Principales recomendaciones

Asegurar que todos los casos de presuntas violaciones de derechos humanos se sometan exclusivamente a la justicia penal ordinaria.

 

Reformar el Código de Justicia Militar para impedir que las investigaciones de violaciones de derechos humanos se realicen en el ámbito de la jurisdicción militar.

El mecanismo más efectivo para abordar las graves violaciones de derechos humanos documentadas en este informe —y de disuadir futuros abusos— es asegurar que los soldados y policías que cometen abusos sean llevados ante la justicia. Y la clave para que miembros de las fuerzas de seguridad rindan cuentas por sus actos consiste en iniciar investigaciones oportunas, exhaustivas e imparciales de los delitos que presuntamente cometen contra civiles. Estas investigaciones no se llevan a cabo cuando es el mismo Ejército quien investiga a sus propios miembros.

Un modo en que México podría asegurar una mayor rendición de cuentas es poniendo fin a la práctica de remitir a la jurisdicción militar los casos de presuntas violaciones de derechos humanos cometidas por soldados. Para ello, el Presidente Calderón debería presentar sin demora una propuesta de reforma del Código de Justicia Militar ante el Congreso, donde se disponga expresamente que todos los casos de abusos presuntamente cometidos por soldados contra civiles deben ser investigados y juzgados en el sistema de justicia penal ordinaria, y que el Ejército debe cooperar con estas investigaciones y juicios. Cuando un caso se remita ilegalmente a la jurisdicción militar, debería reconocerse a la presunta víctima el derecho a presentar un recurso legal exigible dentro del sistema de justicia penal ordinaria para impugnar el traslado. Si Calderón no presenta un proyecto de reforma adecuado, el Congreso debería redactar y sancionar una reforma que se adecue a estos estándares.

El proyecto de reforma presentado por Calderón en 2010 —el cual remitiría a la justicia penal ordinaria los casos de tortura, violación sexual y desaparición forzada, pero preservaría la competencia del Ejército para investigar las demás violaciones de derechos humanos— no cumple con este requisito. La propuesta de Calderón mantendría bajo la jurisdicción militar graves violaciones de derechos humanos, como las ejecuciones extrajudiciales, y reconocería amplias facultades discrecionales a las autoridades militares para determinar la clasificación de los abusos, a pesar de que en el pasado han rebajado la gravedad de los delitos para asegurar que se juzguen en la jurisdicción militar.

Los agentes del Ministerio Público civil deberían investigar enérgicamente todos los casos de presuntas violaciones de derechos humanos cometidas por soldados. Hasta que se sancione e implemente una reforma de este tipo, el procurador general de la República y los procuradores generales de justicia de los estados deberían exigir a los agentes del Ministerio Público y funcionarios judiciales del fuero común y federal que pongan fin a la práctica de remitir automáticamente a agentes del Ministerio Público militar los casos en que se acusa a militares de cometer delitos contra civiles. En cambio, los agentes del Ministerio Público civil deberían investigar estas acusaciones desde el momento en que son denunciadas y deberían ocuparse en forma inmediata de entrevistar a testigos y recabar pruebas en el lugar de los hechos.

La remisión de casos de presuntos abusos militares a la jurisdicción penal ordinaria no bastará para resolver el problema de impunidad de los abusos cometidos por miembros de las fuerzas de seguridad. Como se muestra en este informe, el sistema de justicia penal ordinaria también adolece de graves problemas que suponen claros obstáculos para el éxito de las investigaciones. No obstante, pese a estas falencias, la justicia ordinaria es claramente más imparcial e independiente que el sistema de justicia militar. El traslado de estos casos a la jurisdicción penal ordinaria representa una primera medida para dejar atrás un sistema que prácticamente garantiza la impunidad de los soldados.

Mejorar la implementación de la reforma de justicia .

