V. Obstáculos a las medidas de asistencia y protección

La medida de protección más fundamental consiste en juzgar con eficacia los delitos de violencia sexual. Si el sistema de justicia penal no procura identificar, juzgar ni sancionar a quienes cometen actos de violencia sexual, entonces prevalecerá la impunidad, estos delitos aumentarán vertiginosamente y cada vez más mujeres sufrirán abusos una y otra vez.

No obstante, además de una respuesta firme y rigurosa de la justicia penal, también se deben ofrecer otras medidas de asistencia y protección a las víctimas de violencia sexual. El gobierno colombiano ha dispuesto importantes acciones de asistencia humanitaria para las familias desplazadas, así como medidas de protección novedosas destinadas a víctimas de violencia de género y líderes de derechos humanos. Estos programas brindan apoyo esencial —incluso vital— a personas desplazadas, víctimas de violencia y personas expuestas a riesgo de violencia.

Pero si bien el gobierno ha dado pasos notables al crear estos programas, debe asegurar que sean efectivos y accesibles. La presente sección analiza varias deficiencias en la implementación de tales programas, y muestra que no brindan asistencia y protección a algunas de las personas que deberían atender. Las deficiencias que se examinan aquí comprenden los obstáculos que se producen en el sistema de inscripción para la ayuda humanitaria cuando el suscriptor principal es un esposo abusivo, los defectos en las medidas de protección previstas en la Ley N.° 1257 de 2008, y los desafíos que enfrentan las mujeres líderes en relación con el programa de protección del Ministerio del Interior.

Asistencia humanitaria para personas desplazadas

Colombia ha establecido una extensa red de programas de asistencia social destinados a la población desplazada del país [271] . No obstante, estos programas no consideran adecuadamente el obstáculo que la violencia intrafamiliar puede suponer para el acceso a dicha asistencia. Tal como explicó a Human Rights Watch una defensora de mujeres que ha trabajado con cientos de mujeres desplazadas, “algunas mujeres son jefas de hogar, pero no reciben asistencia... sus esposos figuran como cabeza de hogar, pero si ellos se van de la casa, la ayuda se va con ellos. Es un enorme problema en los casos de violencia intrafamiliar” [272] .

Las personas desplazadas tienen derecho a recibir asistencia inmediata y de emergencia para alimentos, artículos de higiene, utensilios de cocina, abastecimientos, atención médica o psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio. El volumen se determina en función del tamaño y la composición del hogar [273] . Luego, las personas desplazadas podrán beneficiarse con medidas de estabilización socioeconómica a largo plazo, así como asistencia humanitaria de transición [274] . La ley dispone además otros derechos en materia de atención de la salud y educación.

Las familias que denuncian su desplazamiento a una delegación local del Ministerio Público (un acto que activa el mecanismo de asistencia inmediata) inscriben a todos los integrantes del hogar a nombre de un suscriptor principal, que se considera en la práctica “cabeza de hogar” [275] . Según señaló un alto funcionario que conoce el proceso de inscripción, la persona que denuncia el desplazamiento de su familia elige quién deberá figurar como cabeza de hogar [276] . Si bien el suscriptor principal puede ser tanto un hombre como una mujer, la mayoría de las mujeres que aún no eran cabeza de hogar al momento del desplazamiento dijeron a Human Rights Watch que en el caso de sus familias eran sus esposos quienes se habían inscripto como suscriptor principal, y que la esposa y los hijos figuraban “bajo” el nombre de este. El suscriptor principal controla y gestiona el acceso de la familia a los beneficios. Para quienes luego sufrieron violencia doméstica, esta designación burocrática —indispensable para su subsistencia básica— provocó que creyeran que debían optar entre permanecer en hogares abusivos para recibir asistencia humanitaria o escapar de los abusos pero perder la asistencia. En el Auto 092, la Corte Constitucional reconoció esta situación, al señalar que cuando las mujeres asumen el rol de jefas de su hogar pero el registro no las reconoce como tales, esto puede frustrar su acceso a la ayuda [277] .

