VI. Création d'un système judiciaire professionnel moderne

A peu près en même temps que le gouvernement a décidé de mettre en place environ 11 000 juridictions gacaca-exceptionnelles par leur nombre et par l'absence de qualifications professionnelles pour les juges-il a aussi décidé d'agir dans la direction opposée en réduisant le nombre de tribunaux classiques et en augmentant les qualifications de leurs juges. Les juridictions gacaca regardaient vers le passé, combinant apparemment des éléments des institutions traditionnelles avec des concepts et des pratiques de la justice punitive classique. Les nouveaux tribunaux ordinaires regardaient vers le futur, fusionnant des éléments du droit anglo-américain avec le système judiciaire existant créé par les Belges. Les juridictions gacaca devaient s'occuper de l'énorme quantité de cas de génocide, tandis les nouveaux tribunaux ordinaires devraient résoudre toutes les autres affaires pénales dans un système professionnel moderne, convenant à une nation aspirant à être un centre pour le commerce et les technologies de l'information.

Une commission de réforme[36] a élaboré 13 projets de lois, dont la plupart ont été introduites en 2004 pour traiter des problèmes tels que l'ingérence du pouvoir exécutif dans le système judiciaire, le manque de compétence chez les juges, la corruption judiciaire, et l'insuffisance des garanties de procédures correctes en matière de détentions, d'arrestations et de procès. Les éléments de droit coutumier ne se sont pas toujours intégrés aisément dans les cadres existants, laissant des lacunes et des incohérences qui dérangent les juristes. De plus, selon un juriste qui a travaillé sur les réformes, des parlementaires inexpérimentés dans l'élaboration de projets de loi ont parfois changé la formulation des textes proposés par des juristes professionnels, ce qui a entraîné des problèmes supplémentaires.[37]

La plupart des juristes estiment que les réformes ont amélioré l'efficacité et la performance générale des tribunaux, mais beaucoup d'entre eux ont aussi dit aux chercheurs de Human Rights Watch que l'indépendance des tribunaux n'étaient pas encore assurée, pas plus que la protection des droits des parties qui comparaissent devant eux.[38] En septembre 2007, en commentant les changements, un avocat a ouvert tout grand ses longs bras et a déclaré: «Voici les lois. Elles sont excellentes. Et voilà la réalité, ce qui est une chose complètement différente.»[39]

Moins de tribunaux

La motivation pour rationaliser le système était basée sur l'hypothèse que moins de tribunaux travaillant plus efficacement rendraient la justice plus vite et à moindre coût que le système existant. La loi de 2004 sur l'organisation du système judiciaire a réduit à la fois le nombre de tribunaux et le nombre de juges. La tentative de rationalisation du système a été symbolisée par le passage de panels de trois juges, courant pour les procès dans le cadre de l'ancien système, à un seul juge dans toutes affaires pénales à l'exception de certains procès en appel.[40] Le nombre de juges, qui était d'environ 700 avant la réforme, s'est élevé à 247 en 2006.[41]

Par une mesure non liée à la réforme judiciaire, le gouvernement a changé inopinément la structure administrative nationale en janvier 2005, portant le nombre de provinces de 12 à cinq et le nombre de districts de plus de 100 à 30. Ce changement a eu un impact involontaire sur le système judiciaire parce que la juridiction de la plupart des tribunaux était définie en termes de limites administratives. Les législateurs ont omis de prendre en compte cette relation et n'ont pris aucune disposition pour redéfinir les juridictions pour qu'elles obéissent à la nouvelle structure administrative. Les tribunaux au niveau provincial et de district ont été obligés d'interrompre leur fonctionnement pendant trois mois. Une solution à court terme a été trouvée pour permettre aux tribunaux de fonctionner jusqu'en mars 2006 où une nouvelle loi a mis les limites juridictionnelles en conformité avec la structure administrative modifiée.[42] 

