I. Cadre légal et de politique publique sur la violence intrafamiliale

La Belgique est un État fédéral composé de trois communautés non-géographiques de langues différentes (français, néerlandais et allemand) et de trois régions géographiques différentes (Wallonie, Flandres et la région de Bruxelles-Capitale), chacune disposant d’un large degré d’autonomie. L’État fédéral ainsi que les six entités fédérées ont chacun leur propre gouvernement et un parlement élu, à l’exception de la région et de la communauté linguistique flamandes, qui ont fusionné leurs gouvernements. Le gouvernement fédéral est finalement responsable du respect par la Belgique du droit international des droits humains visant à prévenir la violence intrafamiliale, ainsi qu’à protéger, les femmes, les hommes et les enfants, et à sanctionner les coupables.

La Belgique a développé un cadre robuste légal et de politique publique dans le but de prévenir et de sanctionner la violence conjugale, ainsi que de protéger les personnes. En 2010, le gouvernement fédéral a lancé son quatrième Plan d’action national contre la violence faite aux femmes qui comporte une liste de 120 mesures visant à prévenir et sanctionner la violence conjugale. [4] Ce plan est coordonné par l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes, une institution publique nationale autonome créée en 2002 et chargée de combattre toutes les formes de discrimination et d’inégalité basées sur le sexe. La mise en œuvre du plan est une responsabilité partagée, impliquant aussi bien les ministères fédéraux que les communautés et les régions.

La violence conjugale a été reconnue comme un crime en 1997 dans le Code pénal, qui comportait un certain nombre de dispositions visant à renforcer la protection contre la violence conjugale. [5] Lorsqu’une personne est accusée de violence, le fait que la victime est un conjoint ou partenaire, ou bien ex conjoint ou ex partenaire, est considéré comme circonstance aggravante au moment de prononcer la sentence. [6] Les autorités chargées de l’application de la loi peuvent fouiller une résidence à la demande de la victime. [7]

Il s’agit d’un principe général de la loi en Belgique que la police peut arrêter une personne prise sur le fait en train de commettre un délit passible d’une peine d’un an d’emprisonnement ou plus, et détenir cette personne pour une durée maximum de 24 heures. [8] Lorsque la police a de sérieux motifs de penser qu’une personne a commis un tel crime (indices sérieux de culpabilité/ernstige aanwijzingen van schuld), elle peut demander au procureur du Roi de délivrer un mandat d’arrêt, également pour 24 heures. [9] La loi ne stipule pas quels sont les indices requis. Cette disposition peut également être utilisée dans les cas de violence conjugale.

En 2003, la loi dite Onkelinx, du nom de la ministre de la Justice alors en fonction, Laurette Onkelinx, a été adoptée pour assurer une meilleure protection aux femmes courant le risque de violence conjugale. [10] Cette loi, qui ne contient pas de définition détaillée de la violence conjugale, a doublé la peine d’emprisonnement maximum pour coups et blessures contre un partenaire et conjoint, actuel ou ancien, la portant de six mois à un an. [11]

En augmentant la sanction à un an, un juge d’instruction peut désormais appliquer la Loi de 1990 sur la détention préventive dans les cas de violence conjugale impliquant une agression présumée contre un partenaire par son conjoint, et délivrer un mandat d’arrêt qui autorise une période de détention pouvant aller jusqu’à cinq jours maximum. [12] Durant cette période, un juge siégeant dans un tribunal connu sous le nom de Chambre de Conseil/Raadkamer doit décider de prolonger la détention d’un mois supplémentaire ou bien relâcher le criminel présumé, y compris à la condition qu’il s’abstienne de contacter la victime. [13] Le criminel présumé ne peut être que détenu ou mis en liberté conditionnelle, lorsqu’il y a de sérieux motifs de croire qu’il a commis un délit passible d’au moins une année d’emprisonnement et si la sanction est « absolument nécessaire » à l’ordre public, notamment pour empêcher la répétition de violences ou de menaces de violence. [14] Les victimes n’ont pas à déposer plainte contre leur partenaire pour déclencher les procédures judiciaires, sauf dans les cas où les allégations portent sur du harcèlement.

