet aspect en lumière. Dans la décision, les juges ont vivement critiqué l'utilisation «excessive» par le Procureur dans ses enquêtes de l'article 54(3)(e) du Statut de Rome-qui autorise l'accusation à garder confidentiels les renseignements ou documents qu'elle reçoit d'une source «sous la condition qu'ils ne servent qu'à obtenir de nouveaux éléments de preuve», à moins que celui qui a fourni l'information ne consente à leur divulgation. [157] Exiger le consentement contribue à garantir, par exemple, que la sécurité de ces sources ne sera pas mise en danger à leur insu et contre leur gré à cause de leur coopération avec la CPI. Cela s'avère particulièrement important pour les sources qui vivent ou travaillent dans les situations où la CPI mène des enquêtes. En même temps, le BdP est tenu d'enquêter sur les circonstances qui pourraient disculper l'accusé et de divulguer toutes les informations à décharge qui se trouvent en sa possession, même celles qui ont été recueillies confidentiellement. [158]

En recourant ainsi de manière excessive à l'article 54(3)(e) lors de ses enquêtes, le Procureur avait en sa possession plus de 200 documents contenant des informations éventuellement à décharge qu'il ne pouvait pas livrer à la Cour ou à la défense car les personnes ayant fourni ces renseignements ne consentaient pas à leur divulgation. La Chambre de première instance a estimé que l'incapacité du BdP à divulguer ces informations risquait d'avoir compromis le droit de Lubanga à un procès équitable, ce qui explique pourquoi elle a suspendu la procédure. [159]

Nous reconnaissons que les informations fournies en application de l'article 54(3)(e) ouvrent au BdP des pistes précieuses pouvant l'aider dans ses enquêtes, ce qui est particulièrement important puisque le Bureau doit souvent mener ses enquêtes dans des circonstances difficiles de conflit ou d'instabilité. Néanmoins, la décision de la Chambre de première instance souligne que l'article 54(3)(e) devrait être utilisé avec prudence et parcimonie -tant par l'accusation que par ceux qui fournissent des informations-afin que des préoccupations similaires en matière de procès équitable ne se présentent plus à l'avenir. En général, pour constituer ses dossiers aux fins d'un procès, le BdP doit disposer d'une capacité d'enquête suffisante pour exploiter judicieusement les pistes offertes par les informations recueillies en vertu de cette disposition. Nos recommandations pour améliorer la capacité du Bureau en matière d'enquêtes sont exposées en détail plus loin.

i. La sélection des incidents: Le rôle central des enquêteurs

Afin de mieux utiliser ses ressources limitées, le Bureau du Procureur a adopté une politique consistant à conduire des enquêtes «ciblées». Cela signifie que le Bureau du Procureur sélectionne un nombre relativement peu élevé d'incidents pour chaque procès. L'objectif dans la sélection des incidents est de fournir un échantillon qui reflète les incidents les plus graves et les principales sortes de victimisation, à condition qu'il existe des éléments de preuve suffisants. [160] De fait, nos recherches sur les «enseignements à tirer» de l'affaire Milosevic au Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie ont clairement révélé à quel point il était important d'adopter une telle approche afin de veiller à ce que les procès soient à la fois gérables et qu'ils aient du sens pour les communautés affectées. [161]

La première étape du processus de sélection des incidents qui feront l'objet d'une enquête formelle consiste en une analyse préliminaire des informations disponibles publiquement-entre autres des sources ouvertes et des rapports de l'ONU-réalisée par la DCCC et l'Unité de l'analyse de la Division des enquêtes en vue d'établir une cartographie de la criminalité dans une situation donnée. L'Unité d'analyse utilise cette évaluation pour opérer une sélection initiale des incidents les plus graves et les plus pertinents à l'intention des enquêteurs. Conformément à la procédure interne du Bureau, le Comité exécutif approuve la sélection des incidents et le plan d'enquête. [162] Les enquêteurs utilisent alors cette «feuille de route» pour conduire leurs enquêtes préliminaires sur le terrain. Selon le Bureau du Procureur, cibler ainsi le travail des enquêteurs avant de les déployer permet d'utiliser de plus petites équipes d'enquêtes sur le terrain.

Le fait de disposer d'une «feuille de route» préliminaire pour les enquêteurs sur le terrain peut en effet être bénéfique, du moins au départ. Toutefois, l'évaluation de ce qui devrait être considéré comme les incidents les plus graves et les principaux types de victimisation peut changer en fonction des informations recueillies sur place. Cela montre clairement pourquoi il est indispensable de donner la priorité aux informations émanant des enquêteurs au moment de prendre une décision finale quant aux incidents qui seront sélectionnés pour faire l'objet d'une enquête plus approfondie et, au bout de compte, de poursuites. La capacité des enquêteurs à contextualiser les crimes en se fondant sur leur expérience de terrain leur permet d'offrir des éclairages importants lors de la conception de la stratégie du Bureau en matière d'enquêtes et de procès. De cette façon, l'apport des enquêteurs peut contribuer à faire en sorte que la stratégie «ciblée» du Bureau du Procureur de sélection des incidents soit mise en œuvre correctement et reflète la situation sur le terrain. Pour exploiter au maximum cet apport précieux, il pourrait être nécessaire de déployer davantage d'enquêteurs au stade initial afin de veiller à ce que les enquêtes soient suffisamment complètes.

Outre le recours à un nombre plus élevé d'enquêteurs, il est indispensable que les équipes comptent en leur sein suffisamment d'enquêteurs expérimentés pour orienter le travail sur le terrain. Par enquêteur «expérimenté», nous entendons une personne qui non seulement connait bien la situation qui fait l'objet de l'enquête mais a également acquis une expérience dans la conduite d'enquêtes criminelles dans différents contextes (par exemple en travaillant au sein d'une force de police nationale). Les enquêteurs expérimentés ont généralement un instinct plus développé, ce qui peut dans l'ensemble améliorer tant la qualité que l'efficacité des enquêtes. Par exemple, des enquêteurs expérimentés peuvent identifier et exploiter plus rapidement des pistes liant les crimes commis sur place aux hauts responsables qui les ont ordonnés. Par ailleurs, ils peuvent faire office d'instructeurs pour les enquêteurs moins chevronnés, ce qui peut contribuer à renforcer les enquêtes du Bureau à plus long terme.

Malheureusement, de nombreux enquêteurs expérimentés ont quitté le BdP depuis 2005. L'une des raisons couramment évoquée pour expliquer ces départs est que beaucoup d'enquêteurs ont souffert d'épuisement professionnel car ils n'étaient tout simplement pas suffisamment nombreux pour faire face aux exigences rigoureuses de la conduite d'enquêtes. Une autre raison fréquemment mentionnée est le sentiment que l'apport des enquêteurs n'est pas suffisamment valorisé au sein du BdP, ce qui a suscité un certain mécontentement. Le départ de personnels qualifiés -et la perte de leur expérience, de leur connaissance de la situation faisant l'objet d'une enquête et plus généralement de leur mémoire institutionnelle-a un impact direct sur l'efficacité des enquêtes. Nous recommandons vivement au Procureur de recruter dans les plus brefs délais des enquêteurs expérimentés supplémentaires et, une fois recrutés, de tenir compte en priorité de leur contribution lors de la planification et de la mise en œuvre de la stratégie du Bureau en matière de poursuites.