La loi de mars 2006 a réduit davantage le nombre de tribunaux établi dans le cadre de la loi de 2004, prévoyant 60 tribunaux de base ayant juridiction sur les affaires civiles et pénales de moindre gravité,[43] et 12 tribunaux de grande instance traitant les affaires civiles et pénales entraînant des sanctions plus lourdes ou ayant une valeur monétaire plus élevée, ainsi que les cas de génocide relevant de la première catégorie. Les tribunaux de grande instance comprenaient les chambres spécialisées dans les audiences d'affaires concernant des mineurs, c'est-à-dire des personnes de moins de 18 ans, une innovation qui a paru promettre une justice plus rapide et plus appropriée pour les enfants.[44]

Une Haute Cour composée de 26 juges siégeant dans cinq chambres (avec son siège à Kigali) s'est vu attribuer la juridiction sur des crimes tels que le meurtre ou l'homicide involontaire, les crimes de guerre, la trahison, le génocide et les crimes contre l'humanité-à l'exception de ceux commis au Rwanda entre le 1er octobre 1990 et le 31 décembre 1994, qui jusqu'au moment où nous écrivons restent de la compétence des juridictions gacaca et des tribunaux de grande instance. La Haute Cour juge les affaires en appels des tribunaux de grande instance.[45]

Les tribunaux gacaca, décrits ci-dessus, et les tribunaux militaires constituent des juridictions spécialisées, séparées du système judiciaire rwandais. Le Tribunal militaire et la Haute Cour militaire jugent les affaires impliquant des membres des forces armées et les civils accusés en association avec eux.[46]  Les décisions de la Haute Cour militaire peuvent faire l'objet d'appel devant la Cour Suprême, si l'accusé a été condamné à une peine de plus de dix ans d'emprisonnement.[47] 

La Cour Suprême, composée de 14 juges, coiffe le système avec une compétence d'appel sur la Haute Cour et la Haute Cour militaire. Elle a aussi la charge de superviser le fonctionnement du système judiciaire tout entier. Un bureau d'inspection des tribunaux, nouvel organe rattaché à la Cour Suprême, contrôle le fonctionnement des tribunaux et enquête sur les allégations de mauvaise conduite du personnel judiciaire. [48]

Autonomie administrative

L'indépendance du système judiciaire, y compris le système de justice militaire, par rapport aux branches de l'exécutif et du législatif du gouvernement a été affirmée par la nouvelle Constitution adoptée en 2003 et par plusieurs des lois amendées en 2004.[49] En termes concrets, les lois de 2004 accordent au président de la Cour Suprême le pouvoir de recruter, de sanctionner et de démettre les juges avec l'approbation du Conseil supérieur de la Magistrature,[50] une instance composée de juges élus par leurs pairs, du président de la Commission nationale des droits de l'homme, de deux représentants des facultés de droit, et d'un médiateur de la république dénommé «l'ombudsman» (un fonctionnaire national chargé de régler les différends et de contrôler l'éthique des fonctionnaires).[51] Le président de la Cour Suprême supervise aussi l'administration des tribunaux et détermine leur budget.

 

Les professionnels de la magistrature ayant l'expérience du système avant 2004 ont fait l'éloge de la nouvelle structure pour avoir libéré les tribunaux du contrôle budgétaire et administratif du ministère de la Justice.[52] Le bureau du procureur général se voyait aussi garantir une autonomie financière et administrative vis-à-vis du ministère.[53] 

Dans le cadre de la réforme, les salaires des juges ont été multipliés par deux et jusqu'à cinq fois, mesure qui cherchait à les rendre moins vulnérables à la corruption. Les juges ont également été soumis à un code judiciaire d'éthique, qui les obligeait à soumettre des déclarations financières régulières au bureau du médiateur de la république «l'ombudsman».[54]  

 