En junio de 2008, México aprobó una reforma constitucional, en gran medida positiva, destinada a transformar el sistema de justicia penal ordinaria, hasta entonces inquisitivo y escrito, en un sistema acusatorio y oral. Entre otros valiosos objetivos, la reforma buscó consolidar el principio de presunción de inocencia y eliminar cualquier incentivo perverso para que funcionarios vinculados con la seguridad pública obtengan confesiones mediante tortura. No obstante, las autoridades tienen plazo hasta 2016 para implementar plenamente la reforma. Hasta el momento, su aplicación ha sido lenta y los cambios legislativos aún no se reflejan en la práctica. Muchos estados continúan operando con el sistema tradicional de México y toleran prácticas y valores perniciosos, mientras que en los pocos estados que han adoptado el nuevo sistema se han sancionado normas para contrarrestar la reforma, o se incluyeron excepciones que ponen en riesgo los principales cambios que supone el traspaso al sistema acusatorio oral.

El gobierno federal y los gobiernos de los estados deberían invertir mayores recursos en la implementación de la reforma de justicia. Esto implica reformar el sistema de justicia simultáneamente tanto a nivel federal como en los estados, a fin de evitar la coexistencia de dos sistemas que operen con principios contradictorios. Y ello supone asegurar que se adopten medidas destinadas a modificar prácticas y normas, como por ejemplo, elevar el nivel de capacitación de jueces, agentes del Ministerio Público, defensores de oficio, policías ministeriales y otros funcionarios clave, y generar mayor conciencia entre el público sobre el funcionamiento del nuevo sistema. A su vez, los legisladores de los estados deberían derogar las contrarreformas que no coincidan con el espíritu y la finalidad de la reforma de justicia, mientras que otros estados deben abstenerse de aprobarlas.

Asegurar el cumplimiento de las garantías de debido proceso para prevenir abusos contra detenidos.

Asegurar que se cumpla con la prohibición de admitir pruebas obtenidas mediante tortura .

Los jueces no deben esperar hasta que se implemente plenamente la reforma de justicia para actuar frente a algunos de los abusos más generalizados y crónicos que existen en México. Deberían exigir el cumplimiento inmediato de la prohibición constitucional que excluye cualquier prueba conseguida mediante coerción u otros abusos, así como eliminar los incentivos perversos que facilitan que policías y soldados obtengan confesiones mediante golpizas antes de poner a los detenidos a disposición de agentes del Ministerio Público. Los jueces no deberían admitir excepciones al principio de exclusión de pruebas obtenidas mediante torturas, ni deberían aplicar principios jurisprudenciales que vulneren el objeto y el espíritu de la prohibición. En casos donde existan sospechas de tortura u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes de presuntos delincuentes, los jueces deben exigir a los agentes del Ministerio Público que inicien investigaciones inmediatamente para determinar si hubo malos tratos. Deberían ordenar la aplicación inmediata del Protocolo de Estambul a las presuntas víctimas. De conformidad con principios jurídicos internacionalmente aceptados, los jueces deberían imponer a los agentes del Ministerio Público la obligación de demostrar que las confesiones y otras pruebas se obtuvieron por medios lícitos, en vez de exigir que sean las víctimas quienes deban probar que sufrieron torturas u otros abusos.

Asegurar que las fuerzas de seguridad pongan inmediatamente a los detenidos a disposición de agentes del Ministerio Público.

Como se demuestra en este informe, muchos de los abusos perpetrados por soldados y policías se producen durante el período ilícito de detención arbitraria que transcurre desde el momento en que los presuntos delincuentes son detenidos hasta que son puestos a disposición de agentes del Ministerio Público. Esto ocurre cuando las fuerzas de seguridad no entregan inmediatamente a los detenidos a agentes del Ministerio Público, como lo exige la ley, y en lugar de ello los mantienen incomunicados en bases militares, estaciones de policía o en otros centros de detención clandestinos. Una medida clave para prevenir los abusos que se producen durante este período es investigar y juzgar a los soldados y policías que no ponen inmediatamente a los detenidos a disposición de agentes del Ministerio Público. Para ello, los jueces deben exigir que se investiguen oportunamente los casos en los cuales haya pruebas de que un presunto delincuente fue detenido arbitrariamente, como se señaló precedentemente. Los agentes del Ministerio Público federal y estatal deberían iniciar investigaciones ex officio cuando consideren que las fuerzas de seguridad han demorado el traslado de detenidos. En ningún caso debería permitirse que agentes del Ministerio Público o defensores de oficio reciban confesiones de detenidos en establecimientos militares, estaciones de policía o centros de detención clandestinos. Tampoco debería permitirse que los detenidos sean retenidos temporalmente en estos sitios.

