V. Los sindicatos

El gobierno del presidente ChAvez ha intentado rehacer el movimiento sindical del país de formasque violan los principios bAsicos de libertad de asociación. El gobierno ha incumplido sistemAticamente sus obligaciones que surgen de los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) al promover la injerencia estatal en elecciones sindicales, negarse a negociar colectivamente con los sindicatos existentes y manifestando favoritismo hacia sindicatos alineados con el gobierno. También ha castigado a los trabajadores que han llevado a cabo huelgas legítimas mediante despidos y la inclusión de sus nombres en listas negras. AdemAs, ha apoyado la creación de organizaciones alternativas de trabajadores, lo cual socava las leyes laborales del país, puede debilitar a los sindicatos existentes y deja a los trabajadores especialmente vulnerables a la discriminación política.

El presidente ChAvez y sus aliados han intentado justificar estas violaciones como parte de una iniciativa mAs amplia para "democratizar" el movimiento sindical, ya que se estarían protegiendo los derechos de los trabajadores de acciones de supuestos dirigentes sindicales corruptos y sin independencia. Específicamente, el gobierno ha sostenido que los sindicatos no han celebrado elecciones periódicas, lo cual ha permitido a los dirigentes sindicales monopolizar el poder y sacrificar los intereses de los trabajadores en beneficio de sus propias agendas políticas.

Sin embargo, nada tiene de "democrAtico" despedir a trabajadores por ejercer su derecho de huelga, denegarles su derecho de negociación colectiva o discriminarlos debido a su ideología política.

AdemAs, para que los sindicatos sean realmente democrAticos, los trabajadores también deben tener libertad para elegir a sus representantes y organizar sus actividades sin ser objeto de injerencias y control estatal no solicitado. De hecho, uno de los principios fundamentales del derecho internacional laboral dispone que los estados no deben interferir en los asuntos internos de los sindicatos. Esta prohibición, establecida en el Convenio No. 87 de la OIT y reafirmada en reiteradas oportunidades por dicha organización, refleja el reconocimiento de que la injerencia estatal en asuntos sindicales permite la manipulación política y el control de los sindicatos y obstaculizan seriamente la libertad de asociación de los trabajadores.

El gobierno de ChAvez podría superar los supuestos problemas de los sindicatos del país de muchas maneras que no impliquen violar esta prohibición fundamental sobre la injerencia estatal en asuntos sindicales. Por ejemplo, si existieran motivos serios para creer que la supuesta corrupción de determinados líderes sindicales ha alcanzado el nivel de actividad delictiva, el gobierno podría investigar su conducta e iniciar acciones penales. Si hubiera preocupación por posibles irregularidades en la administración financiera, el gobierno podría exigir a los sindicatos que presentaran informes financieros periódicamente. Si existieran pruebas convincentes de que las acciones de un sindicato infringen sus normas internas, una entidad independiente podría supervisar, con alcance limitado, el cumplimiento de estas normas. Finalmente, si los sindicatos incumplieran con elecciones periódicas y transparentes, el gobierno podría exigir que tales elecciones se celebraran en períodos especificados (siempre que los trabajadores fueran quienes determinaran los procedimientos exactos de la elección) y podría fortalecer el proceso de apelación para que les resultara mAs sencillo a los trabajadores impugnar judicialmente las elecciones por supuesto fraude.

No obstante, el gobierno de ChAvez ha ido mucho mAs lejos: ha violado habitualmente los derechos de los trabajadores, ha rechazado abiertamente que los sindicatos no deben ser objeto de injerencia estatal y ha intervenido en los asuntos sindicales para favorecer su propia agenda política. ChAvez ha llegado al punto de quejarse fuertemente y en público de que "la autonomía sindical es un veneno" y ha convocado a los sindicatos para que sean "el brazo industrial" de su proyecto político. Su gobierno también ha promovido leyes y medidas que le han dado al estado un control significativo sobre asuntos sindicales, permitiendo al gobierno debilitar a los sindicatos vinculados con la oposición política, y favorecer la creación de sindicatos paralelos afines al gobierno. Específicamente, el gobierno de ChAvez ha:

• Socavado el derecho de los trabajadores de elegir a sus representantes, al ordenar que una institución estatal se encargara de la organización y el reconocimiento de las elecciones sindicales.

El gobierno ha promovido la injerencia estatal en las elecciones sindicales al exigir que todas aquellas elecciones sean organizadas y reconocidas por el Consejo Nacional Electoral(CNE), una autoridad pública. Esta supervisión obligatoria de las elecciones sindicales infringe los estAndares internacionales que garantizan a los trabajadores el derecho de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con sus propias condiciones.

• Denegado a los sindicatos cuyos resultados electorales no fueron aprobados por el estado el derecho de negociar contratos colectivos.

El gobierno se ha negado a negociar contratos colectivos con sindicatos existentes, con el argumento de que estos no celebraron elecciones reconocidas por el estado. Si bien, en la prActica, existe una clara necesidad de que se realicen elecciones sindicales, las negativas del gobierno a negociar contratos colectivos hasta que el estado apruebe las elecciones frustran el derecho de negociación colectiva de las organizaciones de trabajadores que buscan defender los intereses de sus miembros.

Sólo en el sector público, se informa que se vencieron mAs de 250 contratos colectivos mientras los sindicatos esperaban que el CNE aprobara sus solicitudes para celebrar elecciones y reconociera los resultados de sus elecciones. La cantidad de contratos colectivos sufrió un brusco descenso en los últimos años-de 854 en 2004 a 538 en 2006-en parte debido a que el Ministerio del Trabajo bloqueó algunos proyectos de contratos colectivos de sindicatos existentes que no habían celebrado elecciones reconocidas por el CNE.

• Debilitado los derechos de los trabajadores de afiliarse libremente al sindicato de su preferencia, al discriminar contra aquellos sindicatos existentes vinculados con la oposición política.

El gobierno ha aprovechado el requisito de que los sindicatos existentes deben celebrar elecciones periódicas para discriminar a los sindicatos del sector público identificados con la oposición política. Ha dejado de lado a los sindicatos establecidos sobre la base de que no celebraron elecciones reconocidas por el estado, y ha promovido y negociado con nuevos sindicatos alineados con el gobierno que se encuentran exentos de las restricciones en materia electoral apenas son creados. Esto ha generado fuertes incentivos para que los trabajadores cambien de sindicato y se afilien a las nuevas organizaciones favorecidas por el gobierno.

En un resonante caso de 2004, el CNE ordenó al sindicato de trabajadores públicos de salud mAs importante que suspendiera sus elecciones la noche antes de la votación. El sindicato de todas maneras llevó a cabo las elecciones sin incidentes, pero el CNE no reconoció los resultados durante 17 meses. Mientras esperaba la aprobación del CNE, el Ministerio de Salud firmó una convención colectiva con una federación minoritaria de trabajadores de salud formada poco tiempo antes y de línea oficialista, que nunca había celebrado elecciones.

• Socavado el derecho de huelga al prohibir las huelgas legítimas y al tomar represalias masivas contra los trabajadores petroleros huelguistas.

En respuesta al paro petrolero de diciembre de 2002, el gobierno declaró ilegales los actos de miles de trabajadores petroleros huelguistas, despidió a casi la mitad de la fuerza laboral y ordenó a las compañías petroleras privadas que no contrataran a los trabajadores despedidos, a pesar de que la OIT, la mAs alta autoridad internacional sobre derechos laborales, concluyó que la huelga de los trabajadores había sido legítima.

El gobierno de ChAvez también ha amenazado los derechos de los trabajadores al apoyar la creación de organizaciones alternativas de trabajadores. Una de las principales iniciativas de la presidencia de ChAvez ha sido la propuesta de creación de consejos comunales, incluidos consejos de trabajadores. Los consejos de trabajadores podrían ofrecer posibilidades de mayor administración propia en el lugar de trabajo, pero tal como estA planteada actualmente la propuesta, se les otorgaría facultades ambiguas para prevenir la "desestabilización" de actividades laborales-incluidas, posiblemente, las huelgas legítimas-y podrían negociar cuestiones laborales directamente con los empleadores, lo cual debilitaría el derecho de los sindicatos existentes de negociar contratos colectivos.

El gobierno de ChAvez también ha brindado un gran respaldo a las cooperativas de trabajo, lo cual puede ayudar a trabajadores informales a formar asociaciones para mejorar su bienestar económico. Sin embargo, los trabajadores de cooperativas no estAn sujetos a las leyes laborales nacionales. En consecuencia, el apoyo del gobierno a las cooperativas sin que se extiendan a sus trabajadores las protecciones laborales, ha contribuido a que haya aumentado una clase de trabajadores vulnerables cuyos derechos de organización y de negociación colectiva han quedado desprotegidos.

Los derechos de los trabajadores han peligrado aún mAs debido a la falta de protección judicial efectiva ante las violaciones del gobierno del derecho a la asociación de los trabajadores. El derecho venezolano otorga jerarquía constitucional a los tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos y les asigna prevalencia respecto de las normas internas. Sin embargo, el Tribunal Supremo de Justicia, en repetidas ocasiones, no ha defendido el derecho internacional laboral. En su lugar, el tribunal ha permitido al gobierno controlar las elecciones sindicales, bloquear las actividades sindicales legítimas y tomar represalias contra los trabajadores por sus actividades sindicales.

Después de apoyar graves violaciones de los derechos sindicales de los trabajadores y de respaldar injerencias estatales sin precedentes en los asuntos sindicales, el gobierno de ChAvez ha prometido tomar las medidas necesarias para comenzar a restablecer el derecho a la libertad de asociación de los trabajadores. En 2007 ChAvez llevó adelante una activa campaña, que finalmente fracasó, a favor de un paquete de reformas constitucionales que hubiera permitido a las autoridades estatales colaborar en las elecciones sindicales sólo a petición del sindicato o de un tribunal. De igual forma, el gobierno ha prometido durante muchos años reformar las leyes laborales y electorales pertinentes para limitar la injerencia estatal en las elecciones sindicales. Sin embargo, al momento de la redacción de este informe, dichas propuestas aún estAn siendo analizadas por la Asamblea Nacional y el CNE. Hasta que éstas y otras reformas necesarias-analizadas a continuación-se hagan efectivas, las violaciones sistemAticas de la libertad sindical de los trabajadores continuarAn, y los derechos laborales seguirAn sin ser garantizados.

Libertad de asociación en el derecho internacional

El derecho de sindicación de los trabajadores estA claramente establecido en las normas internacionales de derechos humanos. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que "toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso ... a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses".[369] Del mismo modo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) reconoce el "derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección".[370] La Convención Americana sobre Derechos Humanos, por su parte, también establece el derecho a asociarse libremente con fines laborales.[371]

Estos instrumentos, de los cuales Venezuela forma parte, establecen claramente el derecho a la libertad sindical dentro del contexto de los derechos del trabajo protegidos internacionalmente. Tal como ha sostenido la Corte Interamericana, "la libertad de asociación, en materia sindical, consiste bAsicamente en la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo derecho.... La libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para la defensa de los intereses legítimos de los trabajadores, y se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos". [372] Las convenciones, recomendaciones y la jurisprudencia de la OIT desarrollan en detalle este derecho.

La Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT reconoce el derecho de asociación como uno de los "derechos fundamentales" que todos los miembros de la OIT estAn obligados a "promover, respetar y hacer realidad".[373] Venezuela ha ratificado los dos principales convenios de la OIT sobre libertad sindical-el Convenio de la OIT No. 87 sobre la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, y el Convenio de la OIT No. 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva-que establecen los elementos clave de este derecho fundamental.[374] 

El derecho a elegir libremente a sus representantes

El derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes es un componente fundamental de la libertad sindical. El artículo 3 del Convenio de la OIT No. 87 establece: "Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción." [375]

La prohibición sobre la intervención del estado en las elecciones sindicales existe para garantizar la imparcialidad y la objetividad en los procedimientos electorales. Tal como ha advertido la OIT, "Una intervención de las autoridades públicas en las elecciones sindicales corre el riesgo de parecer arbitraria y de constituir una injerencia en el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores, incompatible con ... el derecho de elegir libremente sus dirigentes". [376] Por lo tanto, "corresponde a las organizaciones de trabajadores ... la determinación de las condiciones de elección de sus dirigentes sindicales".[377]

Los estados solo pueden tener una función muy restringida en las elecciones sindicales. Por ejemplo, si surge un conflicto interno en el seno de la organización sindical entre dos grupos rivales de dirigentes sindicales, las "autoridades judiciales competentes" pueden supervisar las elecciones del sindicato. [378] Un funcionario de registro sindical, independiente de las autoridades públicas, también puede catalogar los resultados de las elecciones, a reserva de la posibilidad de apelar ante los tribunales.[379] No obstante, la OIT deja en claro que "[e]sta situación es completamente diferente ... de la que se plantea cuando las elecciones solo se consideran vAlidas después de haber sido aprobadas por las autoridades administrativas", y establece que "el requisito por el que se exige la aprobación gubernamental de los resultados electorales de los sindicatos no es compatible con el principio de la libertad de elecciones". [380] Del mismo modo, la OIT ha sostenido que "la determinación de las condiciones para la afiliación o la elegibilidad para cargos directivos sindicales es una cuestión que debería dejarse a la discreción de los estatutos de los sindicatos" [381] y que, por lo tanto, una legislación que fija una duración mAxima de los mandatos sindicales y que al mismo tiempo limita su renovación, es contraria al Convenio de la OIT No. 87. [382]

El derecho de negociación colectiva

El derecho de negociar en forma colectiva con los empleadores constituye un elemento esencial de la libertad sindical. [383] El Convenio de la OIT No. 98 establece que los gobiernos tienen la responsabilidad de promover y fomentar la negociación colectiva. [384] Dada la importancia que revisten las negociaciones colectivas en la capacidad de los trabajadores de defender sus intereses en el lugar de trabajo, la OIT ha establecido que "las autoridades públicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legítimo ejercicio impedido". [385]

La negociación colectiva tiene características diferentes en cada país. Según la norma internacional bAsica, si un sindicato representa a la mayoría absoluta de los trabajadores en un establecimiento, les corresponde a las autoridades gubernamentales asegurar "que los empleadores reconozcan a dicho sindicato con fines de negociación colectiva". [386] Si ningún sindicato representa a la mayoría, "deberían reconocerse no obstante los derechos de negociación colectiva" de los sindicatos minoritarios, al menos en nombre de sus propios miembros. [387] Y, de acuerdo con la OIT, en los casos en que las organizaciones mayoritarias gozan de derechos de negociación exclusivos, los sindicatos minoritarios deberían, "tener al menos derecho a ser los portavoces de sus miembros y a representarlos". [388] El derecho venezolano, como se analiza mAs adelante, exige que un sindicato tenga el apoyo de la mayoría como condición para obtener derechos de negociación colectiva.