Par ailleurs, nous voudrions évoquer la décision prise par le Procureur au début de son mandat de créer le poste de Procureur adjoint chargé des enquêtes, lequel a ensuite été élu par l'AEP. Bien qu'elle ne soit pas requise par le Statut de Rome, la nomination d'un Procureur adjoint expérimenté pour les enquêtes peut présenter un certain nombre d'avantages pour le Bureau. Par exemple, la mémoire institutionnelle incarnée par le Procureur adjoint aux enquêtes peut promouvoir un sentiment de continuité dans les enquêtes et contribuer à contrebalancer au moins quelques-unes des conséquences négatives de la rotation fréquente du personnel. Plus important encore, il ou elle peut jouer un rôle central dans la conceptualisation et la prise de responsabilité en ce qui concerne la mise en œuvre de la stratégie du BdP en matière d'enquêtes. Ainsi, Human Rights Watch estime qu'avoir un Procureur adjoint aux enquêtes élu par l'Assemblée des États parties est le meilleur moyen d'inclure les avis, besoins et évaluations des enquêteurs dans les discussions au plus haut niveau du BdP. Et cela permettrait alors de refléter comme il convient la précieuse contribution des enquêteurs dans la stratégie générale du Bureau en matière de poursuites.

Nous notons toutefois que le poste de Procureur adjoint aux enquêtes est vacant depuis 2007. Le raisonnement sous-jacent à la sage décision du Procureur de créer ce poste semble d'autant plus pertinent aujourd'hui à la lumière du nombre accru de situations faisant l'objet d'une enquête et de tout ce qui est dès lors exigé des enquêteurs. Par conséquent, nous exhortons le Procureur à soumettre ce point à l'attention de l'Assemblée des États parties préalablement à sa prochaine session. À cette fin, nous recommandons vivement la sélection d'un candidat suffisamment accoutumé à la planification et la gestion d'enquêtes complexes pour ce poste.

ii. Les équipes conjointes: Une approche coordonnée de l'enquête

La collaboration étroite entre les enquêteurs et les autres effectifs du Bureau du Procureur peut renforcer les efforts visant à relever les défis juridiques et pratiques auxquels le BdP est confronté dans la conduite des enquêtes. Afin de favoriser cette collaboration, le Bureau du Procureur a adopté une politique qui consiste à créer des équipes conjointes pour chaque enquête: chaque équipe est ainsi composée de membres de la DCCC, de la Division des enquêtes ainsi que de celle des poursuites. [163]

Formaliser la collaboration entre les trois divisions au sein d'équipes conjointes peut aider le Bureau du Procureur à développer plus efficacement une stratégie cohérente en matière de poursuites. Par exemple, les procureurs qui plaident à l'audience peuvent aider les enquêteurs à cibler plus précisément leurs efforts à l'origine afin de rassembler des éléments de preuve qui répondent aux exigences légales à satisfaire pour prouver les crimes visés relevant de la compétence de la CPI. En identifiant les éventuels problèmes de recevabilité, le personnel de la DCCC peut fournir de précieux conseils aux Procureurs et aux enquêteurs dans la sélection d'incidents appropriés aux fins d'enquête et de poursuites. Nous saluons l'approche du BdP en matière d'équipes conjointes.

b. Améliorer le rythme des enquêtes

i. La nécessité d'étendre l'approche séquentielle

Enquêter sur les allégations de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide est un processus de longue haleine. Rassembler les éléments de preuve afin d'établir la culpabilité des hauts responsables de ces crimes peut se révéler difficile et exiger beaucoup de temps. La situation sécuritaire souvent précaire des territoires faisant l'objet des enquêtes fait que le Bureau du Procureur doit constamment évaluer les risques encourus par les témoins et le personnel du Bureau et, si besoin est, il doit retarder les enquêtes. Dans certaines circonstances, les activités visant à rassembler les éléments de preuve peuvent être suspendues complètement. Au Congo, par exemple, les tensions croissantes entourant les élections de 2006 ont conduit le Bureau du Procureur à interrompre ses enquêtes sur place pendant plusieurs mois. [164]

De plus, dans beaucoup de situations faisant l'objet d'une enquête, il est possible qu'un certain nombre de groupes aient participé à la commission de crimes relevant de la compétence de la CPI mais les ressources limitées et le mandat étendu du Procureur font que son Bureau n'est pas en mesure d'examiner en même temps toutes les allégations portées contre les différents individus concernés. En conséquence, il se peut que le Procureur doive «séquencer» les enquêtes, autrement dit que son Bureau enquête sur les affaires et les groupes de manière incrémentielle, ce qui peut provoquer des retards supplémentaires. Dans son document de 2006 sur la sélection des affaires, le Procureur semble avoir opté pour une application stricte de l'approche séquentielle: une fois que les enquêtes de terrain sur un groupe particulier sont terminées, le Bureau examine si d'autres groupes justifient une enquête. [165] Les groupes sont sélectionnés aux fins d'une enquête en fonction de la gravité des crimes présumés ainsi que de l'impact préventif éventuel de l'enquête. [166] Les affaires à l'encontre d'auteurs individuels appartenant à ces groupes sont sélectionnées également en fonction de la gravité des crimes présumés. [167] Une fois que l'enquête de terrain sur une affaire est terminée, le Bureau analyse le contexte dans lequel le crime a été commis afin de déterminer si une autre affaire justifie une nouvelle enquête. [168]

Selon le Bureau du Procureur, enquêter sur un groupe à la fois peut présenter des avantages. Par exemple, cette approche est considérée comme étant plus rentable vu que la cible limitée permet au Bureau de conduire ses enquêtes en utilisant moins de personnel et d'équipes (qui peuvent alors être «mutés» d'une affaire à l'autre). Des membres du personnel du Bureau du Procureur ont également fait remarquer que, d'un point de vue sécuritaire, enquêter sur plusieurs groupes simultanément-et par conséquent, alerter les personnes appartenant à ces groupes des efforts déployés par le Bureau du Procureur pour rassembler des éléments de preuve à leur encontre-pourrait accroître les risques en matière de sécurité pour le personnel et les témoins associés à l'enquête. [169] Vu sous cet angle, limiter la portée de l'enquête à un seul groupe à la fois pourrait minimiser les risques sur le terrain.

Nous pouvons comprendre que procéder de manière séquentielle dans les situations qui font l'objet d'une enquête est, dans une certaine mesure, une nécessité. Il est clair que le BdP n'a pas la capacité ni les moyens d'enquêter sur tous les groupes à la fois. Nous sommes toutefois préoccupés par le fait que l'application stricte de l'approche séquentielle par le Procureur peut provoquer des retards additionnels dans un processus déjà très long.

Par ailleurs, ces retards risquent d'endommager l'image d'impartialité du Bureau au sein des communautés affectées, en particulier dans les sociétés qui connaissent une polarisation ethnique, et peuvent exacerber les tensions ethniques. Nos recherches dans le district d'Ituri en RDC, par exemple, semblent indiquer que l'utilisation de l'approche séquentielle par le Procureur a déjà eu d'importantes conséquences néfastes. Le conflit en Ituri, actuellement au centre de l'enquête de la CPI en RDC, a éclaté en 1999 lorsqu'un long différend foncier opposant les éleveurs hemas aux cultivateurs lendus a dégénéré, en partie à cause de l'action d'acteurs locaux et internationaux impliqués dans la guerre ravageant plus largement le Congo. [170] Au début de l'année 2006, la CPI a arrêtéThomas Lubanga, chef de l'Union des Patriotes Congolais, une importante milice à majorité hema. En octobre 2007, la CPI a arrêté Germain Katanga, chef d'état-major des Forces de résistance patriotique en Ituri (FRPI), une milice majoritairement ngitie (les Ngitis sont étroitement liés aux Lendus). En février 2008, son associé Mathieu Ngudjolo, ancien chef d'état-major du Front nationaliste et intégrationniste (FNI), une milice à majorité lendue, a été arrêté et remis à la CPI.