Cuando existan pruebas de que personas detenidas no han sido puestas a disposición de agentes del Ministerio Público en forma inmediata, las fuerzas de seguridad deberían iniciar sus propias investigaciones a través de organismos de asuntos internos y complementar las investigaciones penales, pero no debería considerarse que estos procedimientos administrativos pueden suplantar a los judiciales. Por su parte, los secretarios de la SEDENA y la SEMAR, el director de la Policía Federal y los jefes de policía de los estados y municipales deberían emitir directivas a sus subordinados para exigir que pongan inmediatamente a los detenidos a disposición de agentes del Ministerio Público civil, e indicar en forma inequívoca que en ningún caso los detenidos podrán ser retenidos o interrogados en bases militares o estaciones de policía. Se debería perfeccionar el registro nacional de detenciones, a fin de salvaguardar los derechos de los detenidos cuando estos son trasladados a lo largo de la cadena de custodia (ver más adelante).

Poner fin a la práctica de “arraigo” y el uso de leyes ambiguas para justificar detenciones y medidas de prisión preventiva arbitrarias.

México debería abolir el arraigo,contemplado en la legislación federal y de los estados, que permite que agentes del Ministerio Público, con autorización judicial, detengan a personas por un período de hasta 80 días antes de ser acusadas de haber cometido un delito. Esta práctica equivale a una detención arbitraria, es incompatible con las obligaciones de debido proceso de México conforme al derecho internacional y contraviene una decisión dictada en 2005 por la Suprema Corte de Justicia, que determinó que se trataba de una práctica inconstitucional.

Los legisladores federales y de los estados también pueden ayudar a reducir la cantidad de detenciones ilegales derogando las leyes ambiguas que otorgan a las fuerzas de seguridad amplias facultades para detener a civiles sin órdenes de arresto, como las leyes de flagrancia y halconeo, cada vez más comunes en los estados. Estas leyes deberían aplicarse únicamente en casos excepcionales, cuando una persona es aprehendida cometiendo un delito o existen pruebas de que actúa como informante para organizaciones delictivas. No obstante, en la práctica estas normas se aplican para detener a personas aun cuando el vínculo con los hechos es insuficiente o nulo. Además, a la luz de la práctica sistemática de detención arbitraria, los legisladores no deberían sancionar reformas que extiendan las facultades discrecionales de policías y soldados de llevar a cabo detenciones sin la correspondiente orden judicial, como la ampliación de los poderes de urgencia que fue recomendada por el Presidente Calderón a través de una propuesta de reforma del Código Federal de Procedimientos Penales presentada en septiembre de 2010.

Los agentes del Ministerio Público y los jueces, quienes tienen la responsabilidad de evaluar la legalidad de estos arrestos y la potestad de desestimar las acusaciones contra personas que hayan sido detenidas ilegalmente, no deberían aceptar sin cuestionamientos las detenciones efectuadas por las fuerzas de seguridad sin las correspondientes órdenes judiciales.

Asegurar que las violaciones de derechos humanos sean investigadas y juzgadas de manera oportuna, exhaustiva e imparcial.

Crear un protocolo para investigar la muerte de civiles en presuntos enfrentamientos con miembros de las fuerzas de seguridad, y sancionar leyes que regulen el uso de la fuerza por el Ejército y miembros de las fuerzas de seguridad pública.