Dulcea A., una mujer indígena desplazada de 45 años, también tuvo que tomar esta difícil decisión. Junto con su esposo y sus tres hijos, se trasladó a Medellín desde Chocó en 2002, y se inscribió ante las autoridades bajo el nombre de su esposo. Recibieron asistencia humanitaria y vivienda durante seis meses [278] . Dulcea dijo que antes del desplazamiento su esposo la golpeaba “un poco”, pero que los abusos se agravaron con posterioridad, y que luego él había violado a su hija. Dulcea abandonó a su esposo y, al hacerlo, perdió la vivienda y otros tipos de asistencia, incluida la ayuda alimentaria [279] . “Ahora que lo dejé, él recibió la casa, y yo tengo a los tres niños”, manifestó a Human Rights Watch. No sabía que era posible trasladar la inscripción a nombre suyo, pero una organización de derechos de la mujer que trabaja con víctimas la ayudó recientemente a solicitar que se modificara la inscripción. No obstante, afirma que hasta hoy no recibe la asistencia humanitaria destinada a los desplazados. Tiene enormes dificultades para alimentar a sus hijos y darles vivienda, y sobrevive apenas de la fabricación artesanal y venta de joyas indígenas. Y está enseñando a sus hijos a que aprendan este oficio.

Las personas en situación similar a la de Dulcea pueden modificar su inscripción, incluida la composición de su hogar, en cualquier momento presentando el correspondiente pedido, así como durante el proceso de renovación y revisión que se produce cada dos años [280] . No obstante, varias víctimas, funcionarios y ONG que trabajan con víctimas dijeron que en general las personas no saben que existe este proceso, que además suele ser lento y complejo. Puede plantear dificultades especialmente a aquellos sin dominio oral del español, como Dulcea, o a quienes tienen un nivel de alfabetismo limitado. Una representante de la Procuraduría General de la Nación en Medellín —que recibe a víctimas y puede controlar los servicios del gobierno, incluida la prestación de beneficios a personas desplazadas por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas (Unidad de Víctimas)— reconoció que los procedimientos de inscripción obstaculizaban el acceso a los beneficios para algunas mujeres: “Se da una situación terrible cuando el esposo [abusivo] recibe [los beneficios], y está inscripto como cabeza del núcleo familiar. Se declaró de esa manera, y así permanecerá si las mujeres no conocen sus derechos. Se quedan quietas” [281] .

Varias mujeres dijeron a Human Rights Watch que habían intentado modificar su inscripción en el gobierno después de que abandonaron a esposos abusivos, pero que el proceso burocrático era lento y, en algunos casos, el organismo nunca completaba el cambio. Algunos funcionarios de la unidad especial de víctimas no consideran que el proceso sea prolongado ni complejo [282] . Uno de estos funcionarios afirma que el proceso para cambiar al jefe de hogar en el registro debería demorar entre un día y una semana, según el punto geográfico [283] . El esposo de Lucía M. la golpeó durante el período posterior al desplazamiento, y ella tomó la determinación de dejarlo. Afirma que inició trámites para cambiar la inscripción en el Departamento para la Prosperidad Social, a través de una unidad de atención y orientación local para desplazados (UAO), pero que nunca se le notificó si el cambio se había implementado. Lucía explicó al respecto:

Fui a la UAO para cambiar el nombre. Recibí una carta que decía que el proceso está en marcha. En el número que indican en la carta no responde nadie. Es necesario que yo figure como cabeza de familia. Tiene que cambiar, pero hasta ahora, nada [284] .

Medidas de protección conforme a la Ley N.° 1257 de 2008

La Ley N.° 1257 de 2008 prevé diversas medidas de protección para víctimas de violencia de género. Aunque otras leyes anteriores contemplaron en un principio órdenes de protección destinadas específicamente a víctimas de violencia intrafamiliar [285] , la Ley N.° 1257 de 2008 amplió posteriormente las medidas de protección a víctimas de actos de violencia perpetrados por personas externas a la familia [286] . Las víctimas pueden iniciar un proceso para solicitar que se dicten medidas de protección a través de distintos organismos gubernamentales, incluidos ciertos funcionarios municipales, comisarios de familia, juzgados o fiscalías [287] .

No obstante, si bien el marco jurídico colombiano sobre órdenes de protección tiene características progresivas, el sistema no siempre funciona de manera efectiva.