Sin embargo, la OIT no prevé cuAl es el método mAs adecuado para determinar cuAl es la organización sindical mAs representativa en un establecimiento. En cambio, la OIT establece criterios para realizar dicha determinación, y dispone que tienen que ser de carActer "objetivo y fundarse en elementos que no ofrezcan posibilidad de parcialidad o abuso" por parte del gobierno. [389]

El derecho de afiliarse a las organizaciones de su preferencia

La libertad sindical exige que los trabajadores tengan el derecho de afiliarse a los sindicatos que estimen mAs convenientes. [390] Los trabajadores tienen el derecho de fundar múltiples organizaciones sindicales dentro de un determinado establecimiento o de optar por unirse para fundar un único sindicato. [391] La OIT ha observado que, a fin de proteger estos derechos, los gobiernos deben tratar a los sindicatos con total imparcialidad, de modo de no influir en la elección de los trabajadores. [392] El gobierno no debería respaldar ni obstaculizar la creación de nuevas organizaciones, ni interferir de otro modo en el proceso de formación de sindicatos. [393] El respaldo explícito o el trato preferencial del estado respecto de una organización en particular puede llegar a influir en los trabajadores para que elijan o conformen una organización que cuente con el beneplAcito del gobierno, en lugar de aquella que sea mAs apropiada para defender sus intereses laborales. [394]

 

El derecho de huelga

El derecho internacional tutela el derecho de huelga. El PIDESC exige que las partes del pacto garanticen "el derecho de huelga". [395] Asimismo, la OIT explica que "el derecho de huelga es un corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el Convenio No.  87". [396]

La OIT ha determinado que los gobiernos solo pueden prohibir las huelgas en circunstancias muy específicas, como por ejemplo, por "una situación de crisis nacional aguda y por una duración limitada" [397] y en el caso de los "servicios públicos esenciales", que se definen como servicios cuya interrupción "podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población". [398] Estas excepciones se definen en forma estricta para evitar restricciones demasiado amplias al derecho de huelga. [399]

Para garantizar el derecho de huelga, los trabajadores deben estar protegidos contra las represalias. En este sentido, la OIT ha observado que "[e]l despido de trabajadores a raíz de una huelga legítima constituye una grave discriminación en materia de empleo por el ejercicio de una actividad sindical lícita, contraria al Convenio No. 98". [400] Los despidos en masa de huelguistas "implican graves riesgos de abusos y un peligro serio para la libertad sindical". [401] Del mismo modo, impedir el reingreso de los trabajadores por haber participado en una huelga también vulnera el derecho de libertad sindical. [402] La OIT ha afirmado que la prActica consistente en establecer "listas negras" de dirigentes sindicales y sindicalistas constituye "una grave amenaza para el libre ejercicio de los derechos sindicales y, en general, los gobiernos deberían tomar medidas enérgicas para combatir tales prActicas". [403]

Libertad de asociación en el derecho venezolano

La Constitución de Venezuela garantiza la libertad sindical de los trabajadores. [404] Venezuela también le confiere jerarquía constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos; por ende, ninguna ley nacional puede infringir los convenios y la jurisprudencia de la OIT.[405]

Sin embargo, las leyes laborales venezolanas no cumplen con las normas internacionales, y la Constitución de 1999 restringió aún mAs el derecho de libertad sindical, al ordenar a las autoridades electorales estatales que intervengan en las elecciones internas de los sindicatos, al prohibir la reelección de dirigentes sindicales y al imponer restricciones a sus mandatos. Las leyes venezolana sujeta el derecho de negociación colectiva a la celebración de elecciones sindicales periódicas de acuerdo con reglas establecidas por el estado, permite que solo los sindicatos que representan a la mayoría puedan negociar en forma colectiva, otorga a las autoridades gubernamentales amplios poderes discrecionales para seleccionar a los socios de las negociaciones colectivas y no permite las huelgas basadas en demandas relacionadas con la política social o económica del gobierno.

El derecho a elegir libremente a sus representantes

El derecho venezolano le asigna al Consejo Nacional Electoral (CNE), un organismo administrativo, un rol fundamental en las elecciones internas de los sindicatos, que incluye el reconocimiento de los resultados de dichas elecciones. La intervención obligatoria del CNE, si bien tiene la finalidad aparente de garantizar la transparencia en las elecciones sindicales, priva a los trabajadores de una de las garantías mAs bAsicas de la autonomía de los sindicatos: el derecho a elegir a sus representantes con plena libertad.

La Constitución de 1999 exigió la alternación de dirigentes sindicales al menos cada tres años. [406] El gobierno argumentó que la disposición era necesaria para garantizar que las elecciones de dirigentes sindicales se realizaran efectivamente y que estos no monopolizaran el poder. Sin embargo, la OIT ha advertido que las decisiones sobre la alternación de dirigentes sindicales deben ser adoptadas exclusivamente con las organizaciones de trabajadores y sus miembros, y que "las prohibiciones o restricciones impuestas a la reelección de dirigentes sindicales constituyen también un importante obstAculo al derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes". [407]  

A fin de supervisar las elecciones de los sindicatos, la Constitución le asigna al CNE la responsabilidad de "organizar ... las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con fines políticos en los términos que señale la ley". [408] La Constitución le otorgó al CNE el control de las elecciones de todos los sindicatos y gremios profesionales, sin importar si la organización solicitaba o no la asistencia del estado. [409]

El rol exacto del CNE en la organización de las elecciones sindicales se establece en las Normas para la elección de las autoridades de las organizaciones sindicales de 2004. [410] El CNE ha sido asignado con funciones específicas para reglamentar los procesos electorales durante toda su extensión. Por ejemplo, el CNE autoriza la convocatoria a elecciones, establece las medidas para garantizar la imparcialidad, suspende las elecciones cuando se sospecha que existen irregularidades y reconoce los resultados de las elecciones. [411] La OIT ha establecido específicamente que las normas de 2004 adoptadas por el CNE "violan gravemente el artículo 3 del Convenio No. 87 y deberían ser modificadas rApidamente a efectos de ponerlas plenamente en conformidad con este Convenio". [412]

La mera existencia de un organismo gubernamental que debe administrar y reconocer todas las elecciones sindicales viola el derecho de los trabajadores a realizar elecciones libremente y sin la injerencia del estado. Las normas detalladas y vinculantes que prevén la intervención del CNE en todas las etapas de las elecciones sindicales atentan contra la prerrogativa de los trabajadores de determinar las condiciones de elección de sus dirigentes, y restringen su derecho a organizar la administración interna de sus organizaciones. MAs aún, si bien los sindicatos pueden apelar las decisiones administrativas del CNE ante tribunales electorales y constitucionales, el proceso de apelación puede extenderse ilimitadamente. Durante este lapso, la validez de los procesos electorales sindicales estA en duda y, como consecuencia, los sindicatos no pueden ejercer sus derechos de negociación colectiva, lo cual viola las normas internacionales.

El gobierno ha proporcionado tres argumentos contradictorios de defensa en relación con la función asignada al CNE. En primer lugar, el gobierno de Venezuela ha sostenido ante la OIT que la responsabilidad del CNE de supervisar las elecciones sindicales es acorde con el derecho internacional, dado que el CNE garantiza la imparcialidad, confiabilidad y transparencia de las elecciones. [413] El gobierno defiende la supervisión del estado como una medida necesaria para contrarrestar una dirigencia sindical enquistada y monopólica, que no llevaría a cabo elecciones libres y justas por propia voluntad. Tal como manifestó el ex Director General de Asuntos Sindicales y Gremiales del CNE Aníbal Galindo a Human Rights Watch: "Venezuela es el único país del mundo donde tuvimos que crear reglas para proteger la libertad sindical no del estado, sino de la propia dirigencia sindical". [414]

A pesar del objetivo manifestado por el gobierno de mejorar la democracia sindical, el derecho internacional establece que la organización de elecciones sindicales debe ser una cuestión que atañe exclusivamente a los sindicatos involucrados. Asimismo, la participación opcional del CNE en elecciones sindicales podría alcanzar similares resultados: si a los trabajadores les inquietaran los próximos procesos electorales o sospecharan la existencia de conductas indebidas, podrían solicitar ayuda al CNE o apelar ante una autoridad judicial.

En segundo lugar, el gobierno de Venezuela ha manifestado que el rol asignado al CNE es compatible con el derecho internacional, en razón de que el CNE "ejerce las funciones propias de un tribunal electoral". [415] El gobierno ha declarado que el CNE goza de plena independencia del Poder Ejecutivo, ya que es parte de un poder separado del gobierno (el poder electoral). [416] AdemAs, los rectores del CNE son designados por el Poder Legislativo, al igual que los jueces del Tribunal Supremo, y las decisiones del CNE pueden ser apeladas ante un tribunal de justicia.[417]

La OIT reconoce el rol del poder judicial en elecciones sindicales solo en caso de que éstas se impugnen o se objeten de algún otro modo, pero no reconoce su rol en la supervisión y el reconocimiento periódicos de todas las elecciones. De acuerdo con la OIT, la intervención de un Poder Judicial independiente es necesaria en aquellos casos para garantizar "procedimientos imparciales y objetivos". Asimismo, la OIT ha determinado que el CNE no es un órgano judicial independiente. [418] El CNE no funciona como un tribunal judicial, que reconoce las plenas garantías de defensa y debido proceso necesarias para resolver controversias. Sus miembros no son jueces, a pesar de que constitucionalmente se supone que son designados a través de procedimientos similares. En 2003, el gobierno desestimó los procedimientos de designación establecidos en la Constitución y permitió que el Tribunal Supremo designara a los rectores del CNE, lo cual planteó mAs dudas acerca de la autonomía del CNE. [419]

Por último, el gobierno ha justificado las facultades otorgadas al CNE sobre la base de la premisa falsa de que la participación del CNE en las elecciones sindicales es optativa. BasAndose en una opinión de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Trabajo de 2003, el gobierno manifestó a la OIT que "las organizaciones sindicales ... son independientes y autónomas para organizar sus procesos electorales internos, por lo que la intervención del CNE solo es posible si ésta le es solicitada por la respectiva organización sindical". [420] Del mismo modo, el ministro del trabajo Roberto HernAndez declaró en junio de 2008 que el CNE había dictado nuevas normas para impedir la interferencia del estado en las elecciones sindicales. [421] Sin embargo, al momento de la redacción del presente informe, el CNE no había publicado una nueva norma y la OIT continuaba criticando el hecho de que el gobierno "no había adoptado las medidas tendientes a poner fin a la interferencia del Consejo Nacional Electoral en las elecciones sindicales". [422]

En la prActica, las autoridades gubernamentales, incluido el CNE y el Ministerio del Trabajo, han considerado el reconocimiento de las elecciones por parte del CNE como obligatorio y vinculante. Aníbal Galindo informó a Human Rights Watch que "el artículo 293, numeral 6 dice que el CNE organizarA las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con fines políticos en los términos que señale la ley. Punto. Solo el caso de clubes, tales como los clubes privados, es uno de los supuestos en que la organización solicita la asistencia del CNE.... La Constitución establece claramente el poder [del CNE] de organizar todas laselecciones sindicales". [423] La OIT ha solicitado en repetidas oportunidades que el gobierno venezolano enmiende las leyes en cuestión de modo que establezcan que la intervención del CNE es optativa.[424]

El derecho de negociación colectiva

El derecho venezolano compromete al estado a promover la negociación colectiva y a establecer las condiciones necesarias para favorecerla; [425] sin embargo, las leyes, tanto en su letra como en su aplicación, no cumplen con las normas internacionales ni proporcionan un marco legal adecuado para la negociación colectiva.

Las leyes laborales prohíben a los sindicatos realizar negociaciones de contratos si no celebran elecciones, al menos cada tres años y, tal como se comentó anteriormente, exigen que dichas elecciones estén organizadas y reconocidas por el CNE. [426] Sólo se conceden derechos de negociación a los sindicatos que representen a la mayoría absoluta de los trabajadores. [427] Y las autoridades gubernamentales gozan prActicamente de poderes discrecionales absolutos para resolver conflictos sobre la condición de un sindicato en cuanto a mayorías .

Si las elecciones organizadas y reconocidas por el CNE no se realizan en el marco de límites legales, los dirigentes sindicales no pueden ejercer otras funciones que no sean las de simple administración. Esto significa que no pueden representar a los trabajadores en las negociaciones. Esta condición, conocida como "mora electoral",provoca la suspensión de las actividades de negociación colectiva de un sindicato. [428] Las demoras administrativas en la organización y el reconocimiento de las elecciones por parte del CNE han impedido que los sindicatos legítimos ejercieran su derecho de negociación colectiva durante períodos prolongados.

La paralización de la negociación colectiva con los sindicatos existentes, pendiente la organización o el reconocimiento de las elecciones por parte del CNE, puede generar ademAs fuertes incentivos para que los trabajadores se afilien a otros sindicatos. La OIT ha determinado que la negativa a reconocer a los dirigentes de determinadas organizaciones en el desempeño de actividades legítimas "puede constituir el medio menos formal de influir en los trabajadores en materia de afiliación sindical.... [T]oda discriminación de este tipo pone en peligro el derecho de los trabajadores, consagrado por el artículo 2 del Convenio No. 87". [429] Tal como surge de los casos presentados a continuación, las acciones del gobierno de Venezuela parecen haber contribuido a los cambios en la afiliación de los trabajadores.

