Resumen

La Convención [sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad] dice que tenemos igual reconocimiento como persona ante la ley. Tengo el derecho a votar. Tengo el derecho a trabajar. No es decisión de otra persona.

— María Alejandra Villanueva, joven con síndrome de Down, Sociedad Peruana de Síndrome Down, enero de 2012

Perú fue uno de los primeros países del mundo en convertirse en parte de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) en 2008. Este paso reflejó su compromiso de asegurar igualdad de derechos para todas las personas con discapacidad, incluido el derecho a la participación política, que comprende a su vez el derecho a votar, a postularse a cargos públicos y a participar en decisiones sobre asuntos públicos.

Perú ha acogido la protección de los derechos de personas con discapacidad en un amplio espectro de leyes internas y políticas públicas. La Ley General de la Persona con Discapacidad de Perú, sancionada en 1999, crea un Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad encargado de formular políticas públicas sobre este tema. La ley de 1999 también exige a la Defensoría del Pueblo designar a un defensor especializado en la promoción de los derechos de las personas con discapacidad, y establece que los gobiernos municipales y regionales deberán crear oficinas para apoyar la inclusión de personas con discapacidad en las decisiones que se adoptan en el ámbito local. El Congreso, los organismos gubernamentales y la sociedad civil han participado en reformas legales y de políticas que procuran asegurar la adecuación de las leyes nacionales a las disposiciones de la CDPD, incluidas aquellas sobre el derecho a la participación política de personas con discapacidad, así como la asignación de presupuestos específicos para impulsar tales reformas.

No obstante, pese a haber ratificado la CDPD y adoptado numerosas disposiciones legales progresivas sobre derechos de personas con discapacidad, aún se encuentran vigentes en Perú otras leyes y políticas que podrían impedir que personas con discapacidad, especialmente de tipo intelectual o psicosocial, ejerzan derechos fundamentales como el derecho a voto.

El informe documenta los obstáculos legales, físicos, de comunicación y de actitud que se interponen a la posibilidad de que personas con distintas discapacidades ejerzan su derecho a la participación política de la misma forma que cualquier otro miembro de la sociedad. También analiza el modo en que las restricciones a la capacidad jurídica afectan particularmente a las personas con discapacidades intelectuales o psicosociales en el ejercicio de una amplia gama de derechos, incluido el derecho a poseer o heredar bienes, gozar de un empleo o representar legalmente a sus hijos.

Entre julio y noviembre de 2011, Human Rights Watch entrevistó a 65 personas con discapacidad o familiares de estas, así como a más de 35 representantes de organizaciones de personas con discapacidad, especialistas en derecho, legisladores y funcionarios gubernamentales en tres regiones de Perú (Lima, Cusco y Puno). Estas regiones fueron elegidas en función de su diversidad geográfica y demográfica (que incluye a personas de comunidades rurales o indígenas) y debido a que hay en ellas organizaciones activas que trabajan con personas con discapacidad que se ofrecieron a realizar gestiones para facilitar las entrevistas.

Human Rights Watch dialogó con varias personas con discapacidad que ya habían sido declaradas interdictas o que estaban en riesgo de quedar sujetas a interdicción, un procedimiento legal establecido en el Código Civil de Perú por medio del cual la autoridad judicial declara la incapacidad absoluta o relativa de una persona para hacerse cargo de su persona y patrimonio, y designa a un tercero para actuar en su representación, lo cual supone en la práctica la suspensión de los derechos civiles.

Perú no cuenta con un sistema para ayudar a personas con discapacidad a tomar sus propias decisiones. Ante la ausencia de un mecanismo de esa naturaleza, los familiares de personas con discapacidad procuran obtener la interdicción, ya que perciben que es el único medio legal contemplado por el derecho peruano para proteger sus bienes o intereses patrimoniales, incluido el derecho a percibir una pensión o beneficios de seguridad social.

El proceso de interdicción establecido en el Código Civil peruano es incompatible con las obligaciones asumidas por el gobierno en la CDPD, que dispone que las personas con discapacidad “tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida”. El Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad de la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha instado a todos los Estados miembros a asegurar el reconocimiento de la capacidad legal de todas las personas, incluidas aquellas con discapacidad, adoptando medidas tales como reemplazar la interdicción y otras prácticas similares por un sistema de asistencia para la toma de decisiones. El Comité de la CDPD, que se encarga de supervisar la implementación del tratado, además ha exhortado al gobierno peruano a “derogar la práctica de la interdicción judicial”. [1]

Las personas con discapacidad en Perú también enfrentan obstáculos en la obtención del documento de identidad, un medio de identificación importante para todos los ciudadanos de Perú. La tenencia de un documento nacional de identidad (DNI) donde conste el cumplimiento de la obligación electoral o bien la eximición del deber de voto resulta indispensable para llevar a cabo trámites civiles, comerciales, administrativos y judiciales. Sin este documento, los peruanos enfrentan escollos en prácticamente todos los ámbitos de la vida, como viajar, trabajar, poseer o heredar bienes, abrir cuentas bancarias, acceder al sistema de atención de la salud, contraer matrimonio o representar legalmente a sus hijos. También se les dificulta acceder a los beneficios de seguridad social brindados por el gobierno.

