Desafíos a la definición de políticas, su implementación y supervisión

El ICE ha mejorado sustancialmente su respuesta a los incidentes de agresión y acoso sexual, especialmente en los últimos tres años. Al desarrollar sus estándares nacionales de detención basados en resultados (Performance-Based National Detention Standards) de 2008 para sus centros, el ICE introdujo por primera vez un estándar para la prevención de agresiones y abusos sexuales, e intervención.[63] Esta normativa estipula que los centros deben investigar los antecedentes de las personas reclusas para identificar a aquellas que han sufrido abusos en el pasado, ofrecer orientación a los reclusas sobre cuáles son las políticas de agresión sexual, denunciar e investigar cada una de las acusaciones de abuso sexual, y ofrecer tratamiento médico y exámenes forenses a las víctimas de abuso. Desde que redactó este nuevo estándar, el ICE se ha concentrado en revisarlo, teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión Nacional de Eliminación de Violaciones en las Prisiones y de las ONG. Desde que se publicaron los casos de agresión sexual en el centro de Hutto en mayo de 2010, el ICE se ha mostrado especialmente activo a la hora de solicitar la asesoría de la comunidad de organizaciones no gubernamentales para lidiar con esta cuestión. Como resultado de estos esfuerzos, se espera que salga publicado para otoño de este año un estándar mejorado sobre agresión sexual, además de la revisión de otros estándares de detención. El ICE anticipa que para el próximo invierno se habrá empezado a implementar el nuevo estándar en los 22 centros principales que albergan a la mayoría de la población del organismo.[64]

Entre las mejoras que se anticipan en la nueva normativa destaca la expectativa de que los centros impongan una política de cero tolerancia con el abuso sexual, requisitos más rigurosos para la recopilación de datos y denuncias, y la inclusión de la anticoncepción de emergencia (AE) en las directrices de atención médica en los centros de detención. Esta última cuestión también será tratada en un estándar de nueva creación dedicado a la salud de la mujer. La creación de un estándar de la salud de la mujer representa un importante paso adelante en la respuesta del ICE a las necesidades de las mujeres bajo su custodia. Sin embargo, hay que señalar que las víctimas de agresión sexual trasladadas a otras instalaciones fuera del centro para recibir cuidados especializados sólo tendrán acceso a la AE “según disponibilidad”, lo que restringirá el acceso cuando las víctimas sean llevadas a hospitales que no proveen esta intervención. Esto podría suceder en ciertos hospitales que se oponen a la AE por motivos religiosos. Human Rights Watch entrevistó a una mujer en 2008 que fue trasladada a un hospital y luego a una clínica privada para una intervención de anticoncepción de emergencia después de que fue detenida por el ICE tras sufrir una agresión mientras trataba de cruzar la frontera.[65] Tomar semejantes medidas para garantizar el acceso a la AE a las víctimas de abuso sexual debería ser obligatorio en todos los centros de detención.

Tal como se detalla a continuación, el ICE ha accedido a revisar sus políticas de registro y transporte para hacer frente a las preocupaciones sobre la seguridad en dichos contextos. Pese a que son necesarios cambios más amplios a estas políticas, en conjunto, las modificaciones esperadas en los nuevos estándares tienen el potencial de mejorar significativamente la previsión de los abusos sexuales y la respuesta a las agresiones en los centros de detención del ICE.

Con todo, estas mejoras sólo serán efectivas cuando sean implementadas. El ICE aún no ha publicado estos estándares y una vez que lo haga, planea introducirlos gradualmente. Eso significará que algunos centros seguirán operando durante algún tiempo sin ningún estándar. De hecho, algunos centros siguen operando bajo las normativas de 2000, que no incluían ningún estándar sobre agresión sexual. Es más, a largo plazo, las políticas mejoradas tendrán un efecto limitado si la seguridad de las personas reclusas sigue estando comprometida por las dificultades para poder buscar resarcimiento y por la falta de supervisión del sistema de detenciones. A continuación se destacan las áreas en las que continuamente se necesitan mejoras en la respuesta del ICE a los problemas de agresión sexual, abuso y acoso.

Una respuesta insuficiente al abuso sexual y el acoso

El ICE falla a la hora de informar completamente a las reclusas sobre las reglas que rigen en los casos de conducta sexual improcedente y acoso sexual. Pese a que ahora la ley federal castiga con cargos penales el contacto sexual entre guardias y la población de la prisión, la prohibición de semejante conducta está lejos de quedar clara al nivel operativo de los centros de detención. Activistas aseguran que a veces los reclusos niegan estar al tanto de estas conductas sexuales improcedentes en el centro donde se encuentran, pero hacen referencia a la existencia de “alianzas” entre reclusos y el personal penitenciario basadas en relaciones sexuales. El Manual a Nivel Nacional para las Personas Detenidas del ICE no define lo que es abuso sexual ni agresión sexual. El ICE ha informado a Human Rights Watch de que planea revisar este manual para establecer en lenguaje claro la “tolerancia cero” con el abuso.[66]