Le juge d’instruction peut également relâcher plus tôt le criminel présumé sous certaines conditions, par exemple s’il s’abstient de contacter ou d’approcher la victime pendant une période maximum de trois mois. [15] L’ordre peut être émis en 24 heures et il est exécuté dans le cadre d’un mandat d’arrêt avec sursis. Si le criminel présumé enfreint l’ordre, il sera arrêté et détenu dans l’attente de poursuites judiciaires. [16] Du fait que la mesure est une sanction pénale, les victimes doivent apporter la preuve au procureur que le criminel a soit commis des violences, soit les a menacées de violences. La procédure prend fin si la victime est dans l’incapacité d’apporter cette preuve, même si les autorités ont enregistré des incidents antérieurs de violence conjugale au domicile. [17]

Les procureurs peuvent aussi ordonner des interdictions de contact comme alternative aux poursuites. [18] Cette pratique s’est développée au fil du temps et n’est pas fixée par la loi, aussi il n’y a pas de sanctions si les criminels enfreignent l’ordre d’interdiction de contact. [19] Les procureurs peuvent aussi recourir à une procédure qui les autorise à rouvrir une affaire si le criminel commet un nouveau délit. [20]

La loi Onkelinx comporte aussi une composante civile qui autorise les survivantes de violences intrafamiliales à requérir qu’un juge expulse temporairement un partenaire de la résidence familiale où il a commis un meurtre, un homicide, un empoisonnement, des violences physiques ou sexuelles, ou une tentative de viol, ou quand il existe de sérieux motifs indiquant qu’une telle conduite existe. [21] Ce droit ne dépend pas d’un dépôt de plainte ou d’une inculpation ; un rapport de police et un rapport médical indiquant que la personne a fait l’objet de violences peuvent constituer des preuves suffisantes. [22] Ni la loi Onkelinx ni le Code civil ne spécifient la durée maximum des ordres temporaires. Le conjoint expulsé peut contester l’ordre temporaire au tribunal.

Dans les procédures de divorce, le juge doit d’abord reconnaître le conjoint coupable d’avoir commis les délits avant de l’exclure de façon permanente du foyer familial. [23]

Le juge peut décider seulement dans des circonstances extraordinaires de ne pas accorder aux victimes le droit de rester dans la résidence familiale. Le droit jurisprudentiel en Belgique indique que parmi ces circonstances figurent celles dans lesquelles l’expulsion du criminel du foyer familial aurait des conséquences négatives pour les revenus de la famille ou pour les enfants. [24]

Une circulaire officielle émise en 2006 par le ministère de la Justice et le Collège des procureurs généraux établit des directives contraignantes sur la violence conjugale pour la police et les procureurs, basées sur une tolérance zéro. [25] Chaque zone de police et juridiction doit avoir un seul système d’enregistrement pour les cas de violence conjugale et mettre en place un responsable spécial chargé de la violence conjugale. Des acteurs engagés auprès des victimes de violence conjugale ont déclaré à Human Rights Watch qu’ils avaient été témoins de changements positifs du fait de la circulaire, bien que certains ont exprimé l’inquiétude que la violence conjugale ne soit plus considérée comme une priorité. [26]

Lacunes de protection et réformes proposées

En dépit de certains changements positifs, les femmes, notamment les femmes migrantes, continuent d’être confrontées à des obstacles pour se protéger, ainsi que leurs enfants, contre la violence conjugale. En particulier, il existe des lacunes dans le cadre de protection d’urgence visant à protéger les femmes exposées à un danger imminent. [27] Il s’agit tout particulièrement des ordres de restriction et d’exclusion.

Au regard de la loi Onkelinx, les survivantes de violence économique, verbale et psychologique ne peuvent pas demander un ordre civil pour exclure le partenaire du foyer. Les femmes non mariées qui cohabitent avec un partenaire mais n’ont pas signé d’accord formel de cohabitation sont également inéligibles à la protection fournie par cette loi.