L'arrestation de hauts responsables tant dans les rangs des milices à majorité hema que dans celles à majorité lendue est un développement important. Cependant, les recherches effectuées sur le terrain par Human Rights Watch sur une période de près de 18 mois après l'arrestation de Lubanga (mais avant les arrestations plus récentes de Katanga et Ngudjolo) ont invariablement montré que l'absence de mandats d'arrêt contre les dirigeants des milices ngities et lendues avaient suscité au sein de la communauté hema le sentiment profond que la CPI pratiquait une «justice sélective». [171] Les arrestations subséquentes de Katanga et de Ngudjolo pourraient, dans une certaine mesure, corriger cette perception. Nous sommes toutefois préoccupés par les dommages irréversibles que risque d'avoir provoqué un tel retard à l'image d'impartialité de la CPI en RDC.

Dans ce contexte, nous ne voyons pas bien comment la stratégie du Bureau du Procureur consistant à ne poursuivre qu'un groupe à la fois peut réduire au minimum les risques pour les témoins et le personnel sur le terrain. [172] Ainsi, le sentiment que la CPI pratique une «justice sélective» semble au contraire exacerber les tensions ethniques en Ituri [et donc l'hostilité envers ceux qui coopèrent avec la Cour]. Attiser les tensions de cette manière pourrait avoir pour effet d'accroître les risques sur le plan de la sécurité des témoins et du personnel du BdP plutôt que de les limiter. Cette éventualité semble indiquer que dans des sociétés ethniquement polarisées, le BdP doit prudemment trouver un équilibre entre d'une part les dangers qu'impliquent les poursuites contre plusieurs groupes à la fois, et d'autre part les tensions et risques que peut générer la poursuite d'un seul groupe sur le plan de la sécurité des témoins et du personnel sur le terrain.

Nous espérons que sur la base de l'expérience obtenue à ce jour, le Bureau du Procureur a l'intention d'élargir son application de l'approche séquentielle en vue d'enquêter sur plus d'un groupe à la fois sur le terrain. Outre le fait d'utiliser davantage d'équipes d'enquêtes simultanément, ces équipes devraient compter suffisamment de personnel pour que les enquêtes aient un champ d'action étendu.

Nous comprenons bien que même avec une application plus large de l'approche séquentielle, certaines lenteurs dans les enquêtes sont inévitables. Nous recommandons vivement au Bureau du Procureur d'utiliser sa stratégie de sensibilisation et de communication pour être constamment en contact avec les communautés affectées et s'attaquer aux perceptions négatives qui risquent de découler de ces retards. Expliquer les retards inhérents au processus d'enquêtes peut contribuer à combattre certaines idées erronées sur l'engagement du BdP en faveur de la justice et peut aider à préserver la crédibilité de la CPI dans les communautés les plus affectées.

ii. Revoir les estimations sur les enquêtes et affaires

La recommandation que nous adressons au Bureau du Procureur d'améliorer le rythme des enquêtes en adaptant son approche séquentielle de façon à enquêter sur plus d'une affaire à la fois souligne qu'il est important d'affecter des moyens supplémentaires en personnel d'enquête. Certes, il y a des limites en la matière vu les contraintes en terme de ressources. Face à cette réalité, le Bureau du Procureur, à l'instar de l'ensemble de la Cour, doit gérer ses ressources de façon à optimiser son impact dans toutes les situations qui font l'objet d'une enquête.

Afin de faciliter les prédictions relatives aux actions que la CPI peut mener avec les ressources à sa disposition, la Cour se sert d'un outil de simulation appelé «Modèle de capacité de la Cour». Les chiffres fournis par cet outil dépendent du référent de l'analyse. Par exemple, il peut aider à évaluer les ressources humaines nécessaires pour conduire un certain nombre d'enquêtes ou de procès. Ou alors, il peut être utilisé pour identifier approximativement le nombre d'enquêtes ou de procès que la CPI peut conduire avec un certain nombre d'effectifs. L'emploi du «Modèle de capacité de la Cour» n'est pas rigide. [173]

Dans cette optique, le Procureur a prédit que sur une période de trois ans à dater de juillet 2006, son Bureau ouvrirait de quatre à six nouvelles enquêtes sur des personnes soupçonnées de «porte[r] la responsabilité la plus lourde» pour les crimes relevant de la compétence de la CPI. Ces enquêtes peuvent découler de situations actuelles ou nouvelles. [174] En accord avec la philosophie sous-jacente du Modèle de capacité de la Cour-selon laquelle les chiffres qu'il génère ne sont pas censés être statiques-, nous recommandons vivement au BdP de revoir régulièrement ces estimations.

Ce faisant, nous estimons qu'il est indispensable que le Bureau du Procureur analyse de près le contexte politique et ethnique dans chacune des situations dont est saisie la CPI. Cela permettra au BdP de mieux mesurer combien d'affaires la Cour devrait traiter. L'expérience en RDC révèle que davantage d'équipes risquent d'être nécessaires pour conduire des enquêtes simultanées, en particulier dans les sociétés polarisées où des allégations de crimes relevant de la compétence de la CPI pèsent sur plusieurs groupes. Enfin, il pourrait être nécessaire de demander des ressources supplémentaires auprès des États parties afin de veiller à ce que la CPI ait les moyens de répondre en fonction des besoins engendrés par les affaires concernant les crimes les plus graves, et non en fonction des ressources à sa disposition. Si ces circonstances se présentaient, nous exhortons les États parties à répondre favorablement à de telles demandes.

c. Améliorer les enquêtes sur le terrain

Étant donné que la solidité des poursuites repose sur des enquêtes bien menées, nous estimons qu'il est indispensable d'appliquer activement des politiques visant à améliorer l'efficacité et la qualité générales des enquêtes sur le terrain. Nous formulons ci-après plusieurs suggestions à cet égard.

Les enquêteurs et autres membres des équipes conjointes d'enquêtes sont tous basés à La Haye. Chaque équipe est affectée à une situation spécifique et les enquêteurs effectuent de nombreuses missions sur le terrain pour rassembler des éléments de preuve. Entre juillet 2004 et juin 2006, les membres de l'équipe conjointe chargée de l'enquête en RDC ont réalisé plus de 70 missions à l'intérieur et à l'extérieur de la RDC.[175] Au cours des 10 mois qui ont suivi l'ouverture de l'enquête en Ouganda en juillet 2004, l'équipe conjointe a réalisé près de 50 missions. [176] Dans le cadre de l'enquête au Darfour, l'équipe a mené plus de 50 missions dans 15 pays différents entre juin 2005 et juin 2006. [177] Le BdP a également quelques employés opérationnels dans les bureaux extérieurs de la Cour; ce personnel est chargé d'aider à organiser la logistique nécessaire à la venue des enquêteurs en mission. [178]

i. Les perceptions positiv es des méthodes de travail des enquêteurs

Comme il est analysé en détail plus loin dans la partie VI.B.2, la politique du BdP consiste à aborder les témoins avec tact et discrétion, notamment en réduisant au minimum les risques pour ces témoins et autres personnes associées à leurs témoignages ainsi qu'en tenant compte de la vulnérabilité particulière des femmes et des enfants victimes de crimes. [179]

Nos recherches en RDC, en Ouganda et au Tchad ont révélé que le travail des enquêteurs de la CPI était généralement bien apprécié. Les sources que nous avons interrogées en Ituri ont confirmé que les enquêteurs avaient mis au point des techniques pour rencontrer les témoins dans des endroits neutres et sûrs de façon à ne pas attirer l'attention, soucieux de la confidentialité et de la sécurité de ces témoins. Les enquêteurs semblaient avoir établi des liens avec une gamme assez large d'interlocuteurs locaux qui les aidaient à prendre contact avec les témoins. Les sources que nous avons consultées et qui avaient facilité l'accès des enquêteurs de la CPI à d'anciens enfants soldats par exemple ont confié que les enquêteurs «étaient très gentils, très patients».