Du personnel mieux formé

Un autre changement important fait en 2004 a été l'établissement de nouveaux critères d'éducation et d'un système fondé sur le mérite pour accéder à la fonction de juge. Parmi les juges en poste avant les réformes, environ 10 pour cent seulement possédaient des diplômes universitaires en droit et certains des juges siégeant dans les tribunaux de base avaient seulement complété l'enseignement primaire.[55] La nouvelle législation exigeait que tous les juges aient des diplômes universitaires en droit. De plus, les juges de la Haute Cour devaient avoir six ans d'expérience juridique et ceux de la Cour Suprême huit ans.[56] En juillet 2004, le gouvernement a démis de leurs fonctions environ 500 juges et en a nommé 223, choisis parmi ceux qui avaient obtenu de bons résultats à un concours. Les autorités ont fait preuve d'une certaine souplesse dans l'application de la loi pour le premier groupe de candidats. Environ 40 pour cent des nouveaux magistrats des tribunaux de base poursuivaient encore leurs études de droit en 2004, situation qui s'était un peu améliorée en 2006, où seulement 16 sur les 118 juges de tribunaux de base n'avaient pas encore obtenu leurs diplômes.[57] Les procureurs aussi sont censés avoir des diplômes en droit, mais en 2007 seulement 80 pour cent d'entre eux avaient des diplômes et 12 pour cent poursuivaient leurs études de droit.[58]

De plus, les autorités ont donné une définition large de l'«expérience juridique». La majorité des juges nommés à la Cour Suprême n'avaient jamais été juges auparavant.[59] En 2006, un ancien haut fonctionnaire du ministère de la Justice qui n'avait aucune expérience antérieure en tant que juge a été nommé président de la Haute Cour.[60]

Bien qu'en général mieux éduqués que leurs prédécesseurs, beaucoup des nouveaux juges avaient juste terminé leurs études universitaires. Certains juristes ont considéré le manque d'expérience des tribunaux comme un facteur réduisant significativement l'efficacité des nouvelles recrues.[61] Un programme de formation d'un mois leur a été offert, mais étant donné qu'il était centré sur la maitrise des lois récemment adoptées plutôt que sur la façon de juger, ce programme leur apportait peu d'aide sur la façon d'accomplir leurs tâches. Selon l'inspectrice nationale des tribunaux, les juges ayant plus d'expérience apportent leur aide à leurs collègues par le biais de réunions mensuelles au moins dans certaines juridictions et ils sont tous censés pouvoir profiter d'autres formations dans un institut de pratique judiciaire qui a ouvert en mai 2008.[62]

Une efficacité accrue

Les réformes de 2004 cherchaient à accélérer le rythme lent de la justice et à réduire l'arriéré chronique et toujours croissant d'affaires en instance devant les tribunaux. Avant les réformes, les juges omettaient souvent les ordres de mise en application de leurs décisions, y compris ceux de remise en liberté des détenus, tandis que les employés des tribunaux avaient des années de retard pour fournir les documents nécessaires pour faire appel.[63]

La loi de 2004 sur l'organisation des tribunaux exige que les juges rendent un jugement officiel, mentionnant les raisons motivant leur décision, dans les 30 jours suivant la clôture de l'action en justice. Ceux qui omettaient de le faire pouvaient faire l'objet d'une mesure disciplinaire non précisée.[64] Un an après les réformes, de nombreux juges n'arrivaient toujours pas à rendre leurs jugements dans les temps.[65] En 2007, les autorités avaient imposé aux juges un système de quotas, les juges de tribunaux de base devant terminer 30 affaires par mois et ceux des tribunaux de grande instance ainsi que de la Haute Cour devaient en terminer 60, ou plus de deux pour chaque journée ouvrable du mois. Aucunes sanctions spécifiques n'ont été prises contre les juges qui n'ont pas atteint l'objectif, mais leurs pairs et leurs supérieurs pouvaient leur demander d'expliquer les raisons de leur lenteur.[66]

Une justice plus rapide, mais pas pour les cas de génocide

Certains Rwandais bénéficient évidemment de décisions plus rapides dans leurs affaires pénales, bien que les interruptions de l'activité judiciaire causées par les réformes des lois et des structures aient d'abord augmenté les retards. Ces interruptions de fonctionnement ont signifié qu'à la fin 2006 il y avait un arriéré de près de 48 000 affaires dans le système judiciaire.[67]  D'après les statistiques de 2007, la Haute Cour avait un arriéré de 5000 affaires, avec 100 affaires déposées chaque mois et seulement 50 de jugées.[68] Un projet financé par l'Union européenne a commencé à s'occuper de l'arriéré en soutenant des équipes spéciales de juges qui traitent seulement les affaires les plus en retard.[69] 