Asimismo, las leyes laborales venezolanas violan las normas internacionales al no conceder el derecho de negociación colectiva al sindicato mAs representativo cuando no exista un sindicato mayoritario, y al conferir al gobierno amplios poderes discrecionales en la determinación acerca de cuAl sindicato representa a la mayoría.[430] La OIT ha exhortado al gobierno de Venezuela a modificar sus leyes laborales a fin de cumplir con las normas internacionales en esta Area.[431]

La amplia discreción reconocida a las autoridades venezolanas en la determinación de cuAl sindicato representa a la mayoría de los trabajadores se ve reforzada por los procedimientos ambiguos previstos por el derecho venezolano. Cuando un ministerio hace lugar a la solicitud de las organizaciones de trabajadores de convocar a una normativa laboral sectorial para negociar los términos y las condiciones de empleo de dicho sector, el ministerio relevante simplemente debe verificar, "a juicio del Ministerio", la mayoría de trabajadores sindicalizados en la rama de actividad en cuestión.[432] La opinión del ministerio no es precisamente un parAmetro imparcial. Y hasta 2006, el gobierno carecía de normas para determinar qué sindicato ostentaba la mayoría a efectos de la negociación colectiva de nivel inferior, ya que la ley simplemente no se pronunciaba al respecto.[433]

Las reformas de las leyes laborales a partir de 2006 no mejoraron mucho la situación. Éstas establecieron que el inspector de trabajo debe realizar un referéndum entre los trabajadores pertinentes para determinar cuAl es el sindicato mayoritario con derecho a realizar negociaciones colectivas, cuando exista un conflicto. Sin embargo, la ley presenta una importante laguna. Cuando el referéndum "no fuere posible o resultare inconveniente", el inspector podrA utilizar "cualquier otro mecanismo de constatación, siempre que garantice imparcialidad y confidencialidad".[434]

En la prActica, los referéndum suelen ser costosos y pocas veces se llevan a cabo; por consiguiente, no existe un criterio coherente para determinar cuAl es el sindicato que representa a la mayoría ni para garantizar la imparcialidad en la determinación. Como resultado, el gobierno ejerce amplios poderes de discreción, tanto al seleccionar los sindicatos que participan en la discusión de la normativa laboral sectorial como al reconocerles el carActer de mayoritarios a efectos de la negociación colectiva. Por ende, sus decisiones se consideraron, en el mejor de los casos, arbitrarias, y en el peor, discriminatorias por motivos políticos.

El derecho de huelga

Si bien el derecho venezolano garantiza el derecho de huelga, no permite un tipo fundamental de huelga: aquellas basadas en demandas relacionadas con las políticas sociales y económicas del gobierno. [435] Esta restricción elimina un recurso importante con el que cuentan los trabajadores para exigir cambios en las condiciones generales que afectan sus derechos y sus medios de vida. La OIT ha reconocido que los trabajadores deben poder utilizar las medidas de huelga no solo para promover mejores condiciones de trabajo o reclamos laborales de tipo colectivo, sino también como parte de estrategias de cambio en aspectos de política económica y social que atañen a los trabajadores. [436]

             

El movimiento sindical antes de ChAvez  

Durante décadas antes de que ChAvez accediera al poder, los dirigentes sindicales venezolanos describían el movimiento obrero como un modelo de sindicalismo "responsable". [437] La principal confederación de trabajadores, la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), trabajó en estrecha colaboración con el partido dominante, Acción DemocrAtica (AD) para moderar los conflictos laborales y contribuir a la estabilidad política y social del país.

Aún así, al mismo tiempo que limitaba los conflictos laborales, el movimiento sindical fue acusado por sus críticos de falta de independencia, corrupción y elecciones de dirigentes fraudulentas. En especial, señalaban que el apoyo de la CTV a la legislación laboral "neoliberal" y a las privatizaciones de la década de 1990 era una prueba de la subordinación de los intereses de los trabajadores a las exigencias empresariales y políticas. [438]

Los observadores también han cuestionado los procedimientos utilizados por la CTV y por muchos otros sindicatos para elegir a sus representantes. [439] La CTV otorgaba cargos en su comité ejecutivo a dirigentes sindicales y de partidos políticos, en forma proporcional al poder de sus respectivos partidos. Los dirigentes de las confederaciones y los partidos acordaban una lista unificada de candidatos, que luego era ratificada cada cinco años mediante una votación por sí o por no en el congreso nacional de la CTV.[440] Asimismo, algunos sindicatos de base, federaciones y confederaciones no realizaban elecciones de dirigentes periódicas o aplicaban procedimientos internos que daban a los trabajadores poca posibilidad de participación en el proceso electoral. [441]

Se consideraba, en gran parte, que la estrecha coordinación entre los principales partidos políticos y la CTV había limitado los conflictos políticos antes de la presidencia de ChAvez. [442] AdemAs, si bien el derecho de huelga estaba garantizado por la ley venezolana, durante la década de 1990 el estado violó sistemAticamente este derecho tomando medidas que limitaban la actividad de huelga legítima y que, con frecuencia, eran contrarias tanto al derecho interno como al derecho internacional. Algunas de estas medidas eran, por ejemplo, el uso de órdenes de reincorporación, el despliegue de las fuerzas militares durante conflictos laborales y el dictado de decretos para declarar las huelgas ilegales. [443]

La legislación laboral anterior al gobierno de ChAvez creaba obstAculos adicionales a la organización de los trabajadores. Como se describe previamente, la ley venezolana no admitía las huelgas basadas en el descontento por las políticas sociales y económicas del gobierno. Asimismo, las normas sobre negociación colectiva sancionadas en 1997 introdujeron el requisito de que un sindicato debía representar a una mayoría absoluta de los trabajadores para poder negociar convenciones colectivas y otorgaron al gobierno la mAs amplia discreción para determinar qué sindicatos cumplían con ese requisito. Estas normas negaron derechos de negociación colectiva a muchos trabajadores cuyos sindicatos no alcanzaban la representación de una mayoría y facilitaron el favoritismo gubernamental en la designación de sindicatos habilitados a negociar. [444] A pesar de las dos importantes reformas en las leyes laborales realizadas durante su mandato, el gobierno de ChAvez no ha modificado estas restricciones sobre el derecho de huelga y de negociación colectiva, y ha establecido nuevas limitaciones al derecho sindical de los trabajadores.

Interferencia electoral y denegación del derecho de negociación colectiva

Como se señaló previamente, la organización estatal obligatoria de las elecciones sindicales ha dado como resultado la violación sistemAtica de los derechos de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes y de negociar convenciones colectivas. El estado ha suspendido, ha demorado y no ha reconocido las elecciones sindicales. Como resultado, mAs de la mitad de los sindicatos de Venezuela estAn en la actualidad en mora electoral y, por consiguiente, no pueden negociar convenciones colectivas. [445]

La paralización resultante, ademAs de constituir una suspensión de las actividades sindicales que vulnera el derecho de libertad sindical de los trabajadores, facilita el favoritismo y la manipulación por parte del gobierno, ambos contrarios al derecho internacional. A través de un patrón que se ha vuelto común, mientras se acusa a los sindicatos establecidos de mora electoral y se les prohíbe negociar colectivamente, el gobierno ha fomentado y ha iniciado negociaciones con nuevos sindicatos alineados con el gobierno. A estos nuevos sindicatos se los beneficia con un período de gracia al permitirles negociar convenciones colectivas sin haber celebrado elecciones de dirigentes. [446] De este modo, el gobierno crea fuertes incentivos para que los trabajadores se afilien a estos sindicatos alternativos de línea oficialista.

Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV)

La demora del CNE para decidir sobre la validez de las elecciones de la CTV-tardó cuatro años para declarar nulas las elecciones-menoscabó la capacidad de la confederación de representar a los trabajadores en las negociaciones laborales nacionales e internacionales durante ese lapso. Mientras tanto, el gobierno indicó que apoyaba la formación de una nueva confederación alineada con el gobierno, y esto hizo que muchos trabajadores y sindicatos reconsideraran su elección y abandonaran la CTV existente.

La CTV , fundada en 1936, ha sido durante mucho tiempo la confederación de trabajadores mAs grande de Venezuela. En 2001, representaba a mAs del 65 por ciento de los sindicatos. [447]

En diciembre de 2000, la Asamblea Nacional convocó a un referéndum nacional para determinar si las federaciones y confederaciones de trabajadores debían renovar sus comités ejecutivos. [448] Todos los ciudadanos votaron sobre si debía destituirse a los líderes sindicales existentes y sobre si debía exigirse a los trabajadores " la renovación total de la dirigencia sindical, en un lapso de 180 días" en elecciones supervisadas por el CNE.. [449]

El gobierno estableció que el objetivo del referéndum era garantizar que "se cumplieran en la prActica" las disposiciones del Convenio No. 87 de la OIT. De acuerdo con el gobierno, un referéndum popular era necesario porque "la tradicional dirigencia sindical se ha enquistado y fortalecido de una manera que impide su remoción por la vía ordinaria del ejercicio de los derechos de los propios trabajadores". [450]

Si bien todas las confederaciones debían celebrar nuevas elecciones si se aprobaba la consulta popular, ChAvez dejó en claro que el referéndum constituía un ataque dirigido específicamente contra la CTV. ChAvez no dejó ninguna duda sobre el verdadero propósito del referéndum: "Vamos a demoler a la CTV ... ¿Y cuAl es el siguiente paso? El referéndum". [451] Esas amenazas no fueron incidentes aislados y, tal como observó la OIT "[el] gobierno, desde su llegada al poder, ha mantenido una política de denigración y de difamación contra la Confederación de Trabajadores de Venezuela, así como contra sus dirigentes".[452]

El referéndum fue un claro intento por parte del gobierno de intervenir en los asuntos sindicales. La propuesta de suspensión indiscriminada de dirigentes sindicales, su reemplazo a través de elecciones supervisadas y avaladas por un consejo electoral establecido por el gobierno y el principio de alternación impuesto para que los dirigentes sindicales no fueran reelectos restringieron el derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes y de que las condiciones de dichas elecciones fueran estipuladas por medio de estatutos sindicales. [453] La OIT observó que el referéndum sindical constituía "un precedente peligroso de intervencionismo estatal" y el Secretario General de la OIT, Juan Somavía, escribió al CNE solicitando la cancelación del referéndum. [454] Aún así, en noviembre de 2000, el Tribunal Supremo de Justicia rechazó una apelación iniciada por representantes sindicales y organizaciones de la sociedad civil con el propósito de cancelar el referéndum. [455]

El 3 de diciembre de 2000, se realizó y aprobó el referéndum sindical; no obstante, la participación fue de tan solo el 23 por ciento. [456] A la luz del resultado del referéndum, todas las confederaciones de Venezuela debieron realizar nuevas elecciones. El CNE emitió un estatuto especial, en el que detallaba la función amplia y obligatoria del CNE en la organización de las nuevas elecciones [457] (precursora de las Normas para la elección de las autoridades de las organizaciones sindicales de 2004, descritas anteriormente).

El 25 de octubre de 2001, la CTV participó en el proceso electoral supervisado por el estado. La comisión electoral interna de la CTV confirmó la designación de Carlos Ortega como presidente.[458] Sin embargo, los trabajadores y los candidatos que participaron en las elecciones denunciaron que había existido fraude electoral.[459]

 

Los trabajadores que denunciaron el fraude apelaron al Tribunal Supremo de Justicia, y exigieron nuevas elecciones.[460] El tribunal declaró que su petición era inadmisible, dado estaba en curso una apelación electoral ante el CNE, y solo se podría llamar a nuevas elecciones una vez que el CNE analizara la votación. Por esto, el tribunal instó al CNE a completar su evaluación sobre la validez de las elecciones de la CTV.[461]  

Sin embargo, el CNE se negó a dictar una resolución sobre los resultados de las elecciones de la CTV, y alegó que la CTV había retenido documentos relativos a las elecciones que eran fundamentales para avalar los resultados.[462] Finalmente, en enero de 2005, el CNE anuló las elecciones, sin haber recibido nunca los documentos electorales que, según afirmaba, necesitaba para evaluar las denuncias de fraude.[463]

Con los resultados de las elecciones aún sin certificar, el gobierno se negó a reconocer al comité ejecutivo, y argumentó: "No existen bases legales para reconocer a un comité ejecutivo de la CTV ya que éste no ha podido demostrar ante el Registro Público de Sindicatos con cuAntos votos fue electo cada uno de los supuestos miembros del mencionado comité.".[464] Sobre esta base, en 2002, el gobierno violó las normas venezolanas al negarse a convocar negociaciones nacionales tripartitas con la CTV-que era la organización sindical mAs representativa, de acuerdo con las estadísticas del CNE-para revisar el aumento en el salario mínimo propuesto por el gobierno.[465] En contraste, el Ministerio del Trabajo decretó un aumento en el salario mínimo en abril de 2002 sin consultar a la CTV ni a ningún otro representante laboral.[466]

Sin embargo, en sus observaciones específicas sobre el caso de Venezuela, la OIT resaltó que las confederaciones sindicales mAs representativas, que en 2002 era la CTV, "deberían ser consultadas en profundidad por las autoridades sobre las cuestiones de interés mutuo, incluido sobre cuanto se refiere a la preparación y aplicación de la legislación relativa a cuestiones de su interés y a la determinación de los salarios mínimos". Le solicitó al gobierno que "en el futuro respete debidamente a la CTV y la consulte sobre todo proyecto de ley relativo a temas laborales y que saque todas las consecuencias de su condición de central sindical mAs representativa".[467]

Aún si se acepta que existía una genuina preocupación por los resultados de las elecciones de la CTV , incluso por parte de los miembros de los sindicatos afiliados a la CTV, la OIT señaló que las actividades y el reconocimiento de la confederación-en particular, de su derecho a participar en comisiones tripartitas como la confederación de trabajadores mAs representativa-no deberían haberse suspendido mientras estuviera pendiente el resultado de los procedimientos legales .[468] Al negarle a la confederación el derecho de participar en actividades relacionadas con los sindicatos, incluidas las negociaciones tripartitas, y al no reconocer al comité ejecutivo de la CTV durante mAs de cuatro años, el gobierno creó fuertes incentivos para que los trabajadores y los sindicatos afiliados abandonaran la CTV por una confederación reconocida por el gobierno.

