Carta al Presidente Correa sobre los Derechos de los Refugiados

Washington, D.C., 20 de junio de 2013

S.E. Rafael Correa Delgado

De nuestra mayor consideración:

En el Día Mundial de los Refugiados, nos dirigimos a S.E. con el propósito de instarlo a revocar el Decreto Ejecutivo 1182, adoptado el 30 de mayo de 2012 con el objeto de reglamentar la aplicación del derecho de refugio en el Ecuador^[1]. Como consecuencia de este decreto, en la actualidad, los procedimientos de refugio incluyen medidas que violan las obligaciones jurídicas internacionales del Ecuador, conforme a tratados internacionales vigentes para el Estado que protegen derechos básicos de los refugiados.

Human Rights Watch reconoce que, según información del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Ecuador es el país de América Latina que tiene la mayor cantidad de refugiados registrados en la región: hasta marzo de 2012, el número de refugiados ascendía a aproximadamente 56.000^[2]. Asimismo, reconocemos que el gobierno del Ecuador tiene derecho a regular quién puede permanecer en el país y rechazar las solicitudes de asilo infundadas.

Sin embargo, nos genera una profunda preocupación que los procedimientos previstos en el Decreto no protejan los derechos de debido proceso de las personas que solicitan asilo, incluido el derecho a que sus solicitudes se analicen de manera justa. De hecho, ACNUR ha informado que, si bien el número de personas que solicitan protección en el Ecuador sigue siendo elevado, el “acceso al asilo se ha vuelto difícil” desde la adopción del Decreto^[3].

Tal como lo expresamos más adelante, nos preocupa especialmente que el Decreto incluya una definición acotada de quiénes pueden considerarse refugiados; establezca un nuevo procedimiento de admisibilidad en virtud del cual los funcionarios puedan rechazar las solicitudes de asilo “manifiestamente infundadas” de un modo contrario a las directrices de la ONU; imponga un plazo de 15 días a partir del ingreso en el Ecuador para presentar las solicitudes de asilo, lo cual debería implementarse de forma flexible; otorgue a los funcionarios facultades demasiado amplias para rechazar una solicitud de asilo antes de analizarla, con el argumento de que el solicitante puede haber cometido delitos; y otorgue a los funcionarios públicos facultades excesivamente amplias para revocar la condición de refugiado.

Definición acotada de refugiado

La definición de refugiado que incorpora el Decreto excluye varias categorías de personas que se consideran refugiados según normas internacionales vinculantes.

El Decreto define quiénes pueden considerarse refugiados de conformidad con la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados^[4]y su Protocolo de 1967^[5], que el Ecuador ratificó hace décadas^[6]. El Decreto define como refugiada a “toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera de su país de nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”^[7].

No obstante, el Decreto no incorpora la definición de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, un documento internacional adoptado por varios estados —incluido el Ecuador—, que define a los refugiados como personas que han “huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”^[8].

De hecho, el Decreto 1182 elimina específicamente del marco jurídico ecuatoriano un decreto previo de 1992 que incluyó esta definición ampliada^[9]. Esto constituye una regresión de los derechos de los refugiados en virtud de las leyes del Ecuador.

La gran mayoría de los refugiados en el Ecuador son colombianos^[10]. Dado que muchos huyeron de la violencia generalizada, el conflicto armado y las violaciones masivas de derechos humanos, excluir del Decreto la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena podría llevar a una situación en la cual podría negárseles a miles de colombianos la condición de refugiados y la protección a la cual tienen derecho conforme a la ley.

Procedimiento de admisibilidad

El Decreto 1182 establece un procedimiento de admisibilidad según el cual los funcionarios pueden decidir no considerar una solicitud de asilo en virtud de los procedimientos estándares de determinación de la condición de refugiado y, en lugar de ello, pueden rechazar la solicitud inicialmente si consideran que está “manifiestamente infundada” o es “abusiva”.

El Decreto establece que una autoridad puede considerar que una solicitud es “manifiestamente infundada” si “presenta elementos completamente desvinculados con las definiciones de refugiado/a vigentes en el Ecuador” y puede considerar que es “abusiva” si contiene “elementos fraudulentos que involucran engaños o que evidencian manipulación del proceso para obtener beneficios personales, de terceros, o colectivos, al igual que aquellas en las que la persona solicitante, sin necesidad de protección internacional, invoca la institución del refugio para evadir la acción de la justicia o el cumplimiento de las leyes”^[11].