Quand les tribunaux ont commencé à fonctionner à pleine vitesse en 2005 après les réformes, les autorités judiciaires ont décidé de traiter en premier les affaires récemment enregistrées, pour éviter qu'elles ne se rajoutent à la montagne de travail en retard. Par elle-même une stratégie raisonnable, cette politique a signifié que les personnes depuis longtemps en détention ont du attendre encore plus pour la justice.

Les personnes en attente de justice en relation avec le génocide, que ce soit des victimes ou des personnes accusées d'actes de génocide, ont le plus souffert de cette politique. Elles ont aussi souffert d'un manque de volonté évident des juges de juger leurs affaires. Selon des statistiques du bureau de l'inspection des tribunaux, les tribunaux de grande instance-les seuls à être mandatés pour juger les affaires de génocide-ont jugé un total de près de 23 000 affaires entre janvier 2005 et septembre 2007, mais seulement 222 étaient des affaires de génocide.[70]

Le nombre de procès pour actes de génocide jugés en 2006 a été de seulement 42, un chiffre si faible que le rapport annuel de 2006 sur le fonctionnement du système judiciaire a estimé nécessaire d'ajouter une note explicative, disant que la complexité des affaires de génocide et le nombre de personnes impliqués expliquaient le nombre relativement réduit d'affaires.[71] Le nombre de 222 affaires jugées entre janvier 2005 et mars 2008 est particulièrement frappant quand on le compare aux chiffres de l'ancien système, supposé être plus lent et moins efficace, qui est arrivé à juger 7181 personnes sur une période de cinq ans et demi.[72]

Interrogés sur la réticence apparente à juger des affaires de génocide, des fonctionnaires du secteur judiciaire, y compris des juges et un procureur, ont dit que les juges et les procureurs considéraient les affaires de génocide comme trop complexes et exigeantes en temps. Selon l'Inspectrice des tribunaux, juger une affaire de génocide demande environ quatre mois, ce qui signifie qu'un juge qui traite ne serait-ce qu'une affaire de génocide ne pourrait pas remplir son quota mensuel d'affaires.[73] Les éléments de preuve dans les affaires de génocide sont souvent réduits ou de qualité médiocre, ce qui oblige les juges à mener plus d'investigations.[74] De plus, certains juges préfèrent ne pas s'occuper d'affaires de génocide parce que les événements eux-mêmes sont douloureux à examiner.[75] L'absence de procès pour les affaires de génocide est une violation des droits des détenus, dont certains sont en prison depuis plus de dix ans sans être jugés, et des droits des victimes qui aspirent à ce que leurs plaintes soient entendues.

En plaidant pour le retour des personnes accusées devant le TPIR ou des systèmes judiciaires étrangers, les autorités rwandaises ont affirmé à plusieurs reprises que le fait de juger les grands chefs du génocide devant les tribunaux rwandais aurait un effet éducatif et dissuasif important sur les Rwandais.[76] Pourtant les procureurs rwandais ont tardé à juger certaines des personnes les plus connues se trouvant déjà sous leur garde, celles dont les affaires auraient pu avoir un pareil effet éducatif et dissuasif.[77] L'ancienne ministre de la Justice, Agnès Ntamabyaliro, seule ministre de l'ancien gouvernement à être détenue au Rwanda, est restée en prison pendant neuf ans avant de passer en jugement en 2006.[78] Les journalistes Dominique Makeli, arrêté en 1994, et Tatiana Mukakibibi, arrêtée en 1996, ne sont pas encore passés en jugement.[79]  

A la fin de juin 2007,  39 845 dossiers civils et criminels avaient été ouverts et étaient en instance dans les tribunaux ordinaires.[80] Parmi ces dossiers, 1142 étaient des affaires de génocide. Selon les informations recueillies par un groupe de juristes en visite, 17 000 personnes étaient en attente de procès pour génocide devant les tribunaux ordinaires en septembre 2007.[81] 

Une meilleure protection des droits humains

Depuis 2004, la réforme la plus importante en matière de droits humains a été l'abolition de la peine de mort. De plus, les modifications apportées au code de procédure pénale ont garanti le droit à un avocat et ont prévu des dispositions contre la détention arbitraire.