 La política parece haber influido en la decisión del gobierno de no reconocer al comité ejecutivo de la CTV. Por ejemplo, ChAvez dejó en claro que si en las elecciones de la CTV   hubiera ganado un candidato alineado con el gobierno, el trato de la confederación hubiera sido diferente. ChAvez había prometido públicamente al candidato afín al gobierno, Aristóbulo Istúriz, "una banca en Miraflores [el palacio presidencial]" si ganaba las elecciones.[469]

La antipatía del gobierno hacia la CTV se intensificó después de que algunos miembros de la CTV (entre ellos el presidente de la CTV, Carlos Ortega) participaran en el intento de golpe de estado de abril de 2002 y en la huelga de petróleo que casi paralizó la economía en diciembre de 2002 (ver mAs adelante).[470]

Al mismo tiempo, el gobierno respaldó abiertamente la creación deuna confederación de línea oficialista, denominada Unión Nacional de Trabajadores (UNT). Según declaraciones de ChAvez en ocasión del primer aniversario de la UNT en 2004:

Esto es mucho mAs importante [que la Asamblea Constituyente], porque no ha sido un grupo de 135 personas en una asamblea, sino que el movimiento obrero, enfrentando a los sectores golpistas, fascistas, empresariales, antinacionales y apartidas, ha logrado que hoy tengamos como resultado a una CTV demolida y a una UNT cada día mAs fuerte, y cada día mAs libre.[471]

Mientras que el gobierno denunciaba al comité ejecutivo de la CTV, la UNT recibió de inmediato un trato favorable.[472] El gobierno se apartó de la tradición y se negó a designar al secretario general de la CTV como representante laboral en las reuniones de la OIT a partir de 2002, basAndose en que su comité ejecutivo era ilegítimo.[473] En mayo de 2003, tan solo dos meses después de su creación, el gobierno autorizó a la UNT para que representara a Venezuela en la conferencia anual de la OIT. La CTV objetó la designación ante la Comisión de Verificación de Poderes de la OIT y alegó ser la organización sindical mAs representativa del país a la cual, por lo tanto, correspondía representar a los trabajadores. La OIT cuestionó los criterios propuestos por el gobierno para evaluar cuAl era la confederación de trabajadores mAs representativa-que tenían en cuenta la cantidad de convenciones colectivas firmadas por las confederaciones con el gobierno, en lugar de considerar la cantidad de miembros o sindicatos afiliados-y estableció que "no respond[ían] a los criterios de imparcialidad, transparencia y previsibilidad exigidos" y recomendó que, en el futuro, el gobierno usara un método preestablecido "de forma que no quede la menor duda acerca de la capacidad de los trabajadores para actuar con absoluta independencia respecto del Gobierno".[474] Desde 2005, el gobierno ha permitido que la UNT y la CTV en forma conjunta representen a los trabajadores ante la OIT.[475]

Muchos trabajadores y sindicatos optaron voluntariamente por abandonar la CTV, debido al rol que varios miembros de la confederación desempeñaron en el intento de golpe de estado de 2002, así como por su respaldo al paro petrolero de 2002-2003 junto con la principal cAmara de comercio de Venezuela.[476] Sin embargo, no era en absoluto evidente que la UNT tuviera el respaldo de la mayoría a pocos meses de su creación.

El favoritismo del gobierno hacia la UNT también se evidencia en el viraje en las convenciones colectivas firmadas por los sindicatos del sector público con el gobierno. De acuerdo con el Ministerio del Trabajo, tres cuartos del total de convenciones colectivas firmadas por el sector público en 2003 fueron con sindicatos afiliados a la UNT y menos de un cuarto con la CTV, lo que representa una reducción significativa respecto del 70 por ciento firmado con la CTV en 2002.[477]En 2004, la cantidad de sindicatos del sector público y privado que no estaban afiliados a una confederación ascendían a un tercio del total, en tanto la UNT tenía el 45 por ciento de las afiliaciones y la CTV, el 22 por ciento.[478] Tal como sugirió la OIT, "las razones de estos supuestos cambios pudieran ser múltiples, incluida la posibilidad de que la capacidad negociadora de la CTV se haya visto limitada por los ataques sistemAticos a esta central denunciados ante los órganos de control de la organización".[479] Los dirigentes sindicales de la CTV informaron a Human Rights Watch que el gobierno se ha rehusado sistemAticamente a renegociar con los sindicatos afiliados a la CTV las convenciones colectivas vencidas.[480] Como lo ilustran los casos a continuación, en mAs de una oportunidad el gobierno ha invocado las demoras en la celebración de elecciones como justificación para excluir a los sindicatos existentes de las negociaciones de convenciones colectivas.

Trabajadores de la salud (SUNEP-SAS)

En 2004, se denegó a los trabajadores del sindicato mAs antiguo y numeroso del sector de la salud pública de Venezuela el derecho a negociar convenciones colectivas de trabajo como resultado de la demora de 17 meses por parte del CNE en avalar los resultados de las elecciones de dicho sindicato. Mientras el sindicato estaba a la espera de que el CNE reconociera las elecciones, el gobierno negoció una convención colectiva con una federación alineada con el gobierno formada poco tiempo antes que nunca había celebrado elecciones de dirigentes y prohibió que el sindicato mAs representativo participara en la negociación.

El Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos, Profesionales, Técnicos, Administrativos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (SUNEP-SAS), fundado en 1971, representa a mAs de 30.000 trabajadores de todo el país y estA afiliado a la CTV.[481] SUNEP-SAS es la organización que ha administrado tradicionalmente las convenciones colectivas para el sector de la salud pública. [482]

En 2004, SUNEP-SAS planeaba celebrar elecciones para renovar a sus dirigentes, que habían sido elegidos por última vez en 2001. [483] El CNE aprobó el proyecto electoral, y las elecciones se programaron para el 30 de noviembre de 2004. [484]

El 29 de noviembre de 2004 a las 7:40 p.m., los dirigentes de SUNEP-SAS recibieron la orden administrativa emitida por el CNE de suspender las elecciones programadas para el día siguiente.[485] Según el CNE, un grupo de trabajadores de SUNEP-SAS habían presentado una denuncia ante el CNE por irregularidades en el proceso electoral, por lo que este último organismo emitió una resoluciónque ordenaba posponer las elecciones hasta que se resolviera la controversia.[486]

SUNEP-SAS decidió proceder con las elecciones en virtud de que el sindicato ya había empleado una cantidad considerable de tiempo y recursos para instalar los equipos de votación en los 26 capítulos del sindicato de todo el país. Las elecciones se llevaron a cabo sin incidentes ni otros obstAculos.[487] Sin embargo, el CNE desconoció los resultados y no respondió el recurso de SUNEP-SAS que solicitaba que se dejara sin efecto la orden de suspensión de la elección y que se reconocieran los resultados electorales.[488] El recurso presentado por SUNEP-SAS ante los tribunales venezolanos no tuvo éxito, y fue rechazado por el Tribunal Supremo en última instancia sobre la base de supuestas irregularidades procesales.[489]

Mientras tanto, se denegó a SUNEP-SAS el derecho a celebrar convenciones colectivas. En julio de 2005, el Ministerio del Trabajo rechazó una solicitud anterior presentada por SUNEP-SAS en 2002, en la cual se requería autorización para convocar a la negociación colectiva.[490] También se denegó a SUNEP-SAS el derecho reconocido por la legislación venezolana de representar a los trabajadores en las reuniones normativas laborales para los trabajadores de la salud pública que se desarrollaron en agosto de 2005 por convocatoria del Ministerio de Salud. En cambio, el ministerio se reunió con la Federación Nacional de Sindicatos Regionales, Sectoriales y Conexos de Trabajadores de la Salud (FENASINTRASALUD), conformada poco tiempo antes, para analizar una versión preliminar de la normativa laboral propuesta por esta última.[491]FENASINTRASALUD se había formado en 2004 como un desprendimiento del grupo SUNEP-SAS y estaba afiliada con la UNT. Nunca había celebrado elecciones de dirigentes. En cambio, SUNEP-SAS afirmaba representar a la mayoría de los trabajadores-un argumento que no fue objetado por el gobierno-y había celebrado elecciones según sus normas internas. Aún así, el ministerio ignoró el requisito legal que exige constatar que las organizaciones de trabajadores con las que se reunió para negociar los contratos laborales representaban a la mayoría de los trabajadores sindicalizados del sector en cuestión.[492] (El tema de la representación mayoritaria en contraposición a la representación minoritaria en la negociación colectiva se analiza mAs adelante).

En defensa de la denegación de la participación de SUNEP-SAS, el Ministerio del Trabajo escribió lo siguiente: "[R]evisado como fue el expediente correspondiente a la organización gremial, es constatable que no existe ningún proceso eleccionario desde 2004, resultando que la condición en la cual se encuentra la mencionada organización sindical de mora electoral, es contraria a derecho y atentatoria contra la verdadera libertad sindical".[493] El Ministerio del Trabajo aprobó el contrato del sector de la salud negociado con FENASINTRASALUD el 12 de mayo de 2006.[494]

El 11 de mayo de 2006, el CNE reconoció finalmente las elecciones celebradas por SUNEP-SAS en noviembre de 2004.[495] Pero para entonces ya habían concluido las negociaciones de contratos para el sector de la salud. El hecho de haber sido excluido de las negociaciones sectoriales perjudicó seriamente a SUNEP-SAS.

El derecho venezolano prohíbe a las organizaciones de trabajadores que no hayan participado en este tipo de negociaciones sectoriales presentar demandas de carActer conflictivo en nombre de los trabajadores cubiertos por el contrato.[496] Como resultado, aún después del reconocimiento de las elecciones de SUNEP-SAS, la Inspectoría Nacional del Trabajo impidió que SUNEP-SAS presentara demandas en nombre de los trabajadores de la salud.[497] La capacidad de la organización de defender los derechos de los trabajadores a quienes representa se vio limitada, lo cual vulnera las normas internacionales que disponen que "[e]l hecho de presentar un pliego de peticiones es una actividad sindical legítima" y que "[l]os sindicatos deberían tener la libertad de reglamentar el procedimiento de presentación de quejas al empleador".[498]

El Ministerio de Salud también denegó la solicitud de los dirigentes de SUNEP-SAS de obtener una licencia para tener tiempo libre y aclaró que el contrato colectivo sindical del lugar de trabajo que concedía dicho tiempo libre había sido sustituido por el acuerdo sectorial del cual la organización no formaba parte.[499] Por consiguiente, se privó a los dirigentes de SUNEP-SAS de su derecho detiempo libre, lo cual redujo la cantidad de tiempo que podían dedicar a actividades sindicales y vulneró su derecho a "disfrutar, sin pérdida de salario ni de prestaciones u otras ventajas sociales, del tiempo necesario para desempeñar las tareas de representación".[500]

Como determinó la OIT, la decisión de negociar inmediatamente con una federación afín al gobierno y denegar a SUNEP-SAS el derecho de celebrar convenciones colectivas, el derecho de presentar peticiones y el derecho de tiempo libre para los dirigentes constituye un fuerte indicio de favoritismo por parte del gobierno.[501]  La OIT urgió al gobierno a que "ponga fin a los actos de discriminación en contra de SUNEP-SAS y sus dirigentes y que garantice sus derechos a permisos sindicales [y] a negociar colectivamente".[502]

Trabajadores del sector de nutrición (SUNEP-INN)

La demora del CNE en la aprobación y el reconocimiento de las elecciones para el sindicato de trabajadores del Area de nutrición del sector público también privó a los representantes sindicales del derecho a representar a sus miembros en las negociaciones de las normativas laborales sectoriales.

El Sindicato Único Nacional de Empleados del Instituto Nacional de Nutrición (SUNEP-INN) fue fundado en 1971 con el propósito de representar a los trabajadores del sector de la nutrición de Venezuela y es el único sindicato con el que cuenta dicho sector. [503] En diciembre de 2004, SUNEP-INN solicitó celebrar elecciones, pero el CNE demoró casi dos años en aprobar y reconocer dichas elecciones, recién en noviembre de 2006. SUNEP-INN culpó al CNE por la demora, en tanto el CNE sostuvo que SUNEP-INN no había presentado la documentación necesaria que exigía, en especial, un listado de sus miembros. [504]

Mientras el intercambio con el CNE no mostraba avances, en agosto de 2005 los dirigentes de SUNEP-INN solicitaron participar en la reunión normativa laboral para el sector de la salud, convocadas por el Ministerio de Salud a solicitud de FENASINTRASALUD (ver secciones anteriores). [505] Al igual que en el caso de SUNEP-SAS, la solicitud de SUNEP-INN de participar en las negociaciones fue denegada. El Ministerio del Trabajo determinó que SUNEP-INN no había celebrado elecciones y que, por lo tanto, "los dirigentes del sindicato solo estAn autorizados a realizar actos de administración bAsicos.... No representarAn a sus miembros en las negociaciones ni en los conflictos colectivos de trabajo". [506] Como resultado, las negociaciones continuaron sin la representación de los trabajadores del sector de la nutrición.

Al igual que SUNEP-SAS, SUNEP-INN se vio perjudicado por el hecho de haber sido excluido de las negociaciones sectoriales. Por ejemplo, en virtud de que SUNEP-INN no había participado en la reunión normativa laboral y de que no formaba parte de dicho acuerdo, el Ministerio de Salud decidió no conceder fondos a los representantes de SUNEP-INN para las actividades sindicales establecidas en el contrato del sector de la salud pública, lo que obstaculizó aún mAs la posibilidad de SUNEP-INN de organizarse y defender los derechos de sus miembros.[507]

Médicos (FMV)

Desde 2003, el gobierno venezolano ha denegado a la Federación Médica Venezolana (FMV) el derecho a negociar una nueva convención colectiva de trabajo, aparentemente por razones políticas. Después de que la federación cuestionara la legalidad de las misiones de salud del gobierno, no sin despertar gran controversia, el gobierno se negó a negociar contratos colectivos con la organización, invocando diversas razones. El gobierno sostuvo que la legislación que estableció la federación médica ignoraba las disposiciones del derecho internacional y que, por este motivo, ya no negociaría con la organización, apartAndose con esta decisión de la prActica que se había instalado mAs de seis décadas antes. El gobierno también señaló el hecho de que la federación no hubiera elegido nuevos dirigentes como un motivo adicional para negarse a negociar, a pesar de que los médicos intentaban celebrar elecciones desde hacía casi tres años.