Ninguna de las víctimas con quienes habló Human Rights Watch afirmaron haber tenido dificultades para recibir la protección otorgada a casos de violencia intrafamiliar conforme a la Ley N.º 1257 de 2008. No obstante, funcionarios gubernamentales y defensores de derechos de la mujer afirman que continúa habiendo obstáculos que se interponen a la aplicación efectiva de la ley. Por ejemplo, un funcionario dijo a Human Rights Watch que a muchas víctimas no se les indica que entreguen la orden de protección a la delegación policial más cercana a su residencia [288] . Según el funcionario, a causa de esto nunca se notifica a la policía la orden de protección y entonces no se adoptan medidas para proteger a las víctimas frente a nuevos actos de violencia o amenazas [289] .

La Ley N.º 1257 de 2008 y su posterior reglamentación por el Ministerio de Justicia también establecen claramente que cuando una víctima presenta una denuncia penal en un caso de violencia intrafamiliar el fiscal puede pedir la orden de protección a un juez, sin intervención del comisario de familia. Pese a ello, en algunas jurisdicciones los fiscales continúan remitiendo a las víctimas a los comisarios de familia para solicitar órdenes de protección, en vez de pedirlas directamente al juez [290] . Cando los fiscales optan por este procedimiento, se podrían generar demoras en el dictado de la orden, que según algunos cálculos pueden ser de hasta 15 días [291] .

Dado que las medidas de protección para las víctimas de violencia en ámbitos diferentes al familiar se establecieron recientemente a través de la Ley N.º 1257 de 2008, resulta difícil hacer una evaluación. El gobierno recién adoptó reglamentaciones para estas medidas a fines de 2011 y Human Rights Watch no pudo encontrar víctimas ni defensores que aportaran ejemplos de órdenes de protección dictadas a través de este mecanismo. No obstante, Human Rights Watch dialogó con algunas mujeres que, desde la aprobación de estas reglamentaciones, dijeron que habían acudido infructuosamente a los fiscales para pedir protección. A causa de esto, viven atemorizadas.

Isabel P. está casada y tiene dos hijos pequeños. Dijo a Human Rights Watch que en 2011 fue agredida sexualmente por un hombre que tendría vínculos con narcotraficantes y paramilitares, y que tuvo miedo de denunciar el ataque: “Si a un narco o paramilitar le gusta una mujer, tienes que tolerar el abuso”, comentó a Human Rights Watch [292] . A pesar del temor, Isabel afirma que presentó una denuncia formal sobre el abuso en noviembre de 2011 y pidió protección a la fiscalía. Desconocía que en virtud de la Ley N.º 1257 de 2008 se podían solicitar medidas como la remisión de las mujeres y sus hijos a centros de acogida seguros, la protección policial en la vivienda y el lugar de trabajo de la víctima, y otras medidas necesarias para el cumplimiento de los propósitos de la ley. Según Isabel, la fiscalía no la ayudó a conseguir medidas, tales como patrullajes policiales periódicos de su vivienda, un teléfono celular con acceso directo a la policía o los fiscales o incluso asistencia para mudarse a otro sitio. En vez de brindar ayuda, Isabel dijo sobre lo que sucedió: “[los fiscales] me dijeron que tenía que cambiar de casa” [293] . Y, al no tener protección en el lugar de trabajo, Isabel contó: “Tuve que dejar mi trabajo” [294] . Isabel no reúne las condiciones para solicitar alojamiento transitorio en centros de acogida seguros a través del gobierno, ya que su esposo no podría ingresar en estos.

Isabel, sus hijos y su esposo abandonaron su casa y se alojaron con distintos amigos. Durante cuatro meses, solamente permanecían unos pocos días en cada casa. A fines de febrero de 2012, pocas semanas después de hablar con Human Rights Watch, Isabel recibió una llamada telefónica: “Vas a pagar”, dijo el autor de la llamada, y luego cortó [295] . Isabel dijo que, atemorizada ante la posibilidad de que fuera su agresor, denunció la amenaza y pidió protección nuevamente, pero que la fiscalía no le ofreció conseguir ninguna de las medidas contempladas en la Ley N.º 1257. Isabel contó a Human Rights Watch que comenzaba a arrepentirse de haber denunciado el ataque [296] .

