El gobierno federal no crea bases de datos nacionales sobre personas desaparecidas y restos humanos no identificados

La importancia de contar con registros de personas desaparecidas y cuerpos no identificados para las búsquedas e investigaciones

Human Rights Watch ha instado en varias oportunidades al gobierno federal a crear una base de datos nacional exhaustiva sobre personas desaparecidas con información que pueda ser usada para su búsqueda e identificación. Es fundamental que esta base de datos incluya toda la información física relevante sobre las víctimas (como género, edad, altura, cicatrices, tatuajes y ADN de familiares), además de información que podría ser útil para determinar el paradero de una persona (como números de teléfonos celulares y el último sitio donde fue vista).

Asimismo, hemos recomendado al gobierno que disponga la creación de un registro de cuerpos no identificados que pueda ser consultada e incluya además toda la información física relevante en un formato estandarizado y de fácil uso. En lo posible, este registro deberá incluir las mismas categorías de información que la base de datos sobre personas desaparecidas, a fin de que la comparación de las dos bases de datos sea más fácil y útil, y se puedan buscar coincidencias entre personas desaparecidas y restos humanos no identificados. Para que la información de ambas listas resulte útil, el criterio para recabar los datos debería ser idéntico entre las distintas agencias del Ministerio Público, comisiones de derechos humanos, morgues y otras instituciones relevantes que tendrán acceso a los datos e incorporarán nuevos casos. También el Grupo de Trabajo de la ONU sobre Desapariciones Forzadas y otras instituciones formularon recomendaciones similares [394] .

Una de las razones principales para establecer una base de datos exhaustiva y precisa sobre personas desaparecidas es que constituye una herramienta indispensable para su búsqueda a nivel nacional. Así, por ejemplo, los nombres en la base de datos podrían ser comparados con los registros de hospitales, morgues, cárceles y cruces fronterizos de todo México. Actualmente, cuando un familiar denuncia una desaparición en un estado, las autoridades locales no cuentan con un sistema para transmitir eficazmente los datos de la persona desaparecida a otras autoridades e instituciones relevantes en otros sitios. A causa de esto, la mayoría de las autoridades que reciben denuncias directamente no transmiten esta información, y aquellas que intentan hacerlo carecen de un protocolo sistemático que podría ayudarles a determinar qué información deben transmitir y a quiénes. En vez de esto, adoptan una estrategia ad hoc, que en el mejor de los casos consiste en transmitir notificaciones individuales a las 32 entidades federativas e instituciones federales, sin duda, un mecanismo que no es eficiente.

Asimismo, si el gobierno creara un registro de personas desaparecidas junto con una base de datos de cuerpos o restos humanos no identificados, y ambos incluyeran información uniforme, exhaustiva y confiable que podría servir para identificar a personas (como ADN, tatuajes y otras características físicas), podrían usarse para comparar restos no identificados con información sobre personas desaparecidas. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México registró más de 6.100 cuerpos no identificados entre enero de 2007 y diciembre de 2011 [395] . Cabe presumir que cientos o incluso miles de estos restos pertenecen a personas cuyos familiares han denunciado como desaparecidas y están siendo buscadas por estos. No obstante, si bien el gobierno federal ha demostrado su capacidad de crear bases de datos nacionales sobre automóviles robados o policías con antecedentes penales, no ha conformado registros similares sobre personas desaparecidas o cuerpos no identificados.

Debido a la ausencia de estos registros federales, los familiares que intentan encontrar a sus seres queridos en el ámbito nacional se ven obligados a viajar de un estado a otro para realizar una búsqueda por sus propios medios. Así, por ejemplo, algunos familiares se trasladan a las delegaciones del Ministerio Público en otros estados para dejar muestras de su ADN, con la esperanza de que puedan ser comparadas con los registros locales de cuerpos no identificados hallados en fosas comunes. No es extraño que los familiares de las víctimas viajen a estados remotos donde se descubren fosas comunes para entregar su ADN a los agentes del Ministerio Público local, a fin de que estos puedan cotejarlo con los restos hallados. Los familiares contaron a Human Rights Watch que realizan estos viajes porque, según les dijeron agentes del Ministerio Público en sus estados, no existe forma de transmitir datos genéticos entre los distintos estados. De manera similar, los familiares visitan periódicamente hospitales, cárceles y morgues para averiguar si allí se encuentran sus seres queridos. Estos viajes son costosos, demandan una gran cantidad de tiempo y suelen ser peligrosos, además de que tienen un alto impacto emocional para las familias, que recobran las esperanzas cada vez que creen que podrán dar con los restos de sus seres queridos.