El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), una de las tres instituciones independientes con mandato constitucional para coordinar y llevar a cabo elecciones, y la Defensoría del Pueblo han iniciado campañas nacionales desde 2004 destinadas a proteger los derechos a la identidad y la ciudadanía de personas con discapacidad (entre otros sectores marginados de la población), que incluyeron la provisión de documentos de identidad en forma gratuita. A pesar de estas campañas, algunas personas con discapacidad, especialmente aquellas que viven en zonas rurales o que residen desde hace tiempo en instituciones, aún no tienen documentos de identidad, lo cual les niega visibilidad como ciudadanos. De hecho, algunas personas con discapacidad que fueron admitidas en estas instituciones cuando no contaban con documentos de identidad han sido durante años identificadas como “N.N.” (ningún nombre), y recae en el personal de los hospitales la decisión de asignarles un nombre. En noviembre de 2011, el RENIEC creó un grupo de trabajo gubernamental para analizar la privación de derechos que resulta de la condición de indocumentado, y lanzó una campaña para entregar a personas que viven en instituciones documentos de identidad donde se indica el respectivo grupo de votación. Quienes tengan un documento de identidad donde conste el grupo de votación podrán participar en los sufragios.

La ley dispone que las personas con discapacidad pueden optar por incluir información sobre su discapacidad en su documento de identidad. Muchas de estas personas dijeron a Human Rights Watch que preferían no incluir estos datos, ya que eso podría exponerlas a la posibilidad de discriminación en función de su discapacidad. Sin embargo, su decisión no siempre ha sido respetada. Nuestra investigación documentó varios casos en que empleados del RENIEC incorporaron información sobre la discapacidad de una persona sin su autorización, a veces incluso contra la voluntad expresa de la persona o sus familiares.

El registro civil mantenido por el RENIEC incluye información sobre discapacidad, con independencia de si tales datos constan en el documento de identidad, así como información relativa al voto (restricciones sobre voto y cumplimiento de la obligación de sufragio). Si bien existen razones legítimas para recabar información sobre discapacidad, resulta particularmente preocupante que el registro civil a cargo del RENIEC esté disponible tanto para instituciones privadas como gubernamentales, y que la información se use para determinar la capacidad de una persona de adoptar decisiones legales y financieras, como abrir una cuenta bancaria o contraer matrimonio.

Las personas con discapacidades intelectuales o psicosociales entrevistadas por Human Rights Watch comentaron que no podían cobrar cheques o tomar decisiones básicas como repartir bienes entre sus hijos debido a que su documento de identidad indicaba que no habían votado o que no podían hacerlo. También dijeron que la frase “discapacidad mental” en su documento de identidad las convertía en objeto de burlas por parte de amigos y personas de la comunidad.

Hasta octubre de 2011, las autoridades peruanas excluyeron sistemáticamente a más de 20,000 personas con discapacidad intelectual o psicosocial de los padrones electorales. Debido a una política del RENIEC que se mantuvo vigente desde 2001 hasta octubre de 2011, numerosas personas con discapacidad intelectual o psicosocial no pudieron conseguir el documento nacional de identidad que se requiere para votar, o bien recibieron documentos que las calificaban como personas sin derecho a votar o adoptar otras decisiones legales, financieras e incluso personales.

Por ejemplo, en 2009 María Ramos, presidenta de ASUMEN (una organización de usuarios de los servicios de salud mental) se acercó al RENIEC en Lima para renovar su documento de identidad. Por ser una persona con discapacidad, Ramos tenía derecho por ley a recibir un documento de identidad sin cargo alguno (habitualmente el costo es de 20 soles, o aproximadamente US$ 8), y para ello presentó un certificado donde se indicaba que padecía esquizofrenia paranoide. Cuando su DNI estuvo listo, un empleado del RENIEC le informó que no se le consideraba capaz de recoger el documento y que, según la ley, solamente podía hacerlo un tutor u otro tercero. “Nunca tuve un tutor ni un curador. He sido independiente toda mi vida”, dijo a Human Rights Watch.

Un año después, Ramos descubrió que haber dado a conocer su discapacidad al RENIEC había tenido otras consecuencias. Durante las elecciones municipales de 2010, su nombre ya no figuraba en el padrón electoral. En el local de votación “me dijeron que los esquizofrénicos no tienen derecho a votar”. Luego de la elección, se presentó en la oficina del RENIEC para ser incluida en el padrón electoral, pero le dijeron que su nombre había sido excluido debido a su discapacidad. “[El empleado del RENIEC] me dijo, ‘Los de tu tipo no pueden votar’”.