La FMV fue fundada en 1942 como parte de la Ley del Ejercicio de la Medicina y actualmente representa a mAs de 60.000 médicos. La ley asigna a la FMV la responsabilidad de regular la profesión médica y la facultad exclusiva de celebrar convenciones colectivas de trabajo con instituciones públicas y privadas en nombre de los médicos. [508]

Sin embargo, y en clara violación del derecho internacional, que exige que los trabajadores puedan elegir libremente a la organización que los represente, la Ley del Ejercicio de la Medicina prevé la afiliación obligatoria a la FMV para los médicos que ejerzan la medicina en Venezuela y otorga la representación exclusiva a efectos de la celebración de convenciones colectivas para el sector médico a la FMV.[509]Asimismo, la OIT ha determinado que la "legislación estatuye un sindicato único mixto o amarillo integrado al mismo tiempo por trabajadores y por empleadores ... lo cual ... plantea problemas de legitimidad de la representación en el proceso de negociación colectiva, amén de un claro conflicto de intereses". [510]

No obstante, durante seis décadas, en las que se celebraron 37 convenciones colectivas, los distintos gobiernos venezolanos, incluido el de ChAvez, ignoraron estas violaciones del derecho internacional y negociaron con la FMV.[511]Los problemas en las relaciones de larga duración entre el gobierno y los médicos estallaron en 2003, cuando la FMV presentó ante la Inspectoría Nacional del Trabajo su propuesta de reemplazar la convención colectiva que había caducado en 2002. La Inspectoría del Trabajo aceptó el proyecto preliminar de convención colectiva, pero no respondió a las sucesivas peticiones presentadas por la FMV para que se diera comienzo a las negociaciones. [512]   El gobierno defendió la decisión de la Inspectoría del Trabajo e hizo mención de las falencias de la Ley del Ejercicio de la Medicina.[513]

 

Según la FMV, el repentino silencio se impuso luego de que la FMV cuestionara el empleo de médicos cubanos sin certificación en el programa de atención de la salud del gobierno Barrio Adentro. [514] En 2003, el Tribunal Supremo confirmó la posición de la FMV acerca de que los médicos cubanos que trabajan en Venezuela deben contar con la certificación de la FMV.[515]

La decisión del Tribunal Supremo desató una seguidilla de agravios por parte del gobierno contra la FMV. Por ejemplo, el entonces ministro del trabajo, Ramón Rivero, se refirió a la federación médica como "golpista, antidemocrAtica, contrarrevolucionaria y ... al servicio de los oscuros fines del imperialismo norteamericano". [516]

Debido a la negativa del gobierno a negociar contratos colectivos y, al mismo tiempo, a armonizar la legislación problemAtica con el derecho internacional, los médicos han debido prescindir de una nueva convención colectiva que regule sus condiciones laborales durante varios años. Según la FMV, la demora en las negociaciones también ha tenido un impacto negativo en los salarios en términos reales y ha obstaculizado discusiones sobre la escasez de suministros médicos, temas que deberían haber sido objeto de un nuevo contrato colectivo de trabajo.[517]

En sus observaciones sobre el caso, la OIT estuvo de acuerdo en que la Ley del Ejercicio de la Medicina incumple las normas internacionales, pero concluyó ademAs que el hecho de que el gobierno no negociara con la federación médica vulneraba el derecho de negociación colectiva de los médicos. Por consiguiente, si bien la OIT instó al gobierno a que modificara las normas violatorias, también solicitó expresamente que "entretanto, mientras que no se modifique la ley de ejercicio de la medicina" el gobierno "promueva la negociación colectiva" con la federación médica. [518] Al momento de la redacción del presente informe, el gobierno continúa ignorando ambas recomendaciones de la OIT.[519]

Con posterioridad a que impugnara el empleo de médicos cubanos que no estaban certificados en el programa de atención de la salud Barrio Adentro, la FMV también encontró obstAculos para las elecciones de dirigentes. La FMV afirma haber intentado convocar a elecciones en siete oportunidades desde 2004 y haber interpuesto numerosos recursos, sin recibir aprobación por parte del CNE. [520] El CNE sostiene que la FMV no presentó la documentación adecuada para convocar a elecciones. [521] Si bien en mayo de 2007 la FMV convocó, según órdenes del CNE, a elecciones para designar a una nueva comisión electoral interna, y esto allanó el camino para las elecciones de dirigentes, al momento de la elaboración del presente documento, y por razones desconocidas para Human Rights Watch, todavía no se han celebrado las elecciones. [522]

Según el derecho internacional, los gobiernos pueden imponer unilateralmente salarios al sector público a fin de superar dificultades presupuestarias ; sin embargo, la OIT subraya el hecho de que "esa restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitAndola a lo indispensable, [sin] sobrepasar un período razonable". [523] La OIT agrega ademAs que las autoridades "deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos". [524] Ante las huelgas de médicos que tuvieron lugar en los hospitales públicos de todo el país en septiembre y octubre de 2007, ChAvez anunció un incremento de los salarios del 60 por ciento que tendría efectos a partir del 1 de noviembre de 2007. [525] ChAvez no justificó el decreto en razón de las dificultades presupuestarias. En su lugar, refiriéndose al hecho que la FMV no había convocado a elecciones desde 2004, sostuvo que el decreto era necesario en razón de los "problemas de legitimidad y calidad de quienes representan a sus respectivos proyectos de convenciones colectivas de trabajo, ya que su mandato ha caducado y no se habían celebrado elecciones anteriores". [526] Ante la posibilidad de que se potenciara el malestar entre los médicos, ChAvez emitió un segundo decreto en julio de 2008 que incrementaba los salarios de los médicos del estado otro 30 por ciento. [527]

La OIT ha señalado claramente que "[l]as organizaciones de trabajadores deben poder escoger por sí mismas a los delegados que van a representarlas en las negociaciones colectivas, sin injerencia alguna de las autoridades públicas". [528] Por lo tanto, no le corresponde al gobierno evaluar la "legitimidad y calidad" de quienes representan a los trabajadores en los proyectos de convenciones colectivas de trabajo. La decisión de ChAvez de continuar eludiendo las negociaciones, en esta ocasión invocando problemas de "legitimidad y calidad" de los dirigentes sindicales, vulnera una vez mAs los derechos de negociación colectiva de los trabajadores.

Favoritismo del gobierno y denegación del derecho de negociación colectiva

En clara violación de las normas internacionales, las leyes de Venezuela no proporcionan criterios precisos y objetivos para determinar cuAl es el sindicato que representa a la mayoría de los trabajadores en un determinado lugar de trabajo a efectos de celebrar convenciones colectivas, y tampoco permiten que los sindicatos con representación minoritaria participen en este tipo de negociaciones, aun cuando no existe un sindicato con representación mayoritaria. Estas deficiencias vulneran los derechos de los sindicatos minoritarios y brindan a los gobiernos amplios poderes discrecionales para celebrar convenciones colectivas con el sindicato de su preferencia. Como resultado, muchas veces, la elección de socios para las convenciones colectivas se percibió como arbitraria y discriminatoria.

Los casos que se analizan a continuación muestran que el gobierno venezolano, en reiteradas oportunidades, ha otorgado la representación exclusiva a un único sindicato, alineado con el gobierno, cuya representatividad muchas veces resultaba dudosa. Al hacerlo, el gobierno ha negado, incluso a las organizaciones mayoritarias, su derecho de negociación colectiva, y ha violado la libertad sindical de los trabajadores al favorecer a un sindicato por sobre los demAs. De ese modo, ha influido sobre los trabajadores para que se afilien a la organización preferida por el gobierno.

Federación Nacional de Empleados Públicos (FEDEUNEP)

Uno de los ejemplos mAs evidentes del favoritismo por parte del gobierno al seleccionar un socio para la celebración de convenciones colectivas son las federaciones de trabajadores del sector público enfrentadas entre sí. Tradicionalmente, la administración de las convenciones colectivas de los trabajadores del sector público estuvo a cargo de la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos(FEDEUNEP), afiliada de la CTV, que congrega a diversos sindicatos y federaciones del sector público. No obstante, en 2003 se produjo un quiebre entre los miembros del comité ejecutivo de la FEDEUNEP que dio origen a la formación de una federación paralela, alineada con el gobierno. En violación de sus obligaciones legales en virtud de las leyes venezolanas (y con características que hacen recordar la actitud que adoptó en relación con los sindicatos rivales del sector de la salud, SUNEP-SAS y FENASINTRASUD, a los cuales se hizo referencia anteriormente), el gobierno negoció con la nueva federación oficialista sin antes verificar que representara a la mayoría absoluta de los trabajadores.

Representada por su presidente, Antonio SuArez, la FEDEUNEP procuró negociar una nueva convención colectiva en septiembre de 2002. [529] La Inspectoría del Trabajo rechazó el proyecto preliminar de la convención colectiva, dado que FEDEUNEP no había presentado las enmiendas solicitadas.[530]

En diciembre de 2002, el Ministerio del Trabajo inició las negociaciones colectivas con un grupo disidente de dirigentes de FEDEUNEP, encabezados por Franklin Rondón, un candidato que había perdido las elecciones de FEDEUNEP en noviembre de 2001. [531] El grupo usó el nombre y el logotipo de FEDEUNEP, pese a no estar integrado por funcionarios electos de la federación. [532]

En marzo de 2003, FEDEUNEP, dirigida por SuArez, impugnó ante el tribunal administrativo la decisión del Ministerio del Trabajo de negociar con Rondón. El tribunal falló a favor de SuArez y ordenó al ministerio que pusiera fin a las negociaciones con Rondón. [533]

Rondón reaccionó conformando una federación paralela, la Federación Nacional de Trabajadores del Sector Público, FENTRASEP. En pocas semanas, FENTRASEP obtuvo el reconocimiento del gobierno, se afilió con la UNT y volvió a presentar su proyecto de contrato colectiva de 2002 al Ministerio del Trabajo, con un nuevo nombre. La propuesta fue aceptada y el gobierno firmó la convención colectiva el 25 de agosto de 2003. [534]

A pesar de los graves desacuerdos entre FEDEUNEP y FENTRASEP acerca de cuAl de las federaciones era la mAs representativa, [535] el Ministerio del Trabajo no logró convocar a un referéndum ni comparó las listas de miembros para resolver la cuestión.

El Ministerio del Trabajo defendió su decisión de negociar con FENTRASEP citando el reiterado incumplimiento por parte de FEDEUNEP de su obligación de presentar las enmiendas al proyecto preliminar de convención colectiva solicitadas por la Inspectoría del Trabajo; primero, a fines de 2002, y luego en 2003, así como el hecho de no haber apelado los rechazos de los contratos. [536] No obstante, el hecho de que el gobierno no haya celebrado un contrato con FEDEUNEP, independientemente de cuAl haya sido el motivo, no lo exime de su responsabilidad, conforme a las leyes de Venezuela, de determinar si FENTRASEP es la federación mAs representativa, antes de comenzar las negociaciones colectivas. El hecho de que el gobierno no se haya expedido en tal sentido, y su inmediata aceptación del contrato de FENTRASEP lleva a pensar que ha existido favoritismo por parte del Ministerio del Trabajo, lo cual constituye una violación de las normas internacionales.

Trabadores aeroportuarios (SUNEP-Aeropuerto)

En el caso de dos sindicatos rivales en el Aeropuerto Internacional Simón Bolívar, el gobierno volvió a favorecer a un sindicato de línea oficialista en el proceso de negociación colectiva. La Inspectoría del Trabajo argumentó que el sindicato de trabajadores aeroportuarios que se había constituido no estaba en condiciones de negociar debido a mora electoral; pese a que, poco antes, dicho sindicato había llevado a cabo elecciones reconocidas por el CNE. Mientras tanto, al igual que en el caso de FENTRASEP, la Inspectoría del Trabajo comenzó a negociar con un sindicato oficialista recientemente constituido, sin confirmar que este nuevo sindicato representara a la mayoría de los trabajadores.