Dans un commentaire de 2004 sur cette loi, le Comité belge d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes a indiqué que les procédures civiles étaient ardues et prenaient beaucoup de temps, ce qui entraînait des retards. Le Comité a conclu que la loi était particulièrement inappropriée pour la protection des femmes courant un danger immédiat. [28] Les ONG apportant de l’aide aux survivantes de violences ont expliqué à Human Rights Watch que la plupart des victimes devaient d’abord quitter leur foyer pour échapper à la violence, souvent accompagnées par leurs enfants à charge, avant de pouvoir faire une demande d’autorisation à rester dans le foyer familial. [29]

Une enquête de 2009 menée par le Service fédéral de la politique criminelle a révélé que les membres de plusieurs zones de police souhaitaient un mandat légal plus clair pour obliger des criminels potentiels à quitter un foyer dans des situations d’urgence. [30] Un procureur peut émettre un ordre de non-contact mais seulement après que le crime a été commis et n’a aucun moyen de faire appliquer cet ordre. Des prestataires de services ont indiqué à Human Rights Watch que les victimes couraient davantage de danger quand elles choisissaient de signaler leurs partenaires à la police, et les partenaires ne recevaient alors qu’une sanction non-contraignante. [31]

Une nouvelle législation qui entrera en vigueur en janvier 2013 autorise les procureurs à émettre des ordres d’expulsion de courte durée pour un maximum de dix jours contre des adultes présentant un danger sérieux et immédiat pour la sécurité de leur partenaire, de leurs enfants, des enfants de leur partenaire, parents, ou beaux-parents. [32] Le criminel encourt une peine de prison pouvant aller jusqu’à une année ou bien une amende, ou les deux, s’il enfreint l’ordre. Aussi bien la victime que l’agresseur devrait consulter un conseiller et obtenir d’autres formes de soutien dans les 48 heures suivant l’ordre du procureur.

Le projet de loi prévoit également que dans les 24 heures suivant l’ordre initial, le procureur doit en informer le juge de paix et lui adresser tous les documents et informations utiles. Le juge doit programmer une audience au tribunal dans les dix jours mais peut entendre les parties plus tôt si elles, ou bien le procureur du Roi, en font la demande que ce soit oralement ou par écrit. [33] Le juge peut mettre un terme à l’ordre ou le faire appliquer.

En plus des lacunes dans la protection contre un danger imminent, les ONG ont exprimé des préoccupations relatives au taux relativement faible d’inculpations dans les cas de violence conjugale. [34] Une évaluation de 2009 de la Circulaire de 2006 a également soulevé des préoccupations sur le manque de formation des personnels chargés de faire appliquer la loi. Dans un tiers des 195 zones de police, il n’y avait aucun policier spécialement formé et dans un cas sur quatre les policiers déclaraient qu’il n’y avait aucune éducation sur la violence conjugale proposée dans leur zone de police. L’évaluation a révélé une carence de magistrats formés au bureau du procureur, où au moins un magistrat devrait suivre la formation volontaire offerte par l’Institut pour la formation judiciaire, ainsi qu’un manque de formation parmi les juges d’instruction. [35] Le gouvernement récemment mis en place s’est engagé à offrir davantage de formation sur la violence conjugale aux autorités chargées de l’application des lois et aux praticiens de santé. [36]

La sensibilisation menée par l’État vers les femmes d’origine immigrée

Le gouvernement a cherché à fournir des informations et des services aux femmes migrantes en lien avec la violence conjugale. L’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes distribue un prospectus aux organisations et aux acteurs travaillant dans le domaine de la violence intrafamiliale rédigé en 17 langues de minorités, et qui porte sur leurs droits et les services disponibles. Chaque prospectus comporte un numéro permettant de contacter une personne bénévole capable de parler la langue concernée et d’orienter les femmes vers les services disponibles. [37] Les prestataires de service peuvent embaucher des interprètes rémunérés par l’État pour un nombre d’heures donné lorsqu’ils travaillent auprès des minorités. [38] Certains hôpitaux travaillent avec des « médiateurs interculturels » qui parlent les langues des minorités et sont financés par le gouvernement fédéral. [39]