Falencias y demoras en las medidas adoptadas por el gobierno de Calderón para crear registros nacionales

A pesar de las claras evidencias de que la cantidad de desapariciones está en aumento, los indicios que señalan que los gobiernos estatales y el gobierno federal carecen de las herramientas necesarias para coordinar las investigaciones en el ámbito nacional, y las recomendaciones formuladas por las organizaciones de derechos humanos, durante años el gobierno de Calderón no adoptó medidas para crear una base de datos nacional sobre personas desaparecidas.

Luego, el 9 de diciembre de 2011, el Presidente Calderón expresó públicamente su compromiso de crear una base de datos nacional sobre personas desaparecidas y un registro de cuerpos no identificados en el cual fuera posible realizar búsquedas. “[E]s indispensable avanzar y avanzaremos en el desarrollo de varios instrumentos que ya existen, pero que requieren fortalecerse”, indicó al respecto [396] . “[E]l registro del ADN de fallecidos y el registro de personas no localizadas...[son] instrumentos indispensables para su ubicación”. Calderón instruyó al Secretario de Gobernación para que creara bases de datos tan pronto como fuera posible en coordinación con la Procuraduría General de la República, PROVÍCTIMA y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos [397] . El 3 de febrero de 2012, Calderón reiteró este compromiso público, y señaló que la Procuraduría General de la República había pedido a los gobernadores de todos los estados de México que cooperaran con estas iniciativas [398] . Indicó que durante el primer o segundo trimestre de 2012 se completaría la creación de las bases de datos nacionales. En una reunión mantenida en abril con Human Rights Watch, el Secretario de Gobernación Alejandro Poiré dijo a Human Rights Watch que las bases de datos se encontraban “terminadas casi en un 90 por ciento” y que estarían listas a fin de mes [399] .

En marzo de 2012, el Congreso sancionó la Ley del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, que entró en vigor el 17 de abril [400] . La ley obliga a los funcionarios a organizar datos clave de personas “extraviadas” y “desaparecidas”—como su edad, sexo y lugar de origen y desaparición—en un único registro nacional [401] . La ley define a una persona extraviada como aquella que “por circunstancias ajenas a su voluntad, desconoce o no recuerda sus datos de filiación, identidad y domicilio” [402] . Por su parte, se define persona desaparecida como aquella que “con base en información fidedigna de familiares, personas cercanas o vinculadas a ella, la hayan dado por desaparecida de conformidad con el derecho interno, lo cual puede estar relacionado con un conflicto armado internacional o no internacional, una situación de violencia o disturbios de carácter interno, una catástrofe natural o cualquier situación que pudiera requerir la intervención de una autoridad pública competente” [403] . La ley exige a las autoridades registrar en la base de datos todos los casos de personas extraviadas o desaparecidas de los cuales tengan conocimiento [404] , y asegurar que el registro pueda ser consultado las 24 horas del día por vía telefónica o a través de Internet por los funcionarios pertinentes [405] .

El diseño de la base de datos presenta importantes falencias. En primer lugar, combina dos tipos de casos que son radicalmente diferentes—las personas extraviadas y las desaparecidas—cuando solamente la última categoría contempla el delito por el cual se sustrae a una persona contra su voluntad y, posteriormente, se oculta información acerca de qué le sucedió. Si bien en algunos casos pueden coincidir ambas categorías (y sería necesario cruzar datos si las categorías estuvieran separadas), en la mayoría esto no ocurre. Por lo tanto, combinar estas categorías sin una diferenciación clara menoscaba la efectividad de la base de datos como herramienta de investigación y como medio para identificar patrones que son claves para la prevención.