En Ouganda, plusieurs représentants d'ONG et des fonctionnaires ont déclaré aux chercheurs de Human Rights Watch qu'ils estimaient que les enquêtes étaient conduites avec beaucoup de professionnalisme. Les personnes que nous avons consultées et qui avaient une connaissance directe des activités d'enquête ont confirmé cette évaluation positive. Au Tchad, les enquêtes, dont la portée était apparemment limitée à deux camps au moment de notre mission sur le terrain, ont été menées avec discrétion.

ii. Accroître la présence des enquêteurs sur le terrain

Mener les enquêtes en utilisant du personnel basé à La Haye pose un certain nombre de défis. Les occasions qu'ont les enquêteurs basés à La Haye d'interagir et de développer de solides contacts avec les témoins sont limitées tant dans leur nombre que dans leur durée. La situation sécuritaire parfois précaire dans chacun des pays qui font l'objet d'une enquête et les restrictions qui en découlent sur le plan des voyages et déplacements peuvent limiter davantage encore ces occasions. Par ailleurs, même lorsque les témoins clés acceptent de rencontrer les enquêteurs à un moment donné, les circonstances peuvent changer, les rendant indisponibles au moment où les membres des équipes d'enquêtes basés à la Haye se rendent sur place. Il se peut que des missions supplémentaires sur le terrain soient nécessaires, ajoutant au calendrier de voyages déjà chargé des membres des équipes d'enquêtes. Cela peut aboutir à des retards dans les enquêtes en général.

Dès lors, nous recommandons vivement au Bureau du Procureur d'envisager de baser des enquêteurs sur le terrain, car nous estimons que cela aurait un impact positif sur la qualité et l'efficacité des enquêtes. Les enquêteurs basés sur le terrain pourraient développer une meilleure connaissance de la région qui fait l'objet d'une enquête et seraient à même d'établir des relations plus intenses avec les principaux acteurs locaux qui peuvent faciliter l'enquête. Ils pourraient mieux saisir les nuances du contexte politique susceptibles d'influencer toutes les étapes de la stratégie en matière d'enquêtes. Ils pourraient également avoir une meilleure perception de la situation sécuritaire et par conséquent, pourraient aider à prendre des décisions relatives à la sécurité des activités d'enquête. En outre, les enquêteurs basés sur le terrain seraient plus à même de susciter la confiance constante et durable des victimes et des témoins, ce qui peut s'avérer indispensable pour garantir une protection efficace. [180] Ils pourraient également réagir rapidement aux développements survenant dans les enquêtes en cours et préserver les éléments de preuve en rapport avec les crimes nouveaux ou non examinés précédemment qui relèvent de la compétence de la CPI.

Le personnel que nous avons interrogé à la Division des enquêtes du Bureau du Procureur s'est inquiété du fait que baser des enquêteurs sur le terrain permettrait aux adversaires de la Cour dans les situations faisant l'objet d'une enquête de les identifier et de les surveiller plus facilement. Cela augmenterait alors les risques pour les témoins qui parlent avec les enquêteurs. [181] Cependant, la conduite discrète des enquêtes ne dépend pas nécessairement de l'anonymat des enquêteurs. Travailler au sein de communautés très unies-par exemple en Ituri-signifie opérer dans une réalité où il est difficile de cacher l'identité du personnel de la CPI.

De fait, bon nombre des sources que nous avons interrogées, en Ituri par exemple, connaissaient l'identité des enquêteurs de la CPI tout en louant leur discrétion dans la conduite des enquêtes. [182] Par ailleurs, nous constatons que le personnel basé dans les bureaux extérieurs de la CPI dans toutes les situations qui font l'objet d'une enquête fournit déjà une assistance logistique aux enquêteurs. [183] Cela semble indiquer que les risques qui pourraient être liés à la présence continue d'enquêteurs sur le terrain sont minimes, pourvu que l'interaction avec les témoins continue d'être gérée avec tact et discrétion. Dans nos recommandations en matière de stratégie d'«engagement sur le terrain» pour l'ensemble de la Cour, exposées plus loin dans la partie IV, nous encourageons le Bureau du Procureur à envisager de maintenir une présence continue dans les situations qui, du point de vue de la sécurité, permettent le fonctionnement d'un bureau extérieur de la CPI.

iii. Gérer avec tact et discrétion la coopération des autorités nationales sur le terrain

Sur le terrain, l'absence d'une force de police propre à la CPI signifie que pour la conduite des enquêtes, les membres du personnel de la CPI, dont les enquêteurs, doivent compter sur l'assistance de fonctionnaires de l'État et d'autres acteurs tels que les Nations unies opérant dans la situation dont est saisie la Cour. Cela inclut notamment la localisation des témoins potentiels et une assistance en matière de sécurité. Bien que nécessaire, cette dépendance comporte des inconvénients importants pour l'image et la crédibilité de la CPI. Par dessus tout, elle risque de mettre à mal l'image d'impartialité de la CPI, en particulier là où les acteurs gouvernementaux eux-mêmes auraient commis des exactions. Ce risque augmente dans les situations qui ont été déférées volontairement.

Par exemple, l'assistance fournie à la CPI par les forces armées ougandaises, telle que des escortes armées pour les déplacements dans le nord du pays, bien que parfois compréhensible vu les problèmes de sécurité qui existaient dans cette région, a pu exacerber les sentiments négatifs à l'égard de la CPI en Ouganda, comme il a été expliqué précédemment. De fait, les représentants d'ONG que nous avons interrogés à Kampala et dans le nord de l'Ouganda avaient clairement l'impression que l'interaction de la CPI avec l'UPDF portait atteinte à l'image d'indépendance et d'impartialité de la Cour dans son travail au nord de l'Ouganda. [184]

Le BdP a également recouru à l'aide de la police ougandaise pour mener ses enquêtes. [185] Cela peut se révéler utile dans la mesure où la police est perçue comme un acteur ayant commis moins d'exactions pendant le conflit que l'armée ougandaise. [186] Les conséquences négatives pour la Cour risquent néanmoins de perdurer. Par exemple, un représentant d'une association locale nous a confié que l'on savait clairement quelles personnes la CPI interrogeait dans les camps de déplacés car elle recourait aux services de la police pour les localiser ; bien que l'on nous ait signalé que les policiers tentaient de faire profil bas, les habitants du coin étaient apparemment capables de les identifier. [187] De plus, certains estimaient qu'en raison du manque de confiance de la population envers la police en général, demander l'aide de la police dans le cadre des enquêtes était un choix inopportun. [188]

Comme il est noté plus haut, nous comprenons que le recours à la police nationale et aux forces armées s'avère, dans une certaine mesure, inévitable. En effet, les sources que nous avons rencontrées lors de nos recherches sur le terrain en Ouganda ont confirmé que l'utilisation de l'UPDF par la CPI pour assurer la sécurité était une réalité de travail dans le nord de l'Ouganda lorsque le conflit était en cours. Cependant, les perceptions négatives décrites plus haut montrent bien pourquoi il est nécessaire de gérer ces interactions avec une extrême prudence afin d'éviter de créer ou d'alimenter une vision erronée de l'indépendance et de l'impartialité de la CPI. Cela explique également pourquoi le BdP devrait être constamment en contact avec les communautés affectées par le biais d'une solide stratégie de sensibilisation et de communication afin de mieux expliquer la réalité des opérations sur le terrain et faire face aux impressions négatives qui peuvent en résulter.

2. La sélection des affaires

a. Les cibles principales de la CPI devraient être les hauts responsables

Les types d'affaires-c'est-à-dire les accusations spécifiques portées à l'encontre d'accusés spécifiques-sélectionnées aux fins de poursuites auront d'importantes conséquences sur l'impact de la CPI au sein des communautés les plus affectées et sur l'influence qu'elle aura en général pour limiter l'impunité. À l'instar de la sélection des situations, l'affaire doit tout d'abord satisfaire aux critères juridiques du Statut relatives à la compétence matérielle et temporelle ainsi qu'aux conditions de recevabilité, à savoir la complémentarité et la gravité. [189] La DCCC joue un rôle important dans l'analyse de ces critères par le Bureau du Procureur.