Este procedimiento no cumple, de diversas maneras, con las directrices del Comité Ejecutivo de ACNUR sobre garantías básicas, que buscan asegurar que los Estados no rechacen equivocadamente solicitudes de asilo válidas y, sin proponérselo, violen el principio de no devolución (llamado de “non-refoulement”), es decir, que expulsen y obliguen a las personas a volver a situaciones de persecución u otras en las cuales su vida o su libertad se encuentren amenazadas^[12].

El Comité Ejecutivo del ACNUR exige que los Estados Parte garanticen lo siguiente:

“(i) Al igual que en el caso de todas las solicitudes de determinación de la condición de refugiado o de otorgamiento de asilo, al solicitante se le debe dar la oportunidad de tener una entrevista personal completa con un funcionario plenamente competente y, en la medida de lo posible, con un funcionario de la autoridad competente para determinar la condición de refugiado;
(ii) El carácter manifiestamente infundado o abusivo de una solicitud debe ser establecido por la autoridad normalmente competente para determinar la condición de refugiado; [y]
(iii) El solicitante no aceptado debe tener ocasión de que la decisión negativa sea examinada antes de ser rechazado en la frontera o de ser expulsado del territorio por la fuerza”^[13].

El Comité Ejecutivo de ACNUR también exige que los Estados aseguren que “si un solicitante no es reconocido [como refugiado], debe dársele un tiempo razonable para apelar y solicitar una reconsideración formal de la decisión” y que “al solicitante se le debe permitir permanecer en el país hasta tanto la autoridad competente tome una decisión respecto de su solicitud inicial”^[14].

El procedimiento de admisibilidad del Decreto 1182 no cumple con estos estándares básicos.

En primer lugar, permite que sea un oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración quien analice las solicitudes de asilo, y no la “Comisión para determinar la Condición de los/las Refugiados/as en el Ecuador”, que es la autoridad que normalmente tiene competencia para determinar la condición de refugiado^[15].

En segundo lugar, no requiere que el oficial entreviste a la persona que solicita asilo, y otorga a este representante discreción absoluta respecto de si es necesario solicitar información o aclaraciones adicionales antes de adoptar una decisión sobre la admisibilidad del caso.^[16]

En tercer lugar, en el Ecuador, a las personas que solicitan asilo no se les otorga una condición legal formal hasta tanto la Comisión acepta analizar su caso. En ese momento, se les entrega un certificado que les otorga el derecho a permanecer en el país en forma temporal hasta tanto la Comisión resuelva el caso. Esta autorización temporal permite a los solicitantes de asilo circular libremente por todo el territorio nacional; garantiza su derecho a la no devolución, no expulsión, no deportación y no extradición durante el procedimiento de asilo; y les permite trabajar^[17].

Finalmente, si bien el Decreto permite que las personas que solicitan asilo apelen las decisiones que concluyen que la solicitud es inadmisible por ser manifiestamente infundada o abusiva, exige que la apelación se presente en el término de tres días a partir de la notificación de rechazo. Si la persona que solicita asilo no presenta la apelación o no regulariza su situación migratoria de alguna manera, debe abandonar el país en ese plazo^[18]. Tres días no constituyen “tiempo razonable para apelar y solicitar una reconsideración formal de la decisión”.

Límite de 15 días para presentar las solicitudes de asilo

El Decreto exige que las solicitudes de asilo se presenten dentro de los primeros 15 días desde el ingreso al país, y establece que “no se impondrán sanciones administrativas por causa de su entrada o permanencia irregular” a quieres cumplan con este plazo, lo cual sugiere que quienes no lo hagan podrían ser sancionados^[19]. El requisito internacional es que a las personas que solicitan asilo se les otorgue “un plazo razonable dentro del cual pueda gestionar su admisión legal en otro país”^[20].

Según defensores de derechos humanos del Ecuador que trabajan en casos de asilo, las solicitudes presentadas fuera de ese plazo son mecánicamente rechazadas sin considerar los motivos de la demora, salvo que los solicitantes tengan acceso a asesoramiento jurídico y puedan objetar el rechazo^[21]. Esto es particularmente problemático para los colombianos que solicitan asilo y que, según reportes de prensa, habitualmente ingresan en Ecuador a través de áreas de frontera aisladas en las cuales no hay funcionarios gubernamentales y que, por lo tanto, no pueden presentar sus pedidos de asilo en el plazo de 15 días^[22].

A las personas que piden asilo y son miembros de un “grupo de atención prioritaria”, incluidos niños, personas de edad avanzada o personas con discapacidad, habitualmente se les permite presentar su solicitud más de 15 días después de su ingreso al país^[23].