Todas las muertes de civiles que se producen durante enfrentamientos con miembros de las fuerzas de seguridad —con independencia de si las víctimas son presuntos sujetos armados o civiles inocentes— deberían ser investigadas de manera exhaustiva e imparcial para determinar si los funcionarios del Estado emplearon la fuerza excesivamente o efectuaron ejecuciones extrajudiciales. Sobre la base de las mejores prácticas desarrolladas por el Relator Especial de la ONU sobre Ejecuciones Extrajudiciales y otros expertos, el gobierno mexicano debería diseñar un protocolo para investigar las muertes causadas por funcionarios del Estado —incluidas las muertes ocurridas en retenes de seguridad, las de personas a su disposición, y aquellas que tuvieron lugar en enfrentamientos— en vez de simplemente aceptar las versiones ofrecidas por soldados y policías como una descripción veraz de lo ocurrido. Asimismo, el Ejército y los legisladores deberían redactar leyes sobre el uso de la fuerza para el Ejército, la Policía Federal y los cuerpos de policía locales, basadas en estándares internacionales. Y los soldados y policías deberían recibir entrenamiento específico sobre cómo llevar estos estándares a la práctica.

Crear bases de datos nacionales para llevar un registro de personas desaparecidas y detenidas, que tengan por objeto evitar abusos.

El gobierno mexicano ha invertido importantes recursos en la elaboración de una base de datos nacional sobre delitos a través de la “Plataforma México”. A partir de las mejores prácticas extraídas de la experiencia de esta iniciativa, debería crear otras dos bases de datos nacionales:

• Una base de datos unificada sobre personas desaparecidas, que incluya información que ayude a identificar personas cuyo paradero sea desconocido, como ADN de familiares de las víctimas, y un registro con opciones de consulta donde conste información sistematizada relativa a cuerpos no identificados, que pueda ser consultada en su totalidad por familiares de víctimas. Los criterios para identificar y recabar estos datos deberían ser coordinados entre instituciones relevantes, como los Ministerios Públicos, las comisiones de derechos humanos y las morgues, entre otros, para asegurar la eficacia del sistema.
• Una base de datos nacional para llevar un control de las personas detenidas, que incluya un protocolo para registrar en forma inmediata información clave, como el momento y el lugar en que se produjo una detención y quiénes la llevaron a cabo. Los funcionarios de alto rango deberían instruir a sus subordinados sobre la importancia de registrar oportunamente las detenciones, para que los funcionarios judiciales y los familiares puedan determinar dónde se encuentran los detenidos, lo cual resulta indispensable para identificar si se cometen violaciones del debido proceso y prevenir otros abusos. Se deberían aplicar sanciones cuando no se registren adecuadamente las detenciones. Al igual que la base de datos sobre personas desaparecidas, este sistema debería ser aplicado de manera homogénea por todas las fuerzas de seguridad y por los funcionarios judiciales.

Abandonar la retórica que sugiere que las víctimas de abusos serían delincuentes, o que desestima las denuncias de abusos antes de que hayan sido investigadas.

El modo en que autoridades civiles y militares se refieren a los derechos humanos puede tener un profundo impacto en las prácticas de los funcionarios públicos y en la actitud del público en general. Por lo tanto, el Presidente Calderón, así como otros funcionarios electos, altos jefes militares y policiales, y funcionarios judiciales deberían abstenerse de emplear una retórica que presente a la seguridad pública y los derechos humanos como objetivos incompatibles. En cambio, deberían enviar un mensaje claro que se trata de metas complementarias. En particular, los funcionarios deberían abstenerse de desestimar como falsas las denuncias graves de abusos formuladas por víctimas y familiares sin antes investigarlas adecuadamente, y de referirse a los defensores de derechos humanos y los defensores de víctimas como “tontos útiles” de la delincuencia organizada. Asimismo, deberían poner fin a la práctica de presuponer automáticamente que todas las víctimas de torturas, ejecuciones y desapariciones tuvieron participación en actividades delictivas antes de ser detenidas. Como parte de este cambio, las fuerzas de seguridad y los funcionarios judiciales deberían abstenerse de presentar a sospechosos ante la prensa y acusarlos de haber cometidos delitos antes de que sean juzgados, puesto que con ello se vulnera su derecho a un juicio justo.