Comme pour la sélection des situations, la gravité est un facteur central pour déterminer quelles affaires sont sélectionnées aux fins d'un procès devant la CPI.[190] Il est évident que tous les auteurs présumés impliqués dans la commission de crimes graves relevant de la compétence de la CPI ne peuvent pas faire l'objet de poursuites. Le Procureur a dès lors indiqué qu'outre l'acte constitutif du crime, la gravité englobe le degré de participation à sa commission. [191]

La politique que le Procureur déclare avoir adoptée pour évaluer le degré de participation consiste à cibler « les personnes portant la responsabilité la plus lourde» dans les crimes présumés. Selon le BdP, les poursuites contre «les personnes portant la responsabilité la plus lourde» peuvent viser des commandants et autres supérieurs (politiques/civils) si leurs subordonnés de fait sont impliqués dans les crimes; des personnes ayant joué un rôle causal dans les crimes; et des criminels notoires qui se distinguent par leur responsabilité directe dans des crimes particulièrement graves ou par la cruauté ou le zèle particuliers dont ils ont fait preuve en les commettant. Cela devrait viser également les personnes qui occupent de jure et de facto des postes leur conférant une autorité, notamment celles qui ne se trouvent pas nécessairement dans la chaîne de commandement officielle mais qui exercent une influence ou un pouvoir qui sort du cadre de leur position officielle. [192] Le BdP a par ailleurs signalé qu'une enquête pouvait être étendue aux personnes se trouvant au-dessous des officiers supérieurs si l'ensemble de l'affaire le requérait. [193]

En ce qui concerne la possibilité d'inclure dans les «personnes portant la responsabilité la plus lourde» celles occupant des postes au sein du gouvernement ou de l'armée, le Statut de Rome souligne que la qualité officielle n'entre pas en ligne de compte dans l'application du Statut (même si, au regard du droit interne, elle peut entraîner par exemple une immunité contre toute action pénale ou un autre statut de protection ex officio). L'article 27 dispose que le Statut de Rome «s'applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle»; en particulier, aucune personne ne sera exonérée de sa responsabilité pénale sur la base de sa «qualité officielle de chef d'État ou de gouvernement, de membre d'un gouvernement ou d'un parlement, de représentant élu ou d'agent d'un État». Par ailleurs, cette qualité officielle ne constitue pas en tant que telle un motif de réduction de la peine. [194] Des dispositions semblables se trouvent dans les statuts du Tribunal spécial pour la Sierra Leone, du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, du Tribunal pénal international pour le Rwanda ainsi que dans la Charte de Nuremberg. [195]

Étant donné que les hauts dirigeants considérés comme portant «la responsabilité la plus lourde» sont souvent hors de portée des autorités judiciaires nationales en raison de leur position officielle, il est indispensable que la CPI les poursuive. Cibler véritablement les hauts responsables peut également révéler la structure de la criminalité qui a conduit à la commission de crimes généralisés. Toutefois, il arrive souvent que ces responsables ne soient pas directement impliqués dans la perpétration de ces crimes-en d'autres termes, ce ne sont pas eux qui «ont appuyé sur la gâchette». Dès lors, constituer des dossiers établissant leur responsabilité représente une tâche complexe. Prouver la culpabilité de ces acteurs exige donc de remonter la chaîne de commandement jusqu'à leur niveau de responsabilité, souvent au moyen d'éléments de preuve indirects. Bien qu'ardue, cette tâche se révèle néanmoins capitale pour mener à bien le mandat de la CPI. À cet égard, l'arrestation récente par les autorités belges et le transfert à La Haye de Jean-Pierre Bemba, ancien vice-président du Congo (qui se trouvait en Belgique au moment de son arrestation), en application du mandat d'arrêt de la CPI pour les crimes qu'il aurait commis en République centrafricaine, est un développement positif.

Au Congo, comme il est expliqué plus haut, le Bureau du Procureur a poursuivi jusqu'à présent des hauts dirigeants de milices ethniques rivales en Ituri. Si nous nous réjouissons de l'arrestation de Thomas Lubanga, de Germain Katanga et de Mathieu Ngudjolo par la CPI, ces chefs de guerre n'ont pas agi seuls pour terroriser les populations civiles. Bon nombre des personnes que nous avons interrogées en Ituri nous ont effectivement déclaré que pour que justice soit rendue, la Cour devrait réclamer des comptes à ceux qui ont soutenu les milices en Ituri. [196]

Nos recherches au Congo, qui couvrent la période allant de 1998 à la date de rédaction du présent rapport, semblent indiquer que des personnages clés du monde politique et militaire à Kinshasa, ainsi qu'en Ouganda et au Rwanda, ont également joué un rôle de premier plan dans la création, le soutien et l'armement de l'Union des Patriotes Congolais de Lubanga, du Front nationaliste et intégrationniste de Katanga et des Forces de résistance patriotique en Ituri de Ngudjolo. L'appui politique et militaire fourni par ces acteurs externes a aidé les dirigeants locaux en Ituri à former des mouvements plus structurés et a considérablement accru leur puissance militaire. Par conséquent, nous recommandons vivement au Procureur d'enquêter sur les hauts responsables à Kinshasa, [197] Kampala et Kigali et, si les preuves le permettent, d'engager des poursuites à leur encontre.

En ce qui concerne l'enquête de la CPI au Darfour, l'émission de mandats d'arrêt contre Ahmed Haroun, actuel ministre délégué aux affaires humanitaires et ministre d'État chargé de l'intérieur au moment de la commission des crimes présumés, et Ali Kosheib, haut dirigeant des milices «janjawids», est un développement important pour combattre l'impunité dans cette région. Ces mandats accusent Ali Kosheib d'avoir «mis en œuvre» la stratégie anti-insurrectionnelle et Ahmed Haroun d'avoir assuré la «coordination» entre les différents organes gouvernementaux participant à la campagne anti-insurrectionnelle du gouvernement soudanais. [198] Ainsi, bien que ces responsables aient joué un rôle important, même les mandats d'arrêt du BdP montrent qu'ils n'étaient pas les architectes de ladite stratégie. Nous recommandons vivement au Procureur de veiller à ce que ses enquêtes portent sur d'autres hauts responsables du gouvernement soudanais pour qu'au final, il traduise en justice les personnes portant la responsabilité la plus lourde dans la conception d'une campagne anti-insurrectionnelle comprenant des attaques généralisées contre les civils. À cet égard, nous nous réjouissons que le Procureur ait annoncé qu'il présentera une demande à la chambre en lien avec une nouvelle affaire dans le cadre de laquelle de hauts fonctionnaires du gouvernement pourraient être impliqués pour leur rôle dans la campagne organisée pour attaquer les civils au Darfour. [199]

b. Des mandats d'arrêt ciblés

i. Porter des charges représentatives

Les mandats d'arrêt du BdP, une fois rendus publics, peuvent offrir aux victimes une opportunité capitale d'évaluer l'utilité de la CPI pour traiter des épreuves qu'elles ont subies. À cette fin, la sélection des auteurs présumés par le Bureau sera bien évidemment importante. Néanmoins, sa sélection des incidents et des charges portées contre ces auteurs présumés peut se révéler tout aussi importante pour les communautés affectées pour jauger la capacité de la CPI à rendre la justice. Comme il a été expliqué précédemment, dans le cadre de son approche ciblée des enquêtes et poursuites, le BdP met l'accent sur la sélection d'un nombre réduit d'événements qui reflètent les incidents les plus graves et les principaux types de victimisation, si les preuves le permettent. [200] Dans le cadre de la sélection des charges aux fins de poursuites, la politique du Bureau du Procureur est de rassembler des éléments de preuve afin de présenter des chefs d'accusation limités et des charges ciblées en lien avec les crimes les plus graves. [201] Pour déterminer cela, le Bureau examine les crimes les plus graves, les principaux types de crimes, l'impact ainsi que le besoin de mener à bien des procès ciblés dans des délais rapides. [202]