El Sindicato Unitario Nacional de Empleados Públicos del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía(SUNEP-Aeropuerto) fue fundado en 1975 para representar a los empleados del Aeropuerto Internacional de Maiquetía (actualmente, Aeropuerto Internacional Simón Bolívar). Desde su fundación, SUNEP-Aeropuerto había negociado tres convenciones colectivas, y presentó su cuarto proyecto de contrato colectivo a la Inspectoría del Trabajo en agosto de 2004. [537]

 

En 2003, en el aeropuerto se conformó un sindicato paralelo, el Sindicato Único de Trabajadores del Instituto Autónomo Aeropuerto  Internacional de Maiquetía (SUTIAAIM) afiliado a la UNT.[538]En noviembre de 2004, SUTIAAIM presentó su primer proyecto de convención colectiva al Ministerio del Trabajo. [539]

Si bien el proyecto de convención colectiva de SUNEP-Aeropuerto aún se encontraba pendiente, esperando la respuesta de la Inspectoría del Trabajo, [540] este organismo fijó una fecha, en mayo de 2005, para comenzar las negociaciones con SUTIAAIM, sin antes determinar si la organización contaba con la representación mayoritaria. SUNEP-Aeropuerto asistió a la primera reunión para la negociación de un contrato colectivo en calidad de tercero, en ejercicio del derecho establecido por la ley venezolana de manifestar desacuerdo con las negociaciones colectivas.[541] En la reunión, SUNEP-Aeropuerto declaró ser el sindicato mAs representativo, por lo cual le correspondía conservar el derecho de representar a las trabajadores aeroportuarios en las negociaciones de convenciones colectivas. La Inspectoría del Trabajo hizo saber que determinaría cuAl era la organización mAs representativa en el término de 20 días; sin embargo, nunca hizo ese anuncio.[542]

En julio de 2005, un tribunal administrativo hizo lugar al pedido de SUNEP-Aeropuerto de dictar una medida cautelar, en la cual se establecía la suspensión de las negociaciones colectivas con SUTIAAIM hasta que la Inspectoría del Trabajo determinara qué organización representaba a la mayoría de los trabajadores, conforme lo exigen las leyes venezolanas.[543] En lugar de determinar la representación mayoritaria, la Inspectoría del Trabajo respondió al tribunal declarando falsamente que SUNEP-Aeropuerto estaba en mora electoral y que, por lo tanto, no tenía derecho alguno de negociar colectivamente ni de objetar, en nombre de sus miembros, las negociaciones de convenciones colectivas con SUTIAAIM.[544] En función de la declaración incorrecta de la Inspectoría, el tribunal administrativo determinó que el derecho constitucional de SUNEP-Aeropuerto de negociar colectivamente ya no estaba siendo afectado de forma negativa y levantó su medida cautelar el 22 de septiembre de 2005.[545]

De hecho, SUNEP-Aeropuerto había llevado a cabo un acto eleccionario legítimo el 28 de abril de 2005, que fue reconocido por el CNE en mayo de 2005.[546] SUNEP-Aeropuerto apeló la orden del tribunal administrativo. En agosto de 2006, el tribunal administrativo revocó su decisión y determinó que SUNEP-Aeropuerto efectivamente había llevado a cabo elecciones y que, por tal motivo, estaba habilitada legalmente para presentar objeciones en las negociaciones de convenciones colectivas. El tribunal ordenó a la Inspectoría del Trabajo que resolviera la cuestión original de fondo: determinar cuAl de las organizaciones representaba a la mayoría de los trabajadores aeroportuarios.[547]

No obstante, para el momento en que el tribunal se expidió, SUTIAAIM y la Inspectoría del Trabajo habían firmado el acuerdo de convención colectiva. La Inspectoría del Trabajo rechazó la propuesta de negociación colectiva de SUNEP-Aeropuerto e hizo caso omiso de la orden judicial al no determinar cuAl de los sindicatos era el mAs representativo.[548]

Represalias del gobierno: la industria petrolera

En reiteradas oportunidades, el gobierno venezolano ha violado los derechos laborales protegidos internacionalmente de los trabajadores de la compañía petrolera del estado, Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), tomando represalias en respuesta a actividades laborales legítimas, ideología política y la defensa de la autonomía sindical.

El paro petrolero y los despidos masivos de 2003

La violación de los derechos laborales mAs flagrante que tuvo lugar en la industria petrolera fue el despido de mAs de 18.000 trabajadores de PDVSA después del paro petrolero de diciembre de 2002.

El paro fue el punto culminante de una lucha por el control de PDVSA. En febrero de 2002, ChAvez había despedido al Presidente de PDVSA y designado a una nueva junta directiva vinculada a su gobierno. Varios gerentes de PDVSA manifestaron que los nuevos directivos de la compañía eran funcionarios políticos sin experiencia y convocaron a una huelga a principios de abril para protestar por las reiteradas intervenciones del gobierno en la dirección de PDVSA. En respuesta, ChAvez anunció en un discurso transmitido en vivo por televisión que despedía a los siete principales gerentes de PDVSA y advirtió que había "dado instrucciones claras al presidente de PDVSA para que quien salga llamando a paro sea despedido inmediatamente sin diAlogo". [549]

El golpe fallido del 11 de abril puso fin a la huelga, pero la lucha entre el gobierno de ChAvez y los empleados de PDVSA se extendió a lo largo de todo el año. A principios de diciembre de 2002, los trabajadores y gerentes de PDVSA decidieron realizar un segundo paro-esta vez convocado por líderes sindicales y empresarios como parte de un paro general-que logró paralizar casi completamente la producción y la exportación de petróleo del país.

Dado el profundo impacto que tuvo la huelga sobre la economía venezolana (solo para la industria petrolera, significó pérdidas de aproximadamente US$ 20.000 millones [550] ), el gobierno se vio obligado a tomar medidas para limitar los daños y garantizar la seguridad del público en general, pero dichas medidas debían estar en plena consonancia con las garantías internacionales de los derechos laborales. Por ejemplo, conforme al derecho internacional, como "una solución sustitutiva apropiada de la prohibición total, en las situaciones en que no parece justificada ... la prohibición total de la huelga", el gobierno podría haberse reunido con los trabajadores petroleros en huelga y acordado que estos prestaran un nivel de servicio mínimo durante esta -"sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores"-con el fin de asegurar la continuidad de aquellas "actividades que son estrictamente necesarias para satisfacer las necesidades bAsicas de la población o los requisitos mínimos de los servicios, mientras se mantiene la efectividad de la presión ejercida a través de la acción de huelga". [551] La legislación venezolana establece explícitamente que los sindicatos y los empleadores deben ponerse de acuerdo respecto de la cantidad de trabajadores que, aun declarada la huelga, deberAn continuar prestando los servicios indispensables para la "salud de la población o para la conservación y mantenimiento de maquinarias". [552] El gobierno también podría haber denunciado en sede penal a los trabajadores sospechados de haber participado en hechos delictivos a través de actos de sabotaje.

No obstante, las autoridades no tom aron medidas de esta naturaleza durante la huelga. [553] El 8 de diciembre, el gobierno de ChAvez decretó la prohibición total de la huelga y ordenó a todos los trabajadores declarados en huelga que retomaran su trabajo. [554] Once días mAs tarde, a solicitud de PDVSA, el Tribunal Supremo de Justicia dictó una medida cautelar que ordenaba el restablecimiento de las actividades y el acatamiento de la prohibición de la huelga establecida por el gobierno por parte de los trabajadores, así como su reincorporación a sus puestos de trabajo. [555] Como los trabajadores se rehusaron a regresar a sus tareas, el gobierno decidió despedirlos en forma masiva intempestivamente. [556]

Estos despidos masivos constituyen una grave violación del derecho venezolano e internacional, que condenan de manera expresa el despido de trabajadores como represalia por acogerse a huelgas legítimas.[557]

¿Una huelga ilegítima?

El gobierno venezolano intentó justificar el despido masivo de trabajadores de PDVSA alegando que la huelga era "ilegal" y que, por lo tanto, no se aplicaba a los huelguistas la prohibición del despido como represalia. Concretamente, el gobierno sostuvo que el principal objetivo de los trabajadores era la "caída del Presidente de la República" [558] y que mAs que una huelga laboral se trataba de un intento de "golpe petrolero". [559]

Los funcionarios del gobierno sostenían que la naturaleza política de la huelga los eximía de la obligación de acatar los procedimientos establecidos en la legislación venezolana que tienen por objeto evitar que se tomen represalias por actividades sindicales legítimas,así como también de los requisitos establecidos para el despido de trabajadores involucrados en conflictos laborales u otro tipo de actividades sindicales. [560] De acuerdo con estos requisitos, el empleador debe notificar a la Inspectoría del Trabajo a fin de solicitar la autorización correspondiente e indicar las causas de despidos de trabajadores que participan en actividades sindicales. Los trabajadores despedidos tendrAn la posibilidad de comparecer ante el Inspector del Trabajo, al segundo día de la citación, para dar contestación respecto de las causas invocadas para el despido. [561] El gobierno insistió en que la "naturaleza exclusivamente política" de la huelga de PDVSA también justificaba el despido inmediato y masivo de los trabajadores, [562] y del mismo modo utilizó esta justificación para quedar exento de la obligación de acatar los procedimientos establecidos en la legislación venezolana para este tipo de casos. [563] Cuando se produce un despido masivo, la Inspectoría del Trabajo debe citar al empleador para que indique las causas de los despidos. El Ministerio del Trabajo debe evaluar estas causas y, cuando corresponda "por razones de interés social", podrA suspenderlos.[564]

El gobierno de ChAvez omitió estos procedimientos. El Ministerio del Trabajo no llamó a los gerentes ni a los trabajadores despedidos de PDVSA, no evaluó las causas de los despidos y no suspendió el despido masivo.[565] A partir del 2003 el gobierno venezolano ha denegado a la Federación Médica Venezolana (FMV) el derecho de negociar un contrato colectivo por aparentes razones políticas. Según un sindicato en formación, la Unión Nacional de Trabajadores Petroleros, Petroquímicos, de los Hidrocarburos y sus Derivados (UNAPETROL), PDVSA nunca informó a la Inspectoría del Trabajo los despidos de los trabajadores que gozaban de la protección especial del fuero sindical y la Inspectoría del Trabajo nunca les permitió a los trabajadores presentar su defensa contra las causales invocadas para su despido. [566]

ChAvez expresó claramente su apoyo por el despido masivo en la televisión nacional: "Vean ustedes la razón que ha tenido la República y PDVSA para despedir a todos los saboteadores y ya van mAs de 10 mil porque no podemos darnos el lujo que hayan personas como éstas en la industria". [567]

Es cierto que, conforme al derecho internacional, la prohibición del despido dispuesto como represalia no comprende las huelgas de carActer netamente político. Según la OIT, estas huelgas políticas no estAn comprendidas dentro del Ambito de los principios de libertad sindical.[568]

No obstante, cuando la OIT investigó el caso de PDVSA, llegó a la conclusión de que el paro petrolero-impulsado principalmente por reclamos de orden político-también tenía por finalidad manifestar los desacuerdos existentes respecto de la política económica y la administración de la compañía petrolera del estado por parte del gobierno. [569] Teniendo presente estas consideraciones, efectivamente se encuadra dentro del alcance de las actividades sindicales legítimas.[570]

En consecuencia, la OIT también rechazó el alegato de que el despido masivo de los trabajadores era justificado por su carActer político y destacó que, en estos casos de actividades sindicales legítimas, las "[s]anciones en masa por acciones sindicales se prestan a abusos y destruyen las relaciones laborales". [571] Asimismo, la OIT señaló que "[l]os dirigentes que organizaron el paro cívico y sus afiliados y los trabajadores que participaron en él no deberían ser víctima de represalias, es decir, detenciones o despidos salvo que se pruebe su implicación individual directa a los delitos a los que se ha referido el Gobierno (sabotaje informAtico, daños a la propiedad, etc.)". [572]  

¿Un servicio esencial y una crisis nacional?

AdemAs de afirmar que la finalidad del paro petrolero era netamente política, el gobierno también intentó justificar su respuesta al paro alegando que había paralizado un servicio esencial y había amenazado con generar una crisis nacional. Sin embargo, si bien las normas internacionales permiten a los gobiernos restringir las huelgas cuando se trata de servicios esenciales y en situaciones de "crisis nacional aguda", la OIT determinó que el paro petrolero no reunía los requisitos para justificar ninguna de estas dos excepciones.

El gobierno venezolano sostenía que el petróleo constituía un "servicio esencial" y que una huelga en este sector ponía en peligro la vida, la salud y la seguridad de la población, por lo que era necesario establecer una prohibición de la huelga, de conformidad con las normas internacionales. [573] Sin embargo, la OIT rechazó este argumento, así como también las declaraciones del gobierno venezolano de que la huelga de PDVSA suscitaba graves peligros económicos que autorizaban a considerarla una "crisis nacional aguda". La OIT señaló que la huelga fue, en términos generales, pacífica. [574] La OIT determinó que los daños económicos no eran tan graves como para poner en peligro a la población y, asimismo, subrayó que el reclamo del gobierno no era fundado, ya que nunca había declarado el estado de emergencia económica, según se prevé en la Constitución.[575] (La OIT señaló específicamente en otro documento que el petróleo,así como la producción, el transporte y la distribución de combustibles no son servicios públicos esenciales "en el sentido estricto del término" que justifiquen una prohibición irrestricta del derecho de huelga). [576]

A manera de conclusión, la OIT señaló que "[l]a movilización de los trabajadores adoptada en ocasión de conflictos en esos servicios restringía el derecho de huelga de éstos como medio de defensa de sus intereses profesionales y económicos". [577]

           

Un recurso adecuado

La falta de una instancia de revisión administrativa del despido masivo de PDVSA por parte del Ministerio del Trabajo dificultó enormemente la posibilidad de que los empleados de PDVSA pudieran apelar su despido en un tribunal a fin de que se les garantice un recurso adecuado y expeditivo ante los despidos que violaban su derecho fundamental de libertad sindical.

Muchos trabajadores de PDVSA presentaron apelaciones. Sin embargo, tres años mAs tarde, la gran mayoría de los casos (80 por ciento) no habían sido atendidos por la justicia. El gobierno reconoció que solamente 6.195 casos de despidos habían sido resueltos hasta 2005 y que la gran mayoría de los casos "resueltos" (6.048) se debieron al desistimiento de los trabajadores; la OIT señaló que los desistimientos pueden haberse debido justamente a los "retrasos excesivos" [578] . Los demAs fueron declarados sin lugar o a favor de PDVSA. El retraso excesivo en la resolución de las apelaciones, según señala la OIT, impidió que los trabajadores pudieran ejercer sus derechos de manera efectiva.[579]

La protección del derecho de libertad sindical exige que los trabajadores que se consideran discriminados como consecuencia de sus actividades sindicales deben disponer de medios de reparación que sean rApidos, accesibles y totalmente imparciales. [580] Las prohibiciones de actos de discriminación antisindical no son suficientes si no van acompañadas de procedimientos de apelación que aseguren su aplicación en la prActica.

Listas negras

Después del paro petrolero y de los sucesivos despidos masivos, PDVSA confeccionó una lista negra de los trabajadores petroleros despedidos, con el propósito de impedir que fueran recontratados por PDVSA o sus subsidiarias, tal como se mencionó en el capítulo 3. Esta lista negra representó otra grave violación de las prohibiciones de represalias por participar en actividades sindicales legítimas contempladas en las normas internacionales.