En noviembre de 2010, tras años de presiones por parte de organizaciones que trabajan en temas de discapacidad e intervenciones de la Defensoría del Pueblo, el RENIEC reconoció que la política de excluir del padrón electoral a personas con determinadas discapacidades era un error e invitó apresuradamente a personas con discapacidad a empadronarse nuevamente. No obstante, debido a la poca antelación para registrarse y la escasa divulgación, menos de 60 personas con discapacidad fueron incluidas de nuevo en el padrón antes de las elecciones presidenciales de 2011. Como resultado, miles de personas con discapacidad no pudieron votar en las elecciones nacionales de abril y junio de 2011. En octubre de 2011, el RENIEC dictó una resolución que dejaba sin efecto su política y se comprometió a trabajar con los organismos gubernamentales pertinentes para abordar esta situación sin demora.

Si bien las actuales políticas e iniciativas del RENIEC han avanzado notablemente para subsanar la privación de los derechos electorales de personas con discapacidad que no han sido declaradas interdictas, aún subsisten diversos obstáculos a la participación política que deben ser abordados para garantizar este derecho a personas con todo tipo de discapacidad.

Por ejemplo, la ley electoral de Perú exige que las mesas de sufragio sean accesibles para facilitar la votación de todas las personas con discapacidad. Sin embargo, no se han diseñado medidas específicas para personas con discapacidad psicosocial o intelectual. Como resultado, los funcionarios gubernamentales, organizaciones no gubernamentales (ONG) y ciudadanos que administran o supervisan elecciones reciben escasos lineamientos sobre el derecho de estos votantes a que se tengan en cuenta sus necesidades ni tampoco tienen experiencia sobre cómo responder a tales requerimientos.

Para las personas con discapacidades físicas y sensoriales, subsisten problemas como la inaccesibilidad de las mesas de sufragio, la disponibilidad limitada de medidas de adecuación como boletas en braille y la falta de materiales accesibles sobre el proceso electoral.

En las elecciones de abril de 2011, 13 personas con discapacidad —incluidas tres mujeres— de 7 (de los 13) partidos políticos, se postularon a las elecciones parlamentarias. Cinco de estos candidatos alcanzaron escaños — todos ellos hombres con discapacidad física— y tres fueron reelegidos. Sin embargo, las personas con discapacidad aún se enfrentan a obstáculos cuando intentan afiliarse a partidos políticos y participar en estas organizaciones en igualdad de condiciones con otros. El acceso a los medios masivos de comunicación —televisión, radio y periódicos— y el acceso físico a eventos son cruciales para llevar a cabo su campaña electoral. Según defensores locales de derechos de personas con discapacidad, muchas de las estructuras destinadas al uso de la comunidad no son accesibles y los candidatos con discapacidades, por ejemplo, no siempre tuvieron acceso igualitario a los medios de comunicación en los eventos públicos celebrados durante el período de campaña de 2010 y 2011.

La ley sobre personas con discapacidad de Perú exige a los gobiernos locales y regionales fomentar la participación política de personas con discapacidad a través de medidas como la creación de organismos regionales y municipales para canalizar cuestiones sobre discapacidad y promover y facilitar la participación de personas con discapacidad en la conducción de los asuntos públicos. No obstante, numerosos municipios y regiones no han establecido este tipo de organismos o no les han asignado recursos financieros o de otra índole.

Si bien diversas ONG internacionales, donantes y organismos de las Naciones Unidas (ONU) tienen un rol activo en temas como gobernabilidad efectiva, compromiso cívico y consolidación democrática en Perú, aún no han enfocado su trabajo en las personas con discapacidad ni las han incluido en su análisis.

En 2011, Perú presentó una serie de proyectos de reforma legislativa destinados a alinear sus leyes y políticas internas con la CDPD, incluida su obligación de asegurar que las personas con discapacidad participen en la vida política en igualdad de condiciones con otros ciudadanos.

Sin embargo, la determinación de formas efectivas para que las personas con discapacidad puedan ejercer plenamente su derecho a la participación política sin discriminación continúa representando un desafío. El gobierno, junto con organizaciones de personas con discapacidad (OPD), debe desarrollar e implementar un sistema de asistencia para la toma de decisiones. En un sentido más amplio, los ministerios y organismos gubernamentales relevantes deberían procurar sistemáticamente la participación de personas con discapacidad y organizaciones que representan a estas personas en los procesos de adopción de decisiones y reforma legislativa.

El Congreso peruano debería reformar el Código Civil para reflejar los estándares legales internacionales que disponen que todas las personas con discapacidad deben tener la misma capacidad jurídica que otros ciudadanos, a fin de cumplir sus obligaciones en virtud de la CDPD y acatar la directiva de la OEA y las recomendaciones del Comité de la CDPD.

El Gobierno de Perú también debe asegurar que la infraestructura y los procesos electorales sean accesibles para personas con distintas discapacidades, y que todos aquellos que participen en la administración y gestión de comicios cuenten con la capacitación adecuada para facilitar el derecho a la participación política de tales personas en igualdad de condiciones. De lo contrario, se negaría a personas con discapacidad el ejercicio de sus derechos y su ciudadanía. Tal como señaló a Human Rights Watch una joven con síndrome de Down que había sido excluida del padrón electoral: “Yo quiero ser una ciudadana como cualquier otra”.