Outre la sélection d'incidents représentatifs, nous estimons qu'il est également indispensable de rassembler des éléments de preuve permettant de porter à l'encontre des criminels présumés des charges représentatives des crimes les plus graves commis. Cela s'avère crucial pour renforcer la capacité de la CPI à traiter comme il convient les souffrances vécues dans les communautés les plus affectées. Le Bureau du Procureur semble effectivement avoir mis en œuvre cette politique dans ses mandats d'arrêt contre les hauts dirigeants de l'ARS dans le nord de l'Ouganda, dans ses mandats contre Ahmed Haroun et Ali Kosheib en lien avec la situation au Darfour, dans l'affaire contre Germain Katanga et Mathieu Ngudjolo au Congo, et dans l'affaire contre Jean-Pierre Bemba dans la situation en RCA. Dans deux de ses affaires toutefois, cette politique n'a pas été suivie: Thomas Lubanga et Bosco Ntaganda au Congo. Nos recherches dans les communautés affectées fournissent une précieuse illustration des dangers que présente le fait de limiter de façon excessive les charges portées, comme nous l'expliquons ci-dessous.

ii. Charges restreintes contre les dirigeants des milices hemas: La crédibilité de la CPI mise à mal

En dépit des nombreuses allégations recueillies par Human Rights Watch et d'autres concernant les crimes effroyables commis par les milices UPC de Lubanga, dont des meurtres, des actes de torture et des viols, [203] la CPI n'a accusé Lubanga que de certains crimes de guerre, à savoir l'enrôlement et la conscription d'enfants de moins de 15 ans comme soldats ainsi que leur utilisation pour participer activement aux hostilités en 2002-2003. [204] Plus récemment, la Cour a levé les scellés sur le mandat d'arrêt du BdP à l'encontre de Bosco Ntaganda, ancien chef des opérations militaires de l'UPC, pour son rôle présumé dans la même série limitée de crimes (il est toujours en liberté en RDC). [205] Nous avons déjà exprimé précédemment nos préoccupations auprès du Bureau du Procureur à propos de la perception négative pouvant découler des charges restreintes retenues dans l'affaire Lubanga, perception qui ne peut que se renforcer à la lumière des charges tout aussi limitées retenues par la CPI contre Ntaganda. [206] Au cours des recherches que nous avons effectuées sur le terrain en Ituri, des représentants de la société civile, des dirigeants des communautés locales ainsi que des observateurs étrangers sur place nous ont fait part de leur déception et de leur incrédulité face au fait que le Procureur n'ait retenu contre Lubanga que des charges liées à l'enrôlement, au recrutement et à l'utilisation d'enfants soldats. Nos recherches à Kinshasa ont révélé un consensus général selon lequel les charges portées contre Lubanga (et aujourd'hui Ntaganda) sont trop limitées et ne reflètent pas la gravité des crimes qu'aurait commis l'UPC en Ituri.

Selon le Bureau du Procureur, la décision de se limiter à ces crimes a été provoquée par la possible libération imminente de Lubanga des prisons congolaises après environ un an de détention préventive liée à d'autres charges. Après avoir examiné attentivement les éléments de preuve recueillis, le Bureau a décidé de limiter les charges à celles mentionnées plus haut. [207] Par ailleurs, près de deux ans après l'ouverture d'une enquête en RDC, il est probable que le BdP se soit senti obligé de faire avancer la toute première affaire de la CPI.

Nous comprenons que l'arrestation de personnes soupçonnées par la CPI ne peut pas toujours coïncider avec le calendrier prévu pour enquêter sur les incidents et sélectionner des charges représentatives. L'arrestation de suspects à un stade précoce des enquêtes du Bureau du Procureur peut influencer la sélection des charges contre les personnes soupçonnées par la CPI, du moins au départ-le BdP ne pouvant retenir que des charges pour lesquelles il existe suffisamment d'éléments de preuve. Nous notons toutefois que le Procureur a annoncé l'ouverture d'une enquête au Congo en juillet 2004; Lubanga a été arrêté en mars 2006. Après pratiquement deux ans d'enquête, il est décevant de constater qu'il n'existait pas suffisamment d'éléments de preuve pour inclure davantage de charges dans le mandat d'arrêt initial. Pour expliquer le nombre restreint de charges, bon nombre de sources que nous avons consultées ont dénoncé, entre autres facteurs, le manque d'enquêteurs pour recueillir suffisamment d'éléments de preuve relatifs à d'autres crimes. [208]

Suite à l'arrestation et à la remise de Lubanga à la Cour, le Procureur a indiqué à plusieurs reprises qu'il voulait inclure des charges supplémentaires contre Lubanga. [209] Cela n'a pas été fait, en partie à cause du manque d'enquêteurs: le BdP a décidé d'utiliser son personnel d'enquêtes restreint pour rassembler des éléments de preuve sur les crimes présumés commis par les membres du FNI. Étant donné les tensions ethniques existant entre les Hemas et les Lendus en Ituri, il était indispensable de se diriger vers la constitution d'un dossier contre les dirigeants du FNI. De fait, comme il a été expliqué plus haut, les retards enregistrés dans les poursuites à l'encontre des membres des milices à majorité lendue ont déjà causé des dommages considérables à la crédibilité de la CPI sur place. Il n'en demeure pas moins que les charges limitées retenues dans l'affaire Lubanga constituent une source de mécontentement légitime au sein des communautés affectées. Le sentiment qui règne est que la CPI «n'apas tenu ses promesses» en Ituri.

Nombreuses sont les personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenues en Ituri qui jugeaient que les charges retenues par la CPI contre Lubanga, à savoir l'enrôlement, le recrutement forcé et l'utilisation d'enfants pour participer activement aux hostilités, n'étaient pas «sérieuses». [210] Bien que les charges retenues par la CPI contre Lubanga aient davantage mis en lumière les crimes liés aux enfants soldats et, par conséquent, ait contribué à sensibiliser à ce problème, nos recherches semblent indiquer que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour contextualiser et humaniser ces crimes afin de changer, à terme, les perceptions à propos de leur gravité. À cette fin, Human Rights Watch estime que pendant le procès de Lubanga, il sera indispensable que la CPI soit davantage en contact avec les communautés locales en appliquant une stratégie ciblée de sensibilisation, d'information et de communication. [211] Entre-temps toutefois, les doutes dont on nous a fait part en Ituri au sujet du «sérieux» des seules charges retenues par la CPI contre Lubanga ont soulevé des questions quant à l'utilité de la CPI au sein des communautés affectées par les autres crimes présumés de Lubanga et ont contribué aux rumeurs de partialité de la Cour.

Comme il a été mentionné précédemment, la CPI a porté une série de charges plus complète contre Mathieu Ngudjolo et Germain Katanga, le premier Lendu, le second Ngiti, et donc affilié aux Lendus. Ce développement est on ne peut plus opportun et est conforme à la politique déclarée du Bureau du Procureur en matière de charges représentatives. Néanmoins, cette approche, comparée aux crimes plus limités reprochés à Lubanga et Ntaganda, tous deux Hemas, alimente les tensions existant entre les communautés lendue et hema. Chez les Hemas, les leaders d'opinion affirment que l'absence d'autres charges à l'encontre de Lubanga (et aujourd'hui de Ntaganda) montre que le Bureau du Procureur n'a pas été en mesure de trouver des éléments de preuve concernant d'autres crimes, donnant dès lors à penser qu'il est innocent. [212] Les charges plus complètes de la CPI contre Katanga et Ngudjolo nourrissent le sentiment que les Lendus ont commis plus de crimes et portent par conséquent une plus lourde responsabilité dans les crimes atroces perpétrés durant le conflit en Ituri, une perception qui est erronée.