Si bien, en teoría, los trabajadores petroleros habían sido despedidos por abandono del trabajo, PDVSA dejó en claro que había sospechas de que habían cometido transgresiones mucho mAs graves-incluidos hechos delictivos, como sabotaje, intento de golpe de estado y destrucción de bienes-y, en consecuencia, no podían continuar trabajando en la industria petrolera. [581] Los lineamientos de contratación de PDVSA desde julio de 2007 (que, hasta donde sabemos, siguen vigentes) clasificaban a todos los aspirantes listados en la base de datos de la compañía como "autor de un hecho que se investiga: Paro petrolero" o como "No apto" para contrataciones. [582] PDVSA también ordenó a sus contratistas que no contrataran a los trabajadores despedidos. [583]

Establecer listas negras de trabajadores que participan en actividades sindicales legítimas constituye una violación grave del derecho de libertad sindical de los trabajadores. La OIT sostiene que rehusarse a reincorporar a trabajadores por haber participado en actividades sindicales "implica graves riesgos de abuso y constituye una violación de la libertad sindical"; [584] que "la prActica consistente en establecer listas negras de dirigentes sindicales y sindicalistas constituye una grave amenaza para el libre ejercicio de los derechos sindicales; y que, en general, los gobiernos deberían tomar medidas enérgicas para combatir tales prActicas". [585]

Amenazas contra opositores políticos

AdemAs de los despidos y de la inclusión en listas negras de los participantes del paro petrolero de 2002, tanto el Presidente de PDVSA como el mismo ChAvez dejaron en claro que los trabajadores de PDVSA debían apoyar el "Proceso Bolivariano", y las políticas laborales han demostrado responder a estas declaraciones del gobierno.[586]

Como se mencionó en el capítulo 2, un mes antes de la elección presidencial de diciembre de 2006, el ministro de energía y presidente de PDVSA, Rafael Ramírez, se dirigió a los empleados de PDVSA en un discurso donde dijo que aquellos que no estaban dispuestos a apoyar a ChAvez debían dejar la compañía. [587] Ramírez se refirió a los despidos masivos que tuvieron lugar después del paro petrolero para dejar en claro que no debía restarse importancia a sus palabras, y señaló asimismo que sacaron "de esta empresa a diecinueve mil quinientos enemigos de este país" y "estamos dispuestos a seguir haciéndolo". [588] Por su parte, el presidente ChAvez, en lugar de denunciar el mensaje claramente discriminatorio del ministro de energía lo apoyó públicamente y lo instó a que lo repitiera "cien veces." ChAvez agregó que los trabajadores de PDVSA estaban con este proceso político que él lidera, y que los que no "que se vayan a otro sitio, que se vayan a Miami". [589]

Las normas laborales internacionales prohíben la discriminación política en la contratación de empleados pero, como ha quedado documentado en el capítulo 2, las declaraciones de Rodríguez y ChAvez parecen haberse convertido en lineamientos de contratación de PDVSA contrarios al derecho internacional.

El despido de un dirigente sindical disidente

Las represalias por participar en actividades sindicales no estuvieron limitadas a los trabajadores que se acogieron al paro petrolero o que apoyaban a la oposición política. El reconocido dirigente sindical Orlando Chirino fue despedido de PDVSA en diciembre de 2007, aparentemente por sus críticas manifiestas a la postura del gobierno respecto de la organización sindical. Chirino-un sindicalista de trayectoria y dirigente de una de las principales federaciones de la industria petrolera, Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Petróleo (Sinutrapetrol), conocido por manifestar abiertamente sus opiniones, y miembro del comité ejecutivo de la Unión Nacional de Trabajadores (UNT) de línea oficialista-había criticado abiertamente las políticas y prActicas del gobierno que socavaban la autonomía sindical.

Entre otros temas, Chirino había objetado el manejo de las negociaciones de la convención colectiva entre el gobierno y la Federación Unitaria de Trabajadores de la Energía, Petróleo, Gas, Similares y sus Derivados de Venezuela (FUTEV), [590] señalando que la comisión negociadora había sido designada arbitrariamente por el gobierno, y encabezó los reclamos de los trabajadores que exigían su derecho de elegir a sus propios representantes para las negociaciones. [591] En otra postura controvertida, Chirino instó a los trabajadores a abstenerse de participar en el referéndum de 2007 sobre la reforma constitucional, con el fin de expresar su desacuerdo con la propuesta del gobierno de formar consejos de trabajadores que, en su opinión, subordinarían el movimiento sindical al control estatal. [592] En términos mAs generales, si bien es un ferviente defensor de muchos de los objetivos socialistas reconocidos públicamente por ChAvez, Chirino insistió en que la transformación del movimiento sindical debía ser impulsada por los trabajadores y no impuesta por el gobierno. [593]

Chirino fue despedido de PDVSA sin ninguna explicación en diciembre de 2007, poco después de que fracasara el referéndum sobre la reforma constitucional. [594] Chirino afirmó que, en una reunión que mantuvo con los directivos de PDVSA, se le comunicó que su despido se debía a su oposición a la reforma constitucional y a sus supuestos intentos de "generar inestabilidad en la industria durante los meses que duró la negociación del contrato petrolero, porque me opuse, junto con miles de trabajadores, a una comisión negociadora que no fue elegida por nadie, designada a dedo por el Ministerio del Trabajo y los directivos de PDVSA". [595]

El despido intempestivo de Chirino aparentemente vulneró tanto normas venezolanas como internacionales. La OIT remarcó que los dirigentes sindicales debían gozar de protección adecuada contra el despido, "por razón de su condición de representantes de los trabajadores, de sus actividades como tales" para asegurar que puedan desempeñar sus actividades sindicales. [596] El despido de trabajadores por causa de su afiliación gremial o su participación en actividades sindicales también ha sido condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como una medida que puede obstaculizar gravemente la organización y las actividades de los sindicatos y que viola el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. [597] En virtud de la legislación venezolana, como se mencionó anteriormente, estas protecciones incluyen la prohibición de despedir a los dirigentes sindicales sin justa causa y sin la aprobación previa de la Inspectoría de Trabajo local. [598] Sin embargo, Chirino sostiene que no recibió una justificación legítima por su despido y no tuvo la oportunidad de presentar su defensa contra el despido ante la Inspectoría del Trabajo. [599]

Nuevas asociaciones de trabajadores: Riesgos para la libertad de asociación

Los derechos de los trabajadores también se han visto amenazados por la promoción de los consejos de trabajadores y cooperativas por parte del gobierno. Estas asociaciones laborales alternativas podrían llegar a complementar e incluso reforzar las iniciativas de organización. Sin embargo, como se explica a continuación, y en gran medida debido al marco legal mediante el cual el gobierno las ha fomentado, estas asociaciones también podrían afectar negativamente el derecho a la libertad de asociación al restringir y debilitar la capacidad de sindicación de los trabajadores, y al atentar contra la negociación colectiva.

Legislación propuesta sobre consejos de trabajadores

Una pieza central de los planes de ChAvez para el "socialismo delsiglo XXI" es la creación de diversos consejos, entre los que se incluyen los consejos de trabajadores. El gobierno propuso por primera vez los consejos de trabajadores en enero de 2007, y declaró que su finalidad era promover la autogestión en el lugar de trabajo. El entonces ministro del trabajo, José Ramón Rivero, explicó que los consejos servirían para organizar a los trabajadores que "deben participar en la planificación, control y evaluación de los procesos". [600] Según el gobierno, los consejos alentarían la participación del trabajador en la toma de decisiones, la concientización del trabajador y la formación ideológica. [601]

ChAvez incluyó la propuesta de creación de consejos de trabajadores en su proyecto de reforma constitucional de 2007, [602] y el Ministerio del Trabajo también hizo circular un borrador de proyecto de ley para crear consejos de trabajadores en julio de 2007. [603] A pesar del fracaso del referéndum constitucional de diciembre de 2007, el gobierno continúa impulsando su propuesta de creación de consejos de trabajadores en la Asamblea Nacional. [604] AdemAs, se encuentra en proceso un programa piloto, basado en el proyecto de ley, para crear consejos de trabajadores en mAs de mil "empresas de producción social", si bien los detalles todavía son poco claros. [605]

La legislación propuesta mediante la cual se crean consejos de trabajadores, así como el programa piloto basado en la propuesta, podría vulnerar significativamente el ejercicio del derecho a la libertad sindical de los trabajadores. El proyecto de ley contempla la creación de un "comité sindical" que estaría autorizado, entre otras cosas, "[a] impedir la paralización de actividades o el cierre parcial o total de los centros de trabajo con fines claramente especulativos, desestabilizadores o políticos". [606] De esta manera, se asignan a los consejos facultades disciplinarias ambiguas para sancionar lo que consideran como actividad "desestabilizadora". [607] Estas disposiciones son particularmente preocupantes en vista de los antecedentes del gobierno, que ya ha equiparado la actividad sindical legítima con la desestabilización, como ocurrió en el sector petrolero. Podría abusarse fAcilmente, con la aquiescencia del gobierno, del amplio rol discrecional de los consejos de trabajadores para prevenir disturbios, paralizaciones de actividades y otras actividades potencialmente "desestabilizadoras", con el fin de restringir las actividades sindicales legítimas, incluidas las huelgas o, incluso, las convenciones colectivas conflictivas.

Los consejos de trabajadores también podrían usarse para evadir la celebración de convenciones colectivas con sindicatos elegidos libremente. Si bien la legislación no otorga a los consejos de trabajadores la facultad de negociar colectivamente, parece autorizar muchas funciones paralelas que podrían usarse para reemplazar las negociaciones colectivas entre los empleadores y los sindicatos. La ley prevé, dentro de los consejos de trabajadores, comités responsables de cuestiones laborales bAsicas: salarios, seguridad social, salud y condiciones del lugar de trabajo.[608] Esto generaría el riesgo de que los empleadores intenten "negociar colectivamente" al llegar a acuerdos sobre estos asuntos entre los empleadores y los comités de los consejos de trabajadores, omitiendo totalmente a los sindicatos.

Estos acuerdos directos con los consejos de trabajadores sobre cuestiones laborales específicas constituirían una violación de los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores consagrados por el derecho internacional. La OIT ha observado que las negociaciones directas con los trabajadores solo deben tener lugar en ausencia de las organizaciones sindicales.[609] AdemAs, la OIT ha agregado que "los arreglos directos concluidos entre un empleador y un grupo no sindicalizado de trabajadores ... no promueve[n] la negociación colectiva, ... que se refiere al fomento de la negociación entre los empleadores y sus organizaciones y las organizaciones de trabajadores".[610] La OIT también ha destacado que las negociaciones directas con trabajadores "no deben perjudicar ni debilitar la posición de los sindicatos, ni debilitar el impacto de las convenciones colectivas que se hayan concluido".[611]

Si bien la legislación propuesta en Venezuela plantea graves riesgos, los consejos de trabajadores también ofrecen posibles beneficios. Por ejemplo, la OIT ha reconocido que los consejos de trabajadores pueden ser un paso preliminar importante hacia la formación de organizaciones de trabajadores y de empleadores libremente constituidas.[612]

No obstante, la experiencia en América Central con las asociaciones solidarias subraya los riesgos que supone establecer organizaciones laborales alternativas, especialmente cuando no ofrecen "garantías de independencia en su composición y funcionamiento".[613] Las asociaciones solidarias se constituyen, por lo menos en teoría, para beneficio mutuo de los trabajadores y empleadores, y dependen de los aportes financieros de los empleadores.[614] Esta estrecha relación con los empleadores, no obstante, limita la capacidad de las asociaciones solidarias de organizarse en defensa de los intereses de los trabajadores. Como nos enseña la historia, la afiliación a sindicatos y la cantidad de convenciones colectivas firmadas en Costa Rica sufrieron un brusco descenso tras el establecimiento de asociaciones solidarias en la década de 1980.[615] Desde entonces, los empleadores han negociado habitualmente acuerdos directos con asociaciones solidarias, ignorando los procesos de negociación colectiva con las organizaciones de trabajadores existentes, y vulnerando el derecho de sindicación y de negociación colectiva de los trabajadores.[616]

Cooperativas

Si bien las cooperativas presentan muchos beneficios potenciales para el desarrollo económico, también amenazan con debilitar los sindicatos que existen y con socavar el derecho de sindicación de los trabajadores. Los empleadores pueden usar en forma deliberada a las cooperativas para minimizar la cantidad de empleados directos permanentes y crear una fuerza laboral cada vez mAs dominada por trabajadores vulnerables, que no estAn amparados por las leyes nacionales de trabajo, que no extienden sus protecciones a los trabajadores de las cooperativas.

Las cooperativas son pequeños grupos de trabajadores-en Venezuela la cantidad mínima de miembros es cinco-que forman asociaciones para compartir los costos y las utilidades del negocio. MAs precisamente, según la definición de la OIT, una cooperativa es "una asociación autónoma de personas unidas voluntariamente para satisfacer sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales en común a través de una empresa de propiedad conjunta, y de gestión democrAtica".[617]

Los trabajadores de las cooperativas tampoco son trabajadores en relación de dependencia o asalariados. Por el contrario, se los considera "asociados" autónomos, en lugar de "trabajadores" y, como tales, no estAn amparados por la legislación laboral de Venezuela aplicable a "trabajadores" directos, incluidas las protecciones legales en materia de sindicación y contratos colectivos.[618]

Por lo general, la OIT ha alentado la formación de cooperativas para fomentar el desarrollo sostenible, generar empleo y mejorar el bienestar social y económico.[619] Sin embargo, la OIT ha hecho hincapié en que si bien las cooperativas pueden ampliar las oportunidades laborales y contribuir al desarrollo, no encuadran en la definición dada por el derecho internacional de "asociaciones de trabajadores", que tienen por objetivo fomentar y defender los intereses de los trabajadores.[620]

Desde que ChAvez asumió su cargo, las cooperativas en Venezuela han proliferado con la ayuda de programas de capacitación, apoyo logístico y créditos del gobierno.[621] La Constitución de 1999 comprometía al gobierno a "promover y proteger las cooperativas".[622] Según la Superintendencia Nacional de Cooperativas (Sunacoop), actualmente hay 215.000 cooperativas registradas en Venezuela, aunque se cree que solo 70.000 estAn activas.[623] Tres cuartos de las cooperativas operan en el sector de servicios, que incluye el comercio, los servicios públicos y la construcción, mientras que menos de un cuarto se dedica a la producción directa, como la manufactura y la agricultura.[624]

Partidarios del gobierno ven a las cooperativas como parte de una estrategia de "democratización económica" y argumentan que entre sus beneficios se encuentran la mejora del bienestar del trabajador, una mayor integración de los sectores marginados en la economía formal y, a largo plazo, una distribución mAs justa de la riqueza.[625] ChAvez mismo ha reconocido que, no obstante, las cooperativas no han alcanzado todas estas metas, e instó al gobierno a "discutir los modelos, porque sin darse cuenta podrían estar reproduciendo el modelo [capitalista] que queremos ir desplazando". [626]