Dans une loi de mars 2007 visant à faciliter le transfert au Rwanda de dossiers du TPIR, sous la juridiction duquel la peine de mort est interdite, le Rwanda a accepté de ne pas appliquer la peine de mort pour aucun suspect transféré du TPIR aux tribunaux rwandais. Une loi adoptée plusieurs mois plus tard, en juillet 2007, a aboli la peine de mort pour tous les dossiers, commuant les peines de 1365 personnes en prison à perpétuité.[82]  Dans une disposition peu remarquée de la loi, cependant, un article prévoyait que certains crimes pour lesquels la peine de mort aurait pu être appliquée, pourraient être punis au lieu de cela par la prison à perpétuité en isolement carcéral.[83] Selon un communiqué de presse, le ministre de la Justice Tharcisse Karugarama a fait ce commentaire à propos des conditions de la prison à perpétuité en isolement: «Ils vont l'avoir si difficile là-dedans qu'ils (les criminels) vont regretter de ne pas avoir été pendus.»[84] Dans un entretien avec un chercheur de Human Rights Watch, le ministre Karugarama a dit que ses paroles avaient été citées en dehors de leur contexte et que ce qu'il voulait dire est qu'il préférerait être pendu qu'être emprisonné dans de telles conditions.[85]

Selon Human Rights Watch, l'isolement carcéral prolongé constitue un traitement inhumain et viole la Convention contre la torture et autres peines ou traitement inhumains ou dégradants et l'Article 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : «Nul ne sera soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.»  Le Comité des droits de l'homme a interprété l'Article 7 de l'ICCPR de la façon suivante : «Le Comité note que l'emprisonnement cellulaire prolongé d'une personne détenue ou incarcérée peut être assimilé aux actes prohibés par l'article 7.»[86]

Les autorités judiciaires rwandaises semblent avoir accepté cette interprétation, lorsqu'elles déclarent dans une présentation de mars 2008 au TPIR que l'isolement carcéral permanent peut représenter une violation de la Convention contre la torture.[87] En dépit de cette position des autorités judiciaires, le pouvoir législatif rwandais a adopté au mois d'avril une loi amendant les juridictions gacaca qui prévoie la prison à perpétuité en isolement carcéral comme peine pour certains crimes. Au moment où nous écrivons, l'assemblée législative débat sur une seconde loi amendant le code de procédure pénale qui sanctionne aussi certains crimes par la prison à perpétuité en isolement carcéral.

Deux modifications du code de procédure pénale en 2004 ont marqué des avancées importantes pour les droits des personnes accusées. La première accorde à toute personne le droit d'avoir un avocat présent à tous les stades de la procédure judiciaire, y compris les premiers interrogatoires, soit une innovation importante pour les pratiques rwandaises.[88] La deuxième modification accorde aux juges le pouvoir d'habeas corpus pour obliger la police et les procureurs à leur présenter les personnes détenues pouvant avoir été détenues illégalement et les autorise à sanctionner les représentants de l'Etat qui ont détenu des personnes illégalement. Les sanctions qui permettraient aux juges d'utiliser efficacement ce pouvoir, toutefois, devaient encore être spécifiées dans un code pénal modifié faisant encore l'objet  de discussions au moment où nous écrivons.[89]

Le code de procédure pénale amendé spécifiait aussi que les détenus doivent être emprisonnés dans des postes de police, pour qu'il soit plus facile pour les membres de la famille et autres personnes de savoir où trouver les personnes en détention officielle.[90]