Ce déséquilibre concernant les charges retenues est particulièrement problématique dans un environnement où les hostilités ethniques remontent à des temps lointains. Les divisions entre Hemas et Lendus sont en partie le résultat de différends historiques autour de la terre et de la représentation ethnique, différends qui ont été accentués à l'époque coloniale et postcoloniale lorsque les Hemas ont été favorisés par rapport aux Lendus, devenant ainsi l'élite administrative, terrienne et commerciale. Certes, on ne peut pas s'attendre à ce que la CPI traite tous les crimes infligés aux victimes et relevant de sa compétence, pas plus qu'il n'est réaliste de s'attendre à des charges identiques contre tous les représentants des groupes rivaux. Néanmoins, le décalage entre les charges portées contre Lubanga et Ntaganda et celles retenues contre Ngudjolo et Katanga vient alimenter le récit historique qui met en avant la supériorité hema en peignant les Lendus comme plus brutaux. Ceci pourrait avoir d'importantes conséquences négatives à long terme. Cela illustre une fois encore la nécessité pour le BdP d'examiner attentivement le paysage culturel et historique de la situation qui fait l'objet d'une enquête au moment de concevoir sa stratégie en matière de poursuites.

De surcroît, la stratégie du Bureau du Procureur de sélection des charges en Ituri signifie que la CPI n'a pas fait cas des souffrances des victimes lendues: les principales victimes des accusations portées par la CPI contre Lubanga sont des enfants hemas en raison de l'enrôlement et de la conscription par l'UPC d'enfants issus de la communauté hema, [213] tandis que les charges déposées contre Katanga et Ngudjolo sont également liées à des crimes présumés contre des victimes hemas. N'étant aucunement reliées aux crimes présumés relevant de la compétence de la CPI, les victimes lendues du conflit n'ont pas le droit de participer à la procédure. [214] L'exclusion complète d'une catégorie importante de victimes du processus judiciaire mis en place par la CPI constitue un autre facteur affaiblissant sérieusement la crédibilité de la CPI en Ituri.

Ici encore, nous comprenons que le Bureau du Procureur ne peut retenir des charges plus représentatives que lorsqu'il existe suffisamment d'éléments de preuve pour le faire. Les conséquences négatives découlant des affaires Lubanga et Ntaganda montrent une fois encore pourquoi il est indispensable de disposer d'équipes d'enquêtes comptant en leurs rangs suffisamment d'enquêteurs expérimentés afin de rassembler assez d'éléments de preuve pour porter des charges représentatives.

D. L'impact de la CPI dans les situations faisant l'objet d'une enquête

Le préambule du Statut de Rome reflète la vision des fondateurs de la CPI selon laquelle, en dispensant une certaine mesure de justice pour les crimes graves là où l'impunité régnait précédemment, la Cour peut contribuer à une imputabilité plus large de ces crimes et, en définitive, à leur prévention. [215] Il est évident que l'impact de la Cour et la durabilité de cet impact dépendent de nombreux facteurs, dont certains sont extrinsèques à la Cour. Il est encore beaucoup trop tôt pour évaluer en profondeur l'impact de la CPI dans l'ensemble des situations faisant l'objet d'une enquête. Néanmoins, plusieurs exemples isolés d'impact de la CPI dans les situations qui font l'objet d'une enquête sont ressortis de nos recherches.

En Ouganda, d'aucuns ont d'abord laissé entendre que la levée des scellés sur les mandats d'arrêt de la CPI en 2005 était, au départ, à l'origine d'attaques de l'ARS contre des travailleurs d'organisations humanitaires internationales. [216] Mais un certain nombre de personnes proches du tout dernier cycle de négociations de paix, qui a débuté en juillet 2006 et a eu lieu à Juba, dans le Sud Soudan, ont également mentionné les mandats de la CPI à l'encontre de Joseph Kony et d'autres commandants de l'ARS entre autres facteurs ayant contribué à pousser l'ARS à la table des négociations. [217] Bien que ces pourparlers aient chancelé après que Kony ne se soit pas présenté comme prévu pour signer un accord de paix définitif en avril 2008, le processus de paix a aussi concouru à accroître la stabilité dans le nord de l'Ouganda. [218] Les mandats d'arrêt de la CPI dans le nord de l'Ouganda ont également contribué d'une part, à mettre davantage l'accent sur le fait que la justice pour les atrocités passées était une composante centrale des pourparlers de paix et d'autre part, à reconnaître le besoin de poursuivre les crimes graves qui ont été perpétrés. [219] Cela a débouché sur des discussions et des concertations avec les victimes et l'ensemble de la population pour répondre à ce besoin de justice. L'ARS et la délégation du gouvernement ougandais ont alors signé un accord sur cette question qui, s'il est mis en œuvre, pourrait contribuer à renforcer l'État de droit en Ouganda. [220]

En RDC, Human Rights Watch a relevé plusieurs situations où la CPI avait eu un impact à court terme à des moments importants de la procédure. Lorsque le Bureau du Procureur a annoncé l'ouverture de l'enquête au Congo en juin 2004, avec pour cible initiale le district d'Ituri, les chercheurs de Human Rights Watch ont été informés que certains commandants de groupes armés avaient donné l'ordre à leurs soldats de s'abstenir d'attaquer les civils ou de commettre des violations des droits humains, peut-être par crainte de faire l'objet d'une enquête de la Cour. [221] Dans la foulée de la remise de Lubanga à la CPI en mars 2006, certains responsables présumés de crimes de guerre ont exprimé la crainte d'être arrêtés. Les chercheurs de Human Rights Watch, qui au moment de l'arrestation enquêtaient sur des violations graves des droits humains perpétrées dans la province du Katanga (à l'autre bout du pays, tout à fait à l'opposé de l'Ituri), se sont entretenus avec des commandants de l'armée congolaise et des rebelles maï maï qui leur ont confié qu'ils ne voulaient pas «finir comme Lubanga» et allaient dès lors commencer à investiguer sur les crimes commis par leurs soldats. [222]

Suite à la confirmation des charges contre Lubanga, il est ressorti que l'ensemble de la population en Ituri avait pris davantage conscience du fait que l'enrôlement, le recrutement et l'utilisation d'enfants soldats constituaient en fait des crimes. Cela a une importance particulière dans le cas des familles qui ont donné volontairement leurs enfants en signe de solidarité envers les milices concernées, ayant le sentiment qu'elles représentaient leurs intérêts. À cet égard, les agences de protection de l'enfance ont reconnu que l'affaire Lubanga semblait avoir touché les familles de la région beaucoup plus efficacement que les campagnes qu'elles menaient depuis des années. [223]

Un effet moins positif que nous avons relevé au moment de notre mission sur le terrain est que les chefs de milices en Ituri semblaient avoir modifié leur approche vis-à-vis des enfants soldats à cause des charges retenues contre Lubanga. Auparavant, ces dirigeants admettaient ouvertement qu'ils comptaient un certain nombre d'enfants au sein de leurs rangs et remettaient les enfants à la Mission de l'organisation des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUC) et au Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF) dans le cadre du processus de démobilisation. [224] Mais suite à la confirmation des charges contre Lubanga, beaucoup ont démenti avoir des enfants sous leur commandement. Ils ont négocié la disposition sur les enfants soldats dans l'accord de paix de novembre 2006 afin qu'elle ne puisse être interprétée comme un aveu de cette pratique. [225] Les enfants ont été cachés ou chassés des rangs, et certains ont été abandonnés plutôt que d'être amenés à des cérémonies de démobilisation, ce qui est inquiétant.