En segundo lugar, la definición de personas “desaparecidas” empleada en la base de datos es ambigua y excesivamente amplia, además de incompatible con las normas internacionales de derechos humanos. Una definición más precisa de “desaparición” debería reflejar los casos en los cuales las evidencias preliminares sugieren que una persona fue sustraída contra su voluntad y que los responsables han adoptado medidas para ocultar cuál fue la suerte de esa persona. Cuando las pruebas preliminares no permitan fácilmente deducir si un caso se adecua a la definición de una presunta “desaparición”, se deberá efectuar una averiguación previa antes de clasificar el caso. Cuando sea posible, deberán además distinguirse en la base de datos los casos de presuntas “desapariciones” de otros que probablemente constituyan “desapariciones forzadas”, es decir, aquellas desapariciones en las cuales haya indicios que señalen la intervención directa o indirecta de agentes estatales.

En tercer lugar, la obtención del ADN de familiares de víctimas, una herramienta crucial para identificar los restos humanos, no se incluye en la lista de datos clave estipulados por la ley.

Jaime López Aranda, titular del departamento de la Secretaría de Gobernación conocido como Consejo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, encargado de crear el registro de personas desaparecidas, señaló a Human Rights Watch que el registro que contempla la ley “no es un instrumento bien diseñado”, en gran parte debido a estas categorías excesivamente imprecisas y generales [406] . López expresó que la creación de un registro nacional unificado se había visto obstaculizada debido a que, antes de 2012, las instituciones federales y los estados tenían distintos sistemas para registrar las desapariciones (suponiendo que contaban con este tipo de sistemas, ya que en algunos estados directamente no existían). López indicó que la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Seguridad Pública, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Secretaría de la Defensa Nacional contaban con su propia “base de datos”, al igual que algunos estados. (Al momento de la redacción de este informe, muchas de estas bases de datos todavía existían) [407] . Y cada base de datos cuenta con su propia definición acerca de qué constituye una persona desaparecida, cómo se informan los casos (por ejemplo, denuncia autogestionada en formato por internet versus interpuesta personalmente ante una autoridad) y qué información se recoge en cada caso. López manifestó incluso que gran parte de la información recabada por las autoridades federales y de los estados enviada al Consejo estaba incompleta o no era confiable [408] . Debido a esto, su organismo simplemente no podía ingresar la información proporcionada en una base de datos federal [409] . Se encargó a la Procuraduría General de la República, en colaboración con el Consejo, la tarea de revisar los datos presentados por los estados y eliminar errores e información que estuviera por duplicado, aseveró López [410] .

Las consecuencias de las definiciones ambiguas y la imprecisión de los datos aportados por los estados se tornaron evidentes en varias versiones transitorias de la base de datos de personas desaparecidas compiladas por el Consejo y la Procuraduría General de la República, de las cuales Human Rights Watch pudo obtener copias. La noticia de que se había dado comienzo a la compilación de la base de datos apareció por primera vez en el Washington Post el 29 de noviembre de 2012 [411] , y el 20 de diciembre una versión de esta base de datos fue publicada en Internet por una organización no gubernamental que había recibido una copia de un periodista de Los Angeles Times [412] .

La versión más extensa de la base de datos—que se publicó en Internet—contiene casi 21.000 nombres, con información detallada. Human Rights Watch recibió además una segunda base de datos, que incluye más de 16.250 nombres. Si bien es una versión más reducida y desactualizada de la base de datos con 21.000 nombres que se publicó en Internet, la lista anterior contiene información que se eliminó de la versión que se filtró al público. Human Rights Watch también recibió un cuadro—elaborado por el Consejo, de noviembre de 2012—donde se indica la cantidad de personas no localizadas informadas por cada uno de los 31 estados y el Distrito Federal, que asciende a un total de 25.276.

Si bien estas listas y cuadros aún estaban siendo elaborados en el momento en que se filtró la información y, por consiguiente, no pueden ser evaluados como definitivos, revelan igualmente graves problemas metodológicos, incoherencias y datos faltantes. Por ejemplo, un factor que refleja una falencia sustancial de la ley es que todas las versiones de la lista han confundido casos en que las pruebas disponibles persuadieron a las autoridades de que se trataba de víctimas de detenciones arbitrarias con otros en que las personas extraviadas parecen haber interrumpido el contacto por voluntad propia. La inclusión de la última categoría de casos frustra la utilidad de la base de datos para apreciar la magnitud de las desapariciones—es decir, los casos en que se priva a la víctima de su libertad contra su voluntad y los responsables ocultan la información sobre su destino—y su efectividad para la búsqueda de estas personas.