Del mismo modo, muchos dirigentes sindicales y especialistas en temas laborales expresaron su preocupación a Human Rights Watch con respecto a que muchas compañías, incluso en el sector público, estAn usando las cooperativas para debilitar o incluso suplantar los sindicatos existentes al reemplazar a los empleados permanentes contratados en forma directa con trabajadores de cooperativas, con lo cual se reduce la cantidad de trabajadores que gozan de derechos sindicales y de negociación colectiva en virtud de la ley de Venezuela.[627] Las cooperativas han sido promovidas en compañías e industrias, como las compañías petrolera y eléctrica del estado, que anteriormente tenían sindicatos fuertes y empleaban directamente a trabajadores para prestar servicios. Por ejemplo, el ministro de energía anunció que tras la huelga petrolera en PDVSA, "[las cooperativas] asumirAn labores de transporte, servicios, mantenimiento, alimentación, dotación de uniformes, herramientas y trabajos menores". PDVSA procedió a invertir fuertemente en el uso de cooperativas.[628]

Del mismo modo, cuando el alcalde de Caracas, Juan Barreto, instó a la formación de cooperativas y les permitió competir por contratos municipales, los trabajadores de limpieza pública de Caracas , que anteriormente estaban sindicalizados, se vieron obligados a disolver su sindicato y a dividir a los trabajadores en pequeñas cooperativas.[629]

Un reemplazo a tan gran escala de trabajadores estables, contratados en forma directa, diluye la fuerza de los sindicatos existentes al disminuir la afiliación y reducir la cantidad de posibles afiliados. También vulnera los derechos de los trabajadores de las nuevas cooperativas, quienes, en muchos casos, estaban empleados anteriormente como trabajadores directos permanentes para desarrollar las mismas tareas. Si bien no se prohíbe explícitamente a estos asociados de cooperativas organizarse y negociar colectivamente en virtud de las leyes de Venezuela, estas personas no gozan de la protección de las leyes contra el despido arbitrario u otros tipos de represalias por ejercer estos derechos o el derecho a huelga. En consecuencia, las compañías pueden optar legalmente por despedir o simplemente no volver a contratar a las cooperativas si sus trabajadores ejercen su derecho a manifestarse para reclamar mejores condiciones de trabajo, incluida la formación de sindicatos o la participación en paros. AdemAs, las cooperativas suelen ser contratadas únicamente mediante contratos a corto plazo, lo cual hace que ofrezcan poca estabilidad laboral y ninguna expectativa legal de empleo a largo plazo. Por lo tanto, son especialmente vulnerables a dichas represalias si son consideradas "problemAticas" como consecuencia de la participación en actividades sindicales o (como se ejemplificó en el capítulo 2) por adoptar posturas controvertidas en materia política. [630]

Incluso si el derecho de sindicación de los trabajadores de las cooperativas estuviera explícitamente protegido por las leyes de Venezuela y las compañías no impidieran su ejercicio, el uso cada vez mayor de las cooperativas podría continuar atentando contra el derecho de sindicación de los trabajadores. Aunque también se concediera claramente a los trabajadores de las cooperativas el derecho a formar sindicatos en forma conjunta con sus pares contratados en forma directa y con trabajadores que prestan sus servicios para otras cooperativas en situación similar, los sindicatos de empleados directos existentes aún podrían verse amenazados por la reducción de la afiliación real o potencial generada por el uso de cooperativas, y los trabajadores de cooperativas probablemente aún se enfrentarían con obstAculos para sindicalizarse mucho mayores que los que encuentran los empleados permanentes contratados en forma directa.

Por lo general, cada cooperativa es pequeña-mAs del 80 por ciento tiene menos de 10 trabajadores-y opera en varias compañías por períodos relativamente cortos, debido a que los contratos suelen ser a corto plazo y a la falta de estabilidad laboral.[631] Esto hace que sea sumamente difícil para los trabajadores de cooperativas formar un sindicato con una masa crítica de trabajadores que pueda articular demandas significativas en relación con cualquier lugar de trabajo. A su vez, la ley venezolana exige un mínimo de 20 trabajadores para formar un sindicato de empresa y, a menos que se redujera esta cantidad, se prohibiría legalmente a la mayoría de los trabajadores de cooperativas formar ellos mismos un sindicato en el lugar de trabajo.[632]

En sus recomendaciones, la OIT ha señalado que el concepto de trabajador incluye también a los trabajadores independientes o autónomos y considera que "los trabajadores asociados en cooperativas deberían poder constituir las organizaciones sindicales que estimen conveniente y afiliarse a las mismas".[633] La OIT también deja en claro que el gobierno debe "velar porque no se puedan crear o utilizar cooperativas para evadir la legislación laboral ni ello sirva para establecer relaciones de trabajo encubiertas, y luchar contra las seudo-cooperativas, que violan los derechos de los trabajadores, velando por que la legislación laboral se aplique en todas las empresas".[634] En Venezuela, sin embargo, los hechos sugieren que, en algunos casos, las cooperativas se usan precisamente para vulnerar los derechos de sindicación y de negociar colectivamente que tienen los trabajadores. Esto se pone especialmente de manifiesto cuando son contratadas, como en el caso de PDVSA, para desarrollar tareas que anteriormente eran llevadas a cabo por trabajadores permanentes sindicalizados, lo cual parece crear las mismas "relaciones de trabajo encubiertas" que condena la OIT.

Falta de protección judicial de la libertad sindical

El poder judicial de Venezuela no ha puesto freno a la reiterada interferencia estatal en los asuntos sindicales. Por ejemplo, como se expuso anteriormente, el Tribunal Supremo declaró procedente en el año 2000 el referéndum sobre la dirigencia sindical, pese a ser un flagrante acto de interferencia estatal en la actividad de las organizaciones sindicales, vedado tanto por el derecho internacional como por las leyes venezolanas. También omitió pronunciarse sobre la legalidad de la huelga de los trabajadores petroleros en el año 2002, y permitió que el gobierno ignorara el derecho internacional a través de la prohibición de la huelga y el despido de los trabajadores que habían participado en ella.

Sin embargo, uno de los ejemplos mAs flagrantes en que el Tribunal Supremo no protegió el derecho de libertad sindical de los trabajadores es la forma en que resolvió una solicitud de interpretación constitucional presentada en 2006 sobre la función del estado en las elecciones de dirigentes sindicales.

En diciembre de 2005, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Prensa (SNTP) presentó ante la Inspectoría del Trabajo local una nueva convención colectiva celebrada con el diario Últimas Noticias para que realizara los trAmites de aprobación correspondientes. La Inspectoría rechazó el contrato sobre la base de que el sindicato no había celebrado elecciones aprobadas por el CNE.[635] Cuatro meses después, el SNTP impugnó la constitucionalidad de la participación obligatoria del CNE en las elecciones sindicales.[636]

El SNTP le solicitó a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que interpretara los poderes del CNE. El sindicato alegó que la interpretación adoptada por algunos funcionarios gubernamentales clave, según la cual es obligatorio que el CNE organice las elecciones sindicales, contradice el precepto constitucional que establece que los tratados internacionales de derechos humanos prevalecen en el orden interno, y son de aplicación "inmediata y directa" por los tribunales. [637] Por consiguiente, según afirmó el SNTP, la prohibición internacional de la intervención estatal en elecciones sindicales debe consagrarse como una garantía constitucional.

 

El artículo de la Constitución que regula la función del CNE en las elecciones de dirigentes sindicales no aclara, sin embargo, si la intervención del CNE es obligatoria o debe circunscribirse a los casos en que el respectivo sindicato la solicite. [638] Simplemente establece que el CNE tiene la facultad de "organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con fines políticos en los términos que señale la ley".

El gobierno, por su parte (como se ha analizado anteriormente), ha realizado interpretaciones divergentes de las atribuciones del CNE. Ante la OIT, sostuvo que los sindicatos son libres de organizar elecciones sin la intervención del CNE y que el gobierno estA obligado, en virtud del derecho venezolano, a respetar los tratados internacionales, entre los cuales se encuentran el Convenio No. 87 de la OIT, que prohíbe la intervención estatal en elecciones sindicales. [639] Pese a esto, dentro de Venezuela-tal como lo demuestran el caso del SNTP y otros casos comentados en este capítulo-el Ministerio del Trabajo ha sostenido en reiteradas oportunidades que, conforme al derecho venezolano, es obligatorio que las elecciones tengan el reconocimiento del CNE a efectos de la negociación colectiva.

En lugar de resolver esta discrepancia crítica y restablecer el derecho de los trabajadores de elegir a sus representantes con plena libertad, de conformidad con sus normas sindicales internas, el Tribunal Supremo optó por evadirla. El Tribunal dictó una sentencia que declaró inadmisible el recurso de interpretación esgrimiendo como fundamento que, en realidad, no hay ambigüedad en las normas del derecho venezolano sobre la función del CNE en las elecciones sindicales. Sin embargo, el Tribunal omitió explicar en su decisión cuAl de las dos interpretaciones contradictorias de las normas-la que el gobierno presentó ante la OIT o la que aplicó en la prActica en Venezuela-era la correcta.[640]

Concretamente, el Tribunal entendió que no existe ninguna contradicción entre las normas venezolanas que establecen la participación del CNE en las elecciones sindicales y las normas internacionales. No obstante, omitió indicar si esto se debe a que la participación del CNE es, efectivamente, opcional, o a que la participación obligatoria es compatible con las normas internacionales, una interpretación que la OIT ha rechazado categóricamente. [641]

Al no resolver la cuestión, el Tribunal permitió, de hecho, que los funcionarios venezolanos siguieran interpretando la función del CNE en las elecciones sindicales según su conveniencia. Como consecuencia, si bien el Ministerio del Trabajo manifestó ante la OIT que algunos sindicatos han celebrado elecciones vAlidas sin la participación del CNE, [642] el CNE continuó interpretando como obligatoria su función de organizar y reconocer las elecciones sindicales, una interpretación claramente violatoria del derecho internacional.[643]

Recomendaciones

Injerencia estatal en elecciones sindicales

A fin de garantizar el derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes, la Asamblea Nacional debería:

• Revisar la Ley OrgAnica del Trabajo y la Ley OrgAnica del Poder Electoral para garantizar que la participación del CNE en las elecciones sindicales se limite únicamente a los casos en que lo solicite la organización sindical o lo ordene un tribunal en un proceso de apelación;
• Revisar la Ley OrgAnica del Trabajo de manera de permitir la reelección de los dirigentes sindicales; y
• Modificar o derogar las Normas para la elección de las autoridades de las organizaciones sindicales dictadas en el año 2004, con el objeto de otorgar la facultad de reconocer y anular elecciones únicamente a un órgano judicial, con garantías suficientes de debido proceso, derecho de defensa e imparcialidad, y sólo en el caso de que los resultados de la elección sean objetados o impugnados.

Negociación colectiva

Para asegurar la protección del derecho de negociación colectiva, la Asamblea Nacional debería:

• Hasta que se modifiquen las leyes que ordenan la injerencia estatal en elecciones sindicales, enmendar el Reglamento de la Ley OrgAnica del Trabajo de 2006 de forma tal que las elecciones de dirigentes sindicales no constituyan un requisito previo para la negociación colectiva; y
• Enmendar el Reglamento de la ley laboral a fin de proporcionar criterios claros para determinar el sindicato mAs representativo a los fines de la negociación de convenciones colectivas, así como garantías para los derechos de los sindicatos minoritarios en aquellos casos en que ningún sindicato represente a la mayoría de los trabajadores y la oportunidad de que los sindicatos minoritarios sean al menos los portavoces de sus miembros en los casos en que exista un sindicato mayoritario.

AdemAs, el gobierno debería:

• Asegurarse de verificar qué sindicato representa a la mayoría de los trabajadores a través de un proceso objetivo anterior a la negociación colectiva, hasta tanto se establezcan criterios claros para determinar el sindicato mAs representativo.

Derecho de huelga

Para que las leyes venezolanas cumplan plenamente con las normas internacionales, la Asamblea Nacional debería:

• Revisar la Ley OrgAnica del Trabajo para permitir las huelgas basadas en demandas relacionadas con políticas sociales y económicas del gobierno.

AdemAs, el gobierno venezolano debería:

• Abstenerse de tomar represalias contra los trabajadores involucrados en actividades sindicales legítimas, así como de amenazar con tomar represalias en el futuro o medidas de discriminación en materia de empleo.

Consejos de trabajadores

Al analizar la legislación propuesta sobre consejos de trabajadores, la Asamblea Nacional debería:

• Enmendar la legislación de manera que las negociaciones laborales entre los empleadores y los consejos de trabajadores queden explícitamente prohibidas cuando existan sindicatos en el lugar de trabajo; y
• Aclarar la atribución de los consejos de trabajadores de impedir las actividades de los trabajadores "con fines especulativos, desestabilizadores o políticos" con el claro objetivo de excluir actividades sindicales legítimas.

A fin de garantizar que las cooperativas no sean utilizadas para restringir los derechos de los trabajadores, la Asamblea Nacional debería:

• Enmendar la Ley OrgAnica del Trabajo de manera de incluir a los trabajadores que aportan su mano de obra a través de las cooperativas en la definición de "trabajadores";  
• Otorgar explícitamente a los trabajadores de las cooperativas el derecho a crear organizaciones en forma conjunta con sus pares contratados en forma directa y con trabajadores que aportan su mano de obra en otras cooperativas en situación similar, de forma tal que los trabajadores de las cooperativas gocen de las mismas protecciones y los mismos derechos que los trabajadores con contratos de trabajo tradicionales;
• Revisar la Ley de Cooperativas a fin de limitar el uso de cooperativas únicamente a las asociaciones que brindan servicios temporales o gratuitos y operan en forma independiente y autónoma, con su propio capital y personal; y
• Limitar el porcentaje de trabajadores de cooperativas en un mismo lugar de trabajo en la Ley de Cooperativas, de manera de garantizar que el uso de cooperativas no frustre el derecho de libertad sindical de los trabajadores.