Les enfants eux-mêmes semblaient avoir reçu pour instruction de leurs commandants de prétendre être plus âgés qu'ils ne l'étaient réellement. Une source appartenant à une organisation de protection de l'enfance que nous avons interrogée a signalé que beaucoup d'enfants refusaient d'admettre qu'ils avaient moins de 18 ans, disant «nous savons que vous voulez poursuivre notre commandant comme vous avez poursuivi Lubanga». [226] Les responsables de la protection de l'enfance travaillant dans cette région qualifient ce phénomène de «syndrome Lubanga». Des personnes travaillant dans le domaine de la protection de l'enfance ont également fait l'objet de menaces émanant de chefs de groupes armés suite à l'arrestation de Lubanga.

Ces développements constituent d'importants défis pour les agences travaillant dans le domaine de la protection de l'enfance dans la région. Mais ils sont aussi révélateurs du potentiel qu'a la CPI de provoquer un changement dans le comportement d'auteurs présumés par rapport aux crimes relevant de sa compétence. Au moment de notre mission, il était clair que les dirigeants des milices de l'est du Congo savaient que Lubanga était en voie d'être jugé pour des chefs d'accusation liés aux enfants soldats et ils n'étaient que trop conscients de leur propre vulnérabilité à des poursuites similaires. Il est bon de souligner que le Bureau du Procureur aurait pu accroître encore cet impact s'il avait retenu une série de charges plus représentatives contre Lubanga. De fait, un Procureur de Bunia a confié aux chercheurs de Human Rights Watch qu'il aurait voulu qu'un message fort soit envoyé également par rapport à la violence sexuelle, car de nombreux cas de viols continuent de lui être rapportés au quotidien. [227] Malheureusement, le déclenchement des violences au Nord-Kivu en 2007, marqué par des crimes graves ainsi que par le recrutement et l'utilisation d'enfants soldats par toutes les parties au conflit, y compris les forces affiliées à Bosco Ntaganda, souligne la nature fragile et limitée de l'impact de la Cour. [228]

Nous estimons que les développements décrits plus haut montrent que le potentiel de la CPI d'avoir un impact sur la lutte contre l'impunité est à la fois réel et considérable. Le Bureau du Procureur devrait s'atteler à maximiser l'impact de ses activités; il a lui-même identifié cet objectif comme étant un principe directeur de la stratégie en matière de poursuites. [229] Comme il est noté plus haut, la sélection des affaires par le BdP-entre autres des charges-est déterminante sur ce plan. Comme il est expliqué plus loin dans la partie V, il est également capital pour le BdP et la Cour en général de mettre au point une stratégie efficace de sensibilisation et de communication avec les communautés affectées dans les situations qui font l'objet d'une enquête. Cela aidera à préserver à plus long terme une influence sinon éphémère. Il s'agit notamment de communiquer de façon soutenue et déterminée au sujet des enquêtes en cours et de la perspective de mandats d'arrêt supplémentaires et d'élever la voix lorsque des crimes sont commis, rappelant aux parties la compétence de la Cour. Les États parties ont eux aussi un rôle essentiel à jouer pour renforcer l'impact de la Cour: ils doivent peser de tout leur poids politique pour soutenir le mandat de la Cour et faire appliquer ses mandats d'arrêt et autres décisions. [230] C'est une condition essentielle pour renforcer le rôle de la CPI en tant qu'institution crédible dans le combat pour la justice.

Par ailleurs, le Bureau du Procureur et les autres organes de la CPI devraient explorer comment optimiser l'impact de la Cour en lui permettant de faire office de catalyseur pour les poursuites au niveau national. En effet, en raison de ses ressources et de son mandat limités, la Cour ne jugera probablement qu'un nombre relativement réduit de personnes portant la plus lourde responsabilité dans les crimes généralisés commis dans chacune des situations faisant l'objet d'une enquête. Il s'avérera indispensable d'encourager les poursuites sur le plan national afin d'assurer l'imputabilité des crimes de façon plus large, de renforcer le respect de l'État de droit et, par conséquent, de contribuer à dissuader la commission de crimes futurs.

Le rôle qu'a la CPI d'encourager les poursuites sur le plan national est au centre du concept de «complémentarité positive» que le Procureur a présenté pour la première fois à l'occasion d'une audience publique lors de son entrée en fonction en juin 2003. [231] Comme nous l'avons expliqué plus haut, la «complémentarité» est un principe objectif qui se trouve au cœur du Statut de Rome, lequel précise que la CPI ne peut exercer sa compétence que lorsque les pays se trouvent dans l'incapacité d'agir ou n'ont pas la volonté de le faire. [232] Par contre, la «complémentarité positive» est, elle, un concept dynamique qui consiste à ce que la CPI encourage activement les enquêtes et poursuites de crimes graves au niveau national. Le Procureur a déclaré que la complémentarité positive constituait l'un des trois principes fondamentaux orientant sa stratégie. [233] Néanmoins, la définition et les plans du Bureau concernant la complémentarité positive ne sont pas clairs.

Bien qu'une analyse exhaustive de la complémentarité positive sorte du cadre du présent rapport, Human Rights Watch estime que le rôle du BdP est particulièrement important dans deux cas de figure. En premier lieu, dans les situations faisant l'objet d'un examen, le Bureau peut être en contact avec les autorités nationales et se servir de déclarations publiques pour faire pression sur les États concernés afin qu'ils assument leurs responsabilités au niveau des enquêtes et des poursuites des crimes. Le Bureau a récemment modifié sa politique relative aux situations en examen en tenant compte de cette approche recommandée. Par exemple, le Procureur a joué un rôle positif en poussant les autorités colombiennes à améliorer leurs enquêtes sur les crimes commis dans leur pays et relevant de la compétence de la CPI. Suite aux récents événements survenus au Kenya, [234] il a également fait savoir publiquement qu'il suivait de près tous les crimes présumés relevant de la compétence de la CPI, indépendamment du groupe ou de la personne qui les aurait commis. [235] Il est envisagé de déployer des efforts similaires par rapport à la situation en Afghanistan. [236] Nous nous félicitons et soutenons ces développements.

En second lieu, dans les pays actuellement visés par une enquête de la CPI, nous jugeons que le Bureau pourrait prendre des initiatives ciblées visant à accroître la capacité des tribunaux nationaux des pays concernés afin qu'ils poursuivent les crimes graves qu'il ne traitera pas lui-même. Nos recherches révèlent qu'à ce jour, le BdP n'a pris d'initiatives en ce sens dans aucune des situations qui font l'objet d'une enquête. [237] Nous reconnaissons que le Bureau du Procureur est soumis à des contraintes de ressources et nous comprenons bien qu'il ne peut et ne devrait pas partager d'informations sensibles à propos de ses enquêtes ou témoins en l'absence de solides garanties de confidentialité. Il n'en demeure pas moins qu'il existe un certain nombre de stratégies particulières, non confidentielles et peu onéreuses que le Bureau du Procureur pourrait explorer. Par exemple, lors des missions d'enquête sur le terrain, le personnel du BdP pourrait faire profiter ses homologues du pays concerné de son expertise au sujet de questions juridiques relatives aux poursuites de crimes relevant de la compétence de la CPI, notamment les modes de responsabilité, les éléments des crimes et les moyens de défense. Le personnel du BdP pourrait également conseiller les Procureurs nationaux dans le domaine des techniques d'enquête. [238]

Le principe de complémentarité positive s'étend aussi à d'autres organes de la Cour. En Ouganda, par exemple, les fonctionnaires gouvernementaux ont relevé qu'il pouvait être utile de travailler avec la CPI pour développer la capacité nationale dans le domaine de la protection des témoins en vue de poursuites menées dans le pays. [239] Nous recommandons vivement au BdP, ainsi qu'aux autres organes de la CPI, de commencer à travailler sur une stratégie commune ciblée pour encourager les poursuites au niveau national. Ce processus devrait être public et impliquer divers acteurs. Il sera important pour les États parties de soutenir les efforts de la CPI visant à encourager des enquêtes et procès sérieux au niveau national pour les crimes graves qui ont été perpétrés.