Asimismo, las discrepancias en la cantidad de casos denunciados por cada estado generan dudas sobre la exhaustividad de los datos contenidos en la lista. Por ejemplo, el titular de una fiscalía especializada de Coahuila que investiga casos de desapariciones dijo a Human Rights Watch en abril de 2012 que en el estado habían desaparecido 1.835 personas desde diciembre de 2006, según consta en los registros de la agencia del Ministerio Público estatal [413] . Sin embargo, el cuadro de casos denunciados de noviembre de 2012—la más reciente de las versiones obtenidas por Human Rights Watc h— incluye únicamente 212 casos de Coahuila en los cuales se desconoce la suerte de la víctima [414] .

A pesar de estas y otras cuestiones vinculadas con la precisión y el alcance de la información en las listas, y de su naturaleza preliminar, las bases de datos revelan igualmente patrones alarmantes. Por ejemplo, según información contenida en la versión de la base de datos que incluye más de 16.250 nombres, solamente en cerca de 7.500 casos se había iniciado una investigación [415] . Dado que una de las condiciones para incluir la información en las bases de datos es que el caso haya sido denunciado anteriormente a las autoridades, esto sugiere que en aproximadamente 8.750 casos denunciados no se había iniciado una investigación. Si estos datos son ciertos, estaríamos ante una grave omisión por parte de las autoridades, que tienen la obligación de dar inicio a una investigación cada vez que se denuncie un caso de este tipo.

Asimismo, la base de datos de 16.250 casos contiene una categoría denominada “relación del no localizado con algún grupo delictivo”, es decir, hace referencia a la posibilidad de que la víctima pueda haber tenido vínculos con la delincuencia organizada [416] . Curiosamente, en solamente ocho casos de los más de 16.250 incluidos se indica algún dato en esta subcategoría (e incluso en esos ocho casos, se trata de una acusación antes que un hecho probado). Este factor resulta particularmente relevante, en tanto parecería indicar que la afirmación—expresada reiteradamente por distintas autoridades en todos los niveles—de que la mayoría de las víctimas de desaparición son delincuentes no tiene sustento en datos empíricos [417] .

Las bases de datos también resultan reveladoras si se tiene en cuenta la información que no contienen, como por ejemplo que en muchos casos se habían recogido muestras de ADN de familiares de las víctimas. El ADN tomado de familiares de una víctima puede usarse para cotejar esta información con restos humanos no identificados, como aquellos que se encuentran en fosas comunes, a fin de determinar si posiblemente corresponden a una persona desaparecida. No obstante, solamente en 32 ejemplos de los casi 21.000 casos incluidos en la base de datos se indicaba que existían muestras de ADN. También pareciera que la información relativa al sitio donde se vio por última vez a la víctima no se recoge de manera estandarizada (no hay una categoría que haga referencia a este dato), aun cuando se trata claramente de un factor importante para las investigaciones.

La información consignada en la base de datos se organiza en forma deficiente, y resulta difícil poder realizar búsquedas efectivas y compilar los datos. Por ejemplo, las bases de datos contienen múltiples categorías destinadas a conceptos muy similares. En una categoría se pueden encontrar los siguientes encabezados: “no datos”, “no especificado”, “no proporcionaron datos”, “no proporcionó”, “se ignora”, “sin especificar”, y este último se escribe de cinco formas distintas en diferentes partes del cuadro.

La base de datos nacional no había sido completada en el momento en que Peña Nieto asumió la presidencia el 1 de diciembre de 2012, y aún no está terminada. Tampoco se presentó ante el Congreso un proyecto para sancionar el reglamento de la ley. Y no se crearon nuevas líneas de atención telefónica ni sitios web nacionales a través de los cuales los ciudadanos puedan consultar información reunida por el gobierno, como lo exige la ley. A causa de esto, los investigadores y familiares todavía dependen de un sistema ad hoc ineficiente para intentar encontrar a personas desaparecidas en las 32 entidades federativas de México, lo cual supone un obstáculo constante para la adecuada investigación de los casos de desaparición y la búsqueda de estas personas.