El acoso sexual recibe un tratamiento escaso e inconsistente en los materiales actuales del ICE. En algunos casos, la definición de acoso sexual se limita a las acciones o comunicaciones que tienen el objetivo de “coaccionar o presionar a un recluso a participar en un acto sexual”.[67] Pero esta definición pasa por alto toda clase de actos de acoso (desde comentarios humillantes de naturaleza sexual a la vigilancia innecesaria cuando las personas detenidas se quitan la ropa), que no buscan instigar un acto sexual. El nuevo estándar de prevención y respuesta a las agresiones sexuales incorporará una definición de acoso sexual que incluirá el lenguaje y los gestos indecentes, vulgares y abusivos, así como de vigilancia visual inapropiada de las personas en detención.[68]

Registros sin restricciones

A pesar de la naturaleza no penal de la detención inmigratoria, el ICE ha adoptado una política que impone pocos límites a la autoridad de los guardias para registrar a los reclusos y, por consiguiente, brinda oportunidades innecesarias para el abuso de esa autoridad. Para someter a un recluso a un registro con contacto físico, un guardia no necesita alcanzar ningún umbral razonable de sospecha de contrabando; está contemplado que estos registros que implican tocar el cuerpo de los detenidos (pat-down searches) serán llevados a cabo de forma rutinaria.[69] El ICE insiste en que esta política es necesaria para que los centros tengan flexibilidad a la hora de garantizar la seguridad.[70] Actualmente, pese a que los registros de los reclusos sin ropa por parte de funcionarios del sexo opuesto están sólo permitidos en casos de emergencia, no se ha fijado ninguna restricción a los registros tocando el cuerpo de los detenidos por parte de personas del sexo contrario.[71] Sin embargo, el ICE ha asegurado que las nuevas normas de detención prohibirán los registros tocando el cuerpo de los detenidos por funcionarios del sexo opuesto y permitirá que los reclusos transgénero elijan el género del guardia que los inspeccione.[72]

Fallas en las políticas de traslados

Se han denunciado al menos dos casos de abusos sexuales de personas en detención cuando eran trasladadas. Mientras que el ICE atribuyó el incidente más reciente durante el transporte desde el centro de Hutto a un caso de incumplimiento de las políticas del organismo, estas políticas en sí son insuficientes. A pesar de las numerosas peticiones de activistas para que el estándar del transporte sea revisadoy exija la presencia de una funcionaria de prisiones durante el transporte de una reclusa, la norma actual sólo estipula la necesidad de que los guardias especifiquen el tiempo y la distancia recorrida durante el traslado de una mujer en detención.[73] El ICE ha anunciado que las nuevas normas prohibirán que un solo guardia pueda transportar a un solo recluso del sexo opuesto, pero que no requerirá la presencia de un funcionario del mismo sexo a menos que se anticipe la necesidad de llevar a cabo un registro del recluso durante el traslado.[74] La agencia dice que no puede exigir que haya presente un guardia del mismo sexo en todos los transportes debido a una norma de la Comisión para la Oportunidad Igualitaria de Empleo (EEOC, por sus siglas en inglés) que considera que una norma de esa naturaleza sería discriminatoria.[75]

Resarcimiento

Las normas existentes del ICE sobre agresiones sexuales y las revisiones que serán publicadas próximamente aportan herramientas para que el personal del centro de detención puedan denunciar las acusaciones de abuso sexual al ICE para que se ponga en marcha una investigación administrativa, y a las autoridades de la justicia adecuadas en caso de que sea necesaria una investigación penal. Sin embargo, antes de que estas acusaciones puedan ser presentadas ante las autoridades superiores, deben ser presentadas en primera instancia por los propios reclusos. En este contexto, es imprescindible la creación de espacios seguros en los que los reclusos puedan denunciar los abusos sin miedo a sufrir represalias, para que se pueda evaluar la gravedad de la agresión y, lo que es más importante, para garantizar que las víctimas puedan sentirse seguras y recibir los cuidados médicos y psicológicos que necesiten, además de servicios jurídicos. El ICE informa a los reclusos en su manual de las múltiples maneras en que pueden reportar abusos, incluyendo llamar por teléfono un número gratuito de la Oficina del Inspector General.[76] Sin embargo, la naturaleza de algunas herramientas para denunciar abusos viene viciada desde el principio. Por ejemplo, a veces las personas en detención deben solicitar formularios de denuncia a los guardias encargados de su supervisión y que podrían ser los mismos que cometen los abusos o que podrían representar una amenaza de represalias. Los reclusos que recurren al sistema de formularios de denuncia del centro para quejarse sobre las condiciones de la detención y asuntos relacionados aseguran que las respuestas suelen demorarse mucho y que en muchos casos resultan poco satisfactorias, lo que erosiona la confianza en el sistema.[77] En el otoño de 2010, el ICE planea revisar el sistema de quejas con la colaboración de un comité asesor compuesto por organizaciones no gubernamentales.[78]