Le dernier Plan d’action national comporte des propositions de politiques pour traiter les formes de violence intrafamiliale perçues comme étant prédominantes dans les communautés migrantes, par exemple les mariages forcés, les mutilations génitales féminines (MGF), et la violence dite « violence liée à l’honneur ». Les mariages forcés, ou les tentatives pour forcer une personne à se marier, ont été criminalisés par la Loi du 25 avril 2007. [40] Les MGF sont criminalisées dans le Code pénal. Quiconque exécute, favorise ou encourage la mutilation des organes génitaux d'une personne de sexe féminin, ou tente de le faire, encourt une peine de prison. [41] Les praticiens de santé peuvent, dans certaines circonstances, violer le secret médical s’ils soupçonnent qu’une personne est exposée au risque de MGF. [42] Les femmes et les filles exposées au risque de MGF dans leur pays d’origine peuvent demander l’asile. Le gouvernement finance des projets de sensibilisation et de formation qui ciblent les communautés migrantes dans lesquelles les MGF sont censées être répandues.

Plusieurs initiatives législatives ont cherché à combler les lacunes dans le cadre de protection existant afin de protéger les personnes exposées au risque de « violence liée à l’honneur ». [43] En 2009, le gouvernement a constitué un groupe de travail fédéral pour étudier deux projets pilotes développés dans les villes de Verviers (Wallonie) et Malines (Flandres). Ces projets pilotaient un système spécial d’enregistrement pour les signalements de violence liée à l’honneur afin d’améliorer la prévention, les enquêtes et les poursuites judiciaires. Ils réunissaient des représentants des ministères de la Justice et de l’Intérieur, du Collège des procureurs généraux, des polices fédérale et locale, et de l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes. [44] D’autres propositions visant à améliorer le cadre de protection pour les victimes de violence liée à l’honneur  sont à l’étude devant le parlement fédéral et au sénat.

Si les ONG œuvrant en faveur des victimes dans les communautés migrantes ont reconnu que des politiques ciblées sont nécessaires pour traiter la violence basée sur le genre au sein de leurs communautés, certaines ont exprimé des préoccupations que la campagne de sensibilisation actuelle de l’État en direction des femmes d’origine migrante soit trop axée sur les mariages forcés et les meurtres « d’honneur », ainsi que sur le port forcé du voile, questions qui ont bénéficié de beaucoup d’attention politique dans des débats européens sur l’immigration et l’intégration. [45] Ces ONG ont affirmé que mettre un accent particulier sur la « violence liée à l’honneur » peut envoyer un signal que la violence intrafamiliale est plus répandue dans les communautés migrantes que dans la population en général, et stigmatiser ainsi les hommes et les femmes d’origine migrante. [46] En outre, les politiques sont actuellement élaborées et mises en œuvre sans une consultation suffisante et ne recueillent pas de ce fait le soutien de la communauté. [47]

D’autres avertissent que l’attribution de la violence intrafamiliale à la culture des migrants peut contribuer à des réponses insuffisantes de la part de la police. Il se peut que la police ne prenne pas au sérieux les plaintes individuelles de femmes migrantes  relatives à la violence ou bien recoure à la médiation culturelle au lieu d’une protection immédiate. [48] Au lieu de mettre un accent particulier sur certaines formes de violence associées à des communautés migrantes spécifiques, les ONG ont déclaré que le gouvernement devrait s’occuper du statut  peu sûr des femmes migrantes en matière d’immigration et de leur marginalisation socio-économique comme étant à la fois des causes et des conséquences de la violence.

En mars 2012, l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes a recommandé à tous les ministres impliqués dans le Plan d’action national de lutte contre la violence faite aux femmes que le prochain Plan d’action traite des victimes de violence intrafamiliale ayant un statut légal irrégulier ou peu sûr. [49]