En 2011, la pareja de María Claudia M. violó a la hija de esta, que entonces tenía 14 años y había nacido de otra relación. María Claudia dijo que cuando lo descubrió, la acorraló contra la pared, le puso un machete en la garganta y le advirtió que no debía contarle a nadie lo sucedido. “Si haces algo te mato”, le dijo [297] .

Según María Claudia, su pareja escapó y ella llevó inmediatamente a su hija para que denunciara el hecho y recibiera atención médica. Dijo a Human Rights Watch que tanto su hija como su hijo quedaron bajo la custodia del ICBF, el cual le indicó que esta medida era para brindarles tratamiento, y que no tenía fines de protección. Sus hijos le fueron restituidos un mes después, y María Claudia contó a Human Rights Watch que no recibió otras medidas de protección por parte de las autoridades. María Claudia dijo que temía por su seguridad y la de sus hijos: “Me da miedo que esté libre. Es un hombre agresivo y peligroso. Tiene vínculos con paramilitares” [298] . María Claudia había expresado claramente al fiscal sus temores en relación con el caso de su hija, pero dijo que este no le informó sobre posibles medidas de protección, como cerraduras más seguras para su vivienda, acceso a alojamiento proporcionado por el gobierno a personas desplazadas, un teléfono en comunicación directa con la policía o patrullajes policiales periódicos de su vivienda. Dos meses después de la entrevista, su pareja volvió a amenazarla a ella y a sus hijos. Para entonces, todavía seguía sin ningún tipo de protección.

Magdalena C. tuvo una experiencia similar. Esta joven madre de Cartagena vive atemorizada luego de que en 2011 un vecino violó a su hija de cinco años [299] . Magdalena trasladó a la familia a un barrio distinto, pero dice que no recibió ningún tipo de protección del Estado. No se le brindó ayuda para mudarse a otro sitio. En vez de esto, su hija quedó bajo custodia del ICBF, y este instituto exigió a Magdalena contar con una vivienda donde su hija tuviera una habitación separada como condición para que regresara a su casa. Magdalena tuvo que vender todos los objetos de valor que tenía para poder mudarse. El responsable continúa libre, y las ha seguido hasta el barrio donde viven ahora [300] . Magdalena afirma que el fiscal del caso no le informó sobre posibles medidas de protección, pero que necesita estar protegida de alguna manera. “Somos las víctimas, y tuvimos que irnos [de nuestro barrio]… Y nos ha encontrado... No hubo medidas de prevención para mi hija ni para mí”, dijo Magdalena [301] .

Protección para defensores de derechos humanos

Desde 1997, Colombia cuenta además con una unidad especializada adscrita al Ministerio del Interior, encargada de proteger a defensores de derechos humanos, sindicalistas y otras personas en riesgo conforme a la Ley N.º 418 [302] . El programa es el más avanzado de su clase en la región. Tras años de problemas y de que organizaciones de la sociedad civil y organismos de la ONU manifestaran con preocupación que los defensores de derechos humanos continuaban en riesgo [303] , esta unidad de protección implementó profundas reformas en 2011 [304] . Actualmente, cerca de 9.000 personas en riesgo reciben algún tipo de protección, como teléfonos celulares programados para comunicarse directamente con la policía local o incluso escoltas las 24 horas [305] . Aproximadamente 1.500 participantes reciben algún tipo de protección por medio de escoltas [306] . Luego de las reformas, el organismo ahora efectúa evaluaciones de necesidades que toman en cuenta el perfil de cada potencial beneficiario, además de su género, origen étnico y otros factores [307] .

El factor que impulsó la creación de esta unidad de protección fueron las amenazas graves y generalizadas—además de hechos de violencia—contra defensores de derechos humanos, líderes comunitarios y otras personas en riesgo en Colombia, muchas veces por parte de grupos armados irregulares. Entre las personas que son objeto de ataques se incluyen aquellas que trabajan en derechos de la mujer en todo el país, y líderes de comunidades desplazadas. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha otorgado medidas cautelares a defensoras de derechos humanos en respuesta a incidentes de violencia sexual, agresión física y amenazas de muerte. Sin embargo, en 2011 la Comisión expresó su preocupación porque Colombia hasta entonces no había implementado estas medidas [308] . La Corte Constitucional de Colombia reconoció a través del Auto 092 de 2008 que las mujeres desplazadas eran particularmente objeto de abusos:

"[L]as mujeres desplazadas que asumen el liderazgo de organizaciones de población desplazada, organizaciones de mujeres, promoción de derechos humanos o liderazgo social y comunitario, se ven expuestas a múltiples amenazas, presiones y riesgos por parte de las organizaciones armadas ilegales que en no pocas oportunidades desembocan en su asesinato” [309] .