Además, todas las autoridades a las que los reclusos supuestamente pueden dirigir sus quejas forman parte de, o han sido contratadas por, el Gobierno. El ICE ha empezado a alentar a los centros de detención a que cooperen con los proveedores de servicios comunitarios, tales como los centros locales que ayudan a víctimas de violaciones, en los temas de prevención de abusos y agresiones sexuales, así como en los esfuerzos de intervención. Un grupo de trabajo dentro del propio ICE dedicado al programa de asistencia a las víctimas de la agencia estudiará maneras de expandir la colaboración con estos proveedores.[79] Para lograr que estas asociaciones sean efectivas, los líderes del ICE deberían exigir que los centros permitan el acceso de los proveedores de servicios comunitarios a las prisiones, para que puedan desarrollar actividades que aumenten la concienciación sobre las cuestiones de abuso sexual y puedan servir como un punto de contacto adicional e independientepara las personas reclusas que necesitan ayuda o desean reportar un caso de abuso. Deberían de tener la oportunidad de hablar con las personas bajo custodia en privado para que puedan preguntarles confidencialmente cómo son tratadas en el centro. Los proveedores de servicios comunitarios podrían entonces trabajar con las personas reclusas para llevar las acusaciones a las autoridades pertinentes.

Una deficiencia adicional en la respuesta del ICE al abuso sexual es la falta de procedimientos estandarizados para garantizar que, una vez se ha denunciado la agresión, las víctimas, y cualquier posible testigo, no sean deportadas. Además de tomar medidas a corto plazo para evitar la deportación inmediata, el ICE debería informar a las víctimas de que podrían calificar para un visado U, que autoriza a las víctimas de delitos a permanecer en Estados Unidos con el fin de cooperar con lasautoridades de aplicación de la ley.  Incluso hasta en un incidente tan reciente como el de Hutto en mayo, los defensores de los derechos de las personas en detención inmigratoria han enfrentado dificultades para establecer que las víctimas afectadas fueran informadas y tuvieran la oportunidad de acceder a esta medida de resarcimiento. El ICE indicó que ha tomado nota de esta preocupación y que el Departamento de Seguridad Nacional está discutiendo cómo lidiar con este problema en el futuro.[80]

Supervisión y rendición de cuentas

Un sistema de detención descentralizado, que abarca demasiado y está sujeto a escasos controles externos sigue poniendo en riesgo la seguridad de las personas en detención inmigratoria. Los numerosos tipos distintos de centros de detención utilizados, en los que pueden aplicarse diferentes estándares y sobre los que el ICE tiene distintos grados de control, han supuesto un importante obstáculo a la supervisión efectiva de las condiciones. Además, es posible que un recluso sea transferido por una sucesión de centros donde imperan procedimientos distintos, elevando el riesgo de que un episodio de abuso sea pasado por alto. Human Rights Watch ha documentado que los traslados frecuentes y a largas distancias de personas en detención inmigratoria minan el acceso a asesoría jurídica y a la familia.[81] Eliminar estas estructuras de apoyo puede perjudicar no sólo el caso inmigratorio de una persona, sino también su capacidad para evitar los abusos dentro del centro de detención.

Después de recibir una ola de críticas al sistema de detención inmigratoria y la diseminada red de centros que incluye, el ICE ha explorado opciones para mejorar su control sobre las condiciones en los centros que utiliza. Estos esfuerzos incluyen contratar a expertos independientes para que lleven a cabo una evaluación del grado en que los centros cumplen con los estándares de detención, equipar los 40 centros con la mayor población de inmigrantes en detención del ICE con supervisores de detención (primero supervisores contratados por empresas privadas y a continuación autoridades federales), y concentrar a los reclusos del ICE en el menor número posible de centros para permitir una supervisión más cercana. Con todo, llama la atención que el reciente incidente en Hutto tuvo lugar a pesar de todas estas medidas.

Los esfuerzos del ICE se han concentrado en mejorar su propia supervisión, pero tal como han señalado los defensores de los derechos de los inmigrantes en detención, la agencia se ha resistido a abrir el sistema de detención a supervisión externa. Lo que es más notable es que el ICE se ha negado a emitir regulaciones legalmente vinculantes para gobernar los centros de detención, argumentando que la flexibilidad de los estándares abre la puerta a cambios significativos. [82]Sin embargo, regulaciones brindarían una protección más fuerte para los inmigrantes en detención y mejoraría su capacidad para buscar restitución en los tribunales por las violaciones que han sufrido. Por último, el acceso limitado a los proveedores de servicios comunitarios y a los grupos de defensa externos contribuye a crear un sistema de detención donde los abusos pueden quedar ocultos hasta que, como suele ocurrir en la mayoría de los casos, las víctimas son deportadas.