En casos en los cuales, por motivos logísticos comprensibles, quienes solicitan asilo tienen dificultades para ponerse en contacto con las autoridades responsables dentro de los 15 días de haber llegado al país, las autoridades deben asegurarse de tomar en consideración estas razones. Independientemente de ese límite de 15 días, el Ecuador no puede enviar de regreso a su país de origen a personas que solicitan asilo si ese acto viola el principio de no devolución.

Facultades ilegítimas para excluir a personas que solicitan asilo de los procedimientos correspondientes

En virtud del Decreto, los funcionarios podrían considerar que una solicitud es “ilegítima” y deportar inmediatamente a la persona que pide asilo, sin revisar exhaustivamente su solicitud, si “existen motivos fundados para considerar que [el solicitante] ha cometido delitos en territorio ecuatoriano” equivalentes a los contemplados en la Convención sobre Refugiados de 1951^[24].

Las directrices de ACNUR, no obstante, establecen que solamente en circunstancias excepcionales los Estados deberían excluir a una persona de la condición de refugiado antes de analizar su solicitud de asilo:

En vista de las graves consecuencias de la exclusión, es esencial que se incorporen rigurosas salvaguardas procedimentales en los mecanismos para determinar la exclusión. Las decisiones sobre la exclusión deberían en principio darse en el contexto de un procedimiento regular de determinación de la condición de refugiado y no como parte de procedimientos acelerados o de admisibilidad, de modo que se pueda realizar una valoración plena de los hechos y las leyes relevantes. La índole excepcional del artículo 1F sugiere que la inclusión debería generalmente considerarse antes que la exclusión, pero no existe una fórmula rígida. La exclusión podrá considerarse,       excepcionalmente, sin referencia particular a cuestiones de inclusión (i) cuando un tribunal penal internacional haya presentado cargos; (ii) en casos en que hay pruebas aparentes y fácilmente disponibles que indiquen fuertemente la participación del solicitante en delitos particularmente graves, notablemente en casos prominentes relativos al Artículo 1F(c), y (iii) en la etapa de apelación de casos en que la exclusión es la materia a tratar^[25]
 

Si bien no existe ninguna objeción al uso y la aplicación adecuada del Artículo 1F de la Convención sobre Refugiados de 1951, nos preocupa que el Decreto no establezca las “rigurosas salvaguardas procedimentales” que se requieren, y permita que el procedimiento de determinación de exclusiones tenga lugar antes de considerar el caso en circunstancias no previstas por las directrices. Por ejemplo, las directrices se refieren a “pruebas aparentes y fácilmente disponibles” de la participación en un delito, en lugar de hablar de “motivos fundados para considerar” que un solicitante puede haber cometido un delito. Las directrices también se refieren a “casos prominentes relativos al Artículo 1F(c)” mientras que el Decreto permitiría la exclusión temprana por actos que van más allá de “actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas” (artículo 1F(c )).

Amplias facultades para revocar la condición de refugiado

El Decreto 1182 otorga a las autoridades ecuatorianas facultades para revocar su condición a refugiados por motivos no admitidos por el derecho internacional.

En virtud del artículo 1F de la Convención de Refugiados de 1951, los Estados solamente pueden revocar a una persona la condición de refugiada si “existen motivos fundados para considerar:

(a) que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;
(b) que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada;
(c) que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas”.

No obstante, el Decreto agrega un motivo más a esta lista y autoriza a las autoridades a revocar la condición de refugiado de una persona si ésta “se ha visto inmersa en delitos o situaciones que atenten contra la seguridad del Ecuador”^[26]. El lenguaje del Decreto no exige que una persona haya “cometido” el delito en cuestión o que sea “culpable” de tal delito. Simplemente exige que la persona “se ha[ya] visto inmersa” en “delitos” o “situaciones”, lo cual parece implicar una carga de prueba menor que la exigida por la Convención.

En función de las consideraciones anteriores, instamos respetuosamente a S.E. a revocar estas disposiciones problemáticas e impulsar la adopción de una ley que regule esta materia en su totalidad y respete plenamente el derecho a solicitar y obtener asilo, conforme se establece en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Universal de Derechos Humanos^[27].

Aprovechamos la oportunidad para expresarle los sentimientos de nuestra más alta consideración y estima.

José Miguel Vivanco                                                              Bill Frelick
Director                                                                                   Director
División de las Américas                                                       Programa de Refugiados
Human Rights Watch                                                             Human Rights Watch