El Auto 092 de 2008 ordenó a las autoridades gubernamentales que adoptaran medidas para abordar este problema y proteger a las líderes desplazadas.

Sin embargo, en 2012 Human Rights Watch documentó abusos cometidos con posterioridad a que se dictara el Auto 092 de 2008, contra más de treinta  líderes desplazadas que vivían en nueve departamentos distintos [310] . Los abusos incluían amenazas, violaciones sexuales, desplazamiento forzado e intimidación, y en muchos casos parecían estar vinculados con la labor de liderazgo de estas víctimas. La mayoría de estas defensoras de derechos de la mujer entrevistadas por Human Rights Watch dijeron que habían recibido llamadas telefónicas y mensajes de correo electrónico intimidatorios, se habían enviado amenazas de muerte a su casa u oficina, o que habían sido abordadas y amenazadas personalmente, a veces por matones encapuchados que estaban armados. Aproximadamente seis de las líderes entrevistadas por Human Rights Watch indicaron que habían sufrido violencia sexual, y que los responsables les anunciaron que estaban siendo castigadas por trabajar en la defensa de los derechos humanos. Varias afirmaron haber sido violadas en 2011 ó 2012. Algunas líderes desplazadas dijeron a Human Rights Watch que creían que las amenazas y los ataques se habían intensificado desde 2008.

Una encuesta efectuada por la Red Nacional de Mujeres a líderes que trabajan en temas relacionados con el desplazamiento también comprobó que muchas habían sufrido amenazas o atentados contra su integridad física o su vida. El 63 por ciento de las mujeres encuestadas dijeron que ellas o un miembro de su familia o comunidad habían sufrido amenazas contra su vida o integridad física, el 19 por ciento habían sido víctimas de atentados contra su vida o integridad física, y el 11 por ciento eran víctimas de violencia sexual [311] . Las amenazas y la violencia contra estas líderes repercuten directamente en los derechos de todas las mujeres y niñas desplazadas, ya que inhiben su capacidad de defender los derechos humanos de las mujeres.

La unidad de protección del Ministerio del Interior actualmente brinda medidas de protección que podrían ser vitales para numerosas líderes desplazadas. La unidad ha adoptado medidas concretas para asegurar que la protección tenga en cuenta aspectos de género, como por ejemplo procurar que los chalecos a prueba de balas sean ergonómicos y se adecuen al cuerpo de la mujer [312] . La unidad también indica que estaría contratando nuevas escoltas de sexo femenino, especialmente para mujeres que han sido víctimas de violencia sexual.

No obstante, las medidas que implementa la unidad de protección a favor de líderes desplazadas continúan presentando deficiencias. Algunas de las líderes con quienes habló Human Rights Watch comentaron que las medidas de protección recibidas eran inadecuadas en comparación con el nivel de riesgo, o que directamente no se beneficiaron con estas medidas [313] .

Una preocupación importante planteada por las líderes es que sus familiares cercanos no están alcanzados por las medidas de protección dictadas por la Unidad Nacional de Protección, a pesar de que las amenazas también estuvieron dirigidas a estos familiares, incluidos sus hijos. La finalidad del programa es brindar protección directa a personas en el programa. Por ejemplo, si a una mujer se le asignan escoltas, sus hijos solamente serán protegidos cuando estén con ella. A menudo, estas líderes viajan periódicamente por trabajo. Cuando no están en sus casas, sus familias suelen quedar expuestas. Esto hace que varias líderes se sientan vulnerables, debido a que a veces sus hijos han sido amenazados o atacados.