A las instituciones públicas de derechos humanos de México

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las comisiones de derechos humanos de los estados no deberían concluir investigaciones de denuncias de víctimas a menos que sus funcionarios determinen que eran infundadas. En casos en que la veracidad de tales denuncias sea incierta, las comisiones deberían efectuar investigaciones exhaustivas e imparciales para determinar si son verdaderas, en vez de exigir que sean las víctimas y sus familiares quienes deban proporcionar las pruebas. La CNDH debería poner fin a la práctica de recomendar que cualquier violación de derechos humanos presuntamente cometida por soldados contra civiles se someta a la jurisdicción militar. Y tampoco debería remitir los casos de presuntas violaciones de derechos humanos a agentes del Ministerio Público a través de la vía de orientación, a menos que haya determinado en forma inequívoca que no hubo violaciones de derechos humanos.

Las comisiones también deberían poner fin a la práctica de abandonar los casos en los cuales documentaron abusos luego de emitir sus recomendaciones. Concretamente, los funcionarios de las comisiones deberían asegurarse de que los agentes del Ministerio Público civil no sólo inicien investigaciones sobre los abusos, sino que además realicen averiguaciones oportunas y exhaustivas. Cuando los actores estatales no implementen las recomendaciones, las comisiones deberían exigir activamente su cumplimiento mediante diversas herramientas, como convocar a funcionarios de gobierno para que rindan cuentas por el incumplimiento ante el Senado, una facultad que les fue otorgada por la reforma constitucional aprobada recientemente.

Por último, en respuesta a la asignación masiva de miembros del Ejército, la Marina y la Policía Federal a operativos contra el narcotráfico, y el consiguiente incremento de denuncias de derechos humanos contra estas fuerzas, la CNDH debería evaluar seriamente la posibilidad de reasignar sus recursos y conformar equipos de investigación en los estados donde se han desplegado gran cantidad de miembros de las fuerzas de seguridad federales. Actualmente, a excepción de diez delegaciones regionales en la frontera norte y sur de México que se encargan de atender casos de abusos contra migrantes, el personal de la CNDH se encuentra casi totalmente en México D.F. La ubicación estratégica de estos equipos permitiría a la CNDH recibir las denuncias de las víctimas en forma directa, en vez de depender de que las comisiones estatales le remitan los casos. De este modo, la CNDH podría investigar y posiblemente tener una intervención más rápida y eficiente en casos graves en que esté en riesgo la vida de las víctimas, en vez de enviar equipos desde México D.F.

A la Unión Europea y Estados Unidos

A la Unión Europea: Incorporar parámetros de referencia y requisitos sobre derechos humanos en la “Asociación Estratégica”.

La Unión Europea ha fortalecido su cooperación bilateral con México desde la adopción, en mayo de 2010, de una Asociación Estratégica que creó un “Programa Integrado de Seguridad y Justicia” destinado a reforzar la capacidad de México de combatir la delincuencia organizada. Esta Asociación prevé un diálogo anual sobre derechos humanos entre funcionarios gubernamentales, y la UE ha asumido el compromiso de ayudar a consolidar el estado de derecho y los derechos fundamentales en México y ha asignado recursos específicos para tal fin.

A pesar de estas medidas positivas, la UE no ha avanzado en la creación de parámetros de referencia transparentes para medir los avances conseguidos con el fin de mejorar las prácticas de derechos humanos de las fuerzas de seguridad de México. La UE tampoco ha demostrado intención de aprovechar esta colaboración más estrecha con México para instar al gobierno a que aborde sus problemas sistémicos en materia de derechos humanos. Para subsanar esta omisión, la UE debería identificar en forma pública una serie de prioridades de derechos humanos y fijar metas intermedias para alcanzar dichos objetivos, tales como eliminar el uso de tortura por policías o asegurar la aplicación sistemática del Protocolo de Estambul. Asimismo, la UE debería destinar una proporción significativa de sus iniciativas de asistencia e incidencia a que se logren esos objetivos. Debería también prever un sistema de premios y castigos para reconocer los éxitos y sancionar los incumplimientos de los mismos.