Socorro Y., una defensora de derechos humanos que en 2009 fue violada por presuntos miembros de un grupo sucesor de los paramilitares y ha recibido protección del Ministerio del Interior en distintos momentos durante los últimos años, señaló que teme tanto por la seguridad de sus hijos como por la suya:

Cuando me atacaron, dejaron bien claro que tenía que quedarme tranquila, porque si no lo hacía a mis hijos les sucedería lo mismo que a mí, sobre todo a mi hija... Estos grupos saben cómo destruirnos. Saben qué es importante para nosotras. Que somos madres [314] .

No obstante, las medidas de protección que recibe Socorro no incluyen a sus hijos.

El 14 de mayo de 2012, el Ministerio del Interior adoptó la Resolución 0805, un protocolo para incorporar un enfoque de género y derechos de la mujer al programa de protección [315] . El nuevo protocolo amplía en teoría esta protección al núcleo familiar de las líderes, pero en los hechos pareciera que la protección funciona del mismo modo que antes. La unidad afirma que no tiene competencia en materia de protección de menores, y depende entonces de que el ICBF otorgue esa protección. Pero el ICBF no cuenta con programas destinados a proteger a los hijos de estas líderes frente a las amenazas que reciben. Por lo tanto, el nuevo protocolo no aborda la necesidad de proteger a los hijos de las líderes cuando estas tienen que separarse de ellos debido a sus actividades de liderazgo.

El protocolo contiene otras disposiciones que muestran que se trata del compromiso más claro del Ministerio del Interior con la protección de las líderes. Incorpora expresamente las obligaciones internacionales asumidas por Colombia en materia de derechos humanos y procura dar cuenta del mandato impuesto por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008. También insta a consultar en forma directa a organizaciones de derechos de la mujer, y dispone que al menos cuatro de los miembros permanentes y sin derecho a voto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) deberán ser mujeres designadas por el movimiento de mujeres de Colombia [316] . El protocolo además invita a la participación y colaboración de mujeres peticionarias y beneficiarias del programa de protección [317] . Y el aspecto más importante para las mujeres y niñas con quienes habló Human Rights Watch es que el protocolo describe medidas especiales de emergencia para mujeres y niñas desplazadas, y reconoce la presunción constitucional de riesgo.

Juzgar a quienes atacan o amenazan a líderes es indispensable para asegurar que su protección sea duradera. El protocolo de la Unidad Nacional de Protección reconoce la importancia de las medidas complementarias destinadas a reforzar la protección, incluidas medidas para garantizar el acceso a la justicia. Corresponde principalmente a la Fiscalía General de la Nación permitir el acceso a la justicia.

Varias líderes desplazadas indicaron que debían superar un amplio espectro de obstáculos cuando intentaban obtener justicia por los abusos sufridos. Entre estos impedimentos mencionaron a autoridades judiciales que restan gravedad a las amenazas sufridas, no se ponen en contacto con ellas luego de que presentan una denuncia penal y, en algunos casos, directamente se niegan a recibir las denuncias [318] . Tales obstáculos favorecen la impunidad generalizada de estos delitos.

Uno ejemplo de los problemas que encuentran algunas líderes que buscan justicia se observa claramente en el caso de Analía C., quien fue violada por cuarta vez en febrero de 2012, mientras se encontraba bajo la protección de la Unidad Nacional de Protección. Según tres fuentes distintas, en abril de 2012 varios investigadores de la Fiscalía General de la Nación que intervenían en su caso hicieron preguntas a quienes anteriormente habían sido sus escoltas sobre su personalidad, quiénes habían sido sus parejas y si tenía el hábito de consumir alcohol. Una de las amigas de Analía que fue entrevistada por los investigadores contó que estos le dijeron que los escoltas anteriores de Analía “no se habían formado una buena imagen de ella” [319] . También hicieron a su amiga algunas preguntas personales sobre los hábitos sociales de Analía y sus relaciones personales, y Analía cree que estas preguntas se formularon a partir de información aportada por sus anteriores escoltas [320] . Los mismos investigadores también cuestionaron su condición de líder, y preguntaron a sus amistades “por qué necesitaba protección” cuando hay “líderes de mayor edad y más importantes que no cuentan con protección como ella” [321] . Este comportamiento indebido habría menoscabado la confianza que Analía y otros defensores de derechos humanos que trabajan con ella tenían en el sistema de protección y de justicia en general.