A Estados Unidos: Mantener y exigir el cumplimiento de los requisitos de derechos humanos establecidos en la Iniciativa Mérida, y mejorar las políticas públicas destinadas a reducir el tráfico ilícito de armas y drogas.

Desde 2007, Estados Unidos ha destinado más de $ 1.600 millones para ayuda a México en materia de seguridad a través de la Iniciativa Mérida, un paquete de medidas de asistencia de varios años de duración que busca contribuir a la lucha contra la delincuencia organizada. Desde el inicio, el Congreso estadounidense exigió por ley que el 15 por ciento de fondos específicos correspondientes a la Iniciativa Mérida fueran retenidos anualmente hasta que el Departamento de Estado emitiera un informe que confirmara que México cumplía cuatro requisitos básicos de derechos humanos. Estos requisitos incluyen investigar y juzgar a militares y policías acusados de cometer abusos contra civiles en el sistema de justicia penal ordinaria, mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de la Policía, y prohibir el uso de testimonios obtenidos a través de torturas u otros malos tratos.

Los fondos que dependen del cumplimiento de los requisitos representan un pequeño porcentaje del total de la asistencia otorgada a través de Mérida. En 2009, por ejemplo, tan sólo la entrega de cerca de 24 de los 420 millones de dólares dependía del cumplimiento de los requisitos. Pese a ello, los requisitos suponen una oportunidad clave para medir los avances conseguidos por México en materia de derechos humanos, y para presionar al gobierno mexicano para que adopte medidas para revertir las tácticas abusivas.

Por ende, es crucial que estos requisitos se mantengan vigentes durante las próximas etapas de la Iniciativa Mérida. Asimismo, el Congreso debería asegurar que los requisitos relativos al 15 por ciento de los fondos se apliquen no sólo a los fondos destinados al Ejército, sino también a aquellos asignados a asistencia y capacitación de la Policía federal, estatal y local, debido a que estas fuerzas continúan empleando torturas y cometiendo otras graves violaciones con una falta crónica de rendición de cuentas.

No obstante, para que estos requisitos sean efectivos, es indispensable que se exija su cumplimiento. A pesar de las claras evidencias de que no se han cumplido los requisitos —expuestas en informes del Departamento de Estado de los Estados Unidos que documentan el uso continuo de torturas y confirman que se sigue juzgando a soldados por violaciones de derechos en la justicia militar—, en varias oportunidades Estados Unidos ha liberado fondos incluidos aquellos que están dentro del 15 por ciento sujeto a los requisitos. A la luz de las conclusiones del presente informe, donde se demuestra una vez más que los requisitos no se están cumpliendo, Estados Unidos debería retener los fondos específicos destinados al Ejército y la Policía correspondientes al próximo año. Debería continuar reteniendo fondos hasta que se cumplan los cuatro requisitos.

Dado que muchas de las poderosas armas utilizadas por los carteles provienen de Estados Unidos y que es en este país donde se comercializa gran parte de la droga que trafican los grupos armados (y donde se origina una proporción significativa del ingreso que reciben), Estados Unidos comparte en gran medida la responsabilidad por la crisis en México y por el creciente poder de la delincuencia organizada. Por consiguiente, el gobierno estadounidense debería redoblar sus esfuerzos por poner freno al tráfico ilícito de armas hacia México, e implementar políticas públicas que reduzcan la demanda de narcóticos en Estados Unidos.

Si son implementadas, las recomendaciones señaladas precedentemente y otras que se exponen con mayor detalle en los siguientes capítulos permitirán fortalecer la protección de los derechos humanos en México. También servirán para mejorar la calidad de las investigaciones, incrementar la efectividad de los procedimientos penales y restablecer la confianza de la población civil en las fuerzas de orden público, todas estas condiciones clave para mejorar la seguridad pública.