I. Latar Belakang: Tinjauan Singkat Sektor Kehutanan Indonesia

Indonesia adalah negara yang miliki wilayah hutan ketiga terbesar di dunia setelah Brazil dan Republik Demokratik Kongo dan provinsi-provinsi di luar Pulau Jawa yang memiliki daerah hutan merupakan pemberikan sumbangan terbesar bagi pendapatan kayu. Pada tahun 2004, para ahli memperkirakan bahwa dalam dua dekade sebelumnya,keempat provinsi di Kalimantan telah menghasilkan kayu melebihi total jumlah produksi Amerika Latin dan Afrika.[7]

Hutan Indonesia memiliki nilai tinggi karena keanekaragamannya,[8]potensinya untuk menghasilkan devisa dari perdagangan produk hutan, serta perananya dalam budaya dan kelangsungan hidup masyarakat setempat. Hutan Indonesia memiliki nilai komersil tinggi karena ditumbuhi oleh pohon berkayu keras (seperti meranti, ramin, merbau), yang menjadikannya lebih berharga jika ditebang dibandingkan dengan hutan tropis lainnya yang jarang memiliki pohon-pohon yang dapat diperjualbelikan dan biasanya juga bernilai sangat murah.

Berbagai masalah perhutanan berakar pada kebijakan di masa mantan Presiden Soeharto yang memanfaatkan sumber daya alam Indonesia untuk memperoleh dukungan politik. Jendral Soeharto mengambil alih kekuasaan melalui kudeta pada tahun 1967 dimana keadaan ekonomi negara saat itu tengah karut-marut. Selama 32 tahun masa pemerintahannya yang otokratis, pengawasan hutan memiliki dua fungsi utama yaitu sebagai imbalan dan modal kekuasaan negara. Industri kayu mulai merebak kemudian Soeharto dengan bebas (tanpa prosedur pelelangan)membagi-bagikan, ijin penebangan dan perkebunan kepada keluarga dan rekan bisnisnya serta pejabat penting militer dan elit politik lainnya, guna membeli kesetiaan mereka.

Menjelang akhir 1970-an, Indonesia menjadi negara pengekspor kayu tropis terbesar di dunia. Mereka yang memiliki kendali terhadap hutan menjadi sangat kaya dan berpengaruh. Sejalan dengan pertumbuhan sektor kayu di Indonesia, ekspor kayu lapis dan kertas menjadi salah satu sumber pendapatan ekspor terbesar di tahun 1990-andan tentu saja sektor ini dikuasai oleh segelintir orang tertentu yang ditempatkan untuk meraup keuntungan luar biasa besar.[9]

Hal itu ditambah dengan pejabat yang mengendalikan pendapatan pemerintah yang didapat dari hasil hutan juga memanfaatkanya untuk menjaga jejaring pengaruh politik mereka. Soeharto telah menggunakan milyaran dolar dana reboisasi milik pemerintah sebagai dana talangan untuk membiayai program-program yang tidak ada hubungannya dengan perhutanan tanpa harus melalui proses pembahasan anggaran secara resmi.[10]Sementara sebagian besar dana reboisasi diberikan kepada pemegang konsesibubur kertas dan kertas dalam bentuk subsidi, sebagian lagi disalahgunakan untuk proyek-proyek non-kehutanan, termasuk untuk ASEAN Games 1997 di Jakarta.Bob Hasan menerima pinjaman dana reboisasi sebesar Rp 250 milyar (100 juta dolar AS) untuk membangun pabrik bubur kertas dengan bunga pinjaman 4 persen di bawah bunga bank komersial. Penggunaan dana dengan tidak jelas dan sangat ironis lainnya adalah pengalokasian dana sebesar Rp 500 milyar untuk membuka proyek “Lahan Gambut Satu Juta Hektar” dengan membabat hutan alam dan mengubah lahan gambut yang tidak subur serta mudah terbakar menjadi ladang padi. Pelaksanaan proyek ini memicu kebakaran hutan yag sangat hebat pada tahun 1997. Tahun 1994, Soeharto memerintahkan pemberian pinjaman bebas bunga sebesar Rp 400 milyar (185 juta dolar AS) dari Dana Reboisasi bagi Industri Pesawat Terbang Nusantara yang dipimpin Menteri Riset dan Teknologi BJ Habibie untuk mengembangkan pesawat penumpang.[11]Pada tahun 1997, Menteri Kehutanan menyangkal adanya dana reboisasi yang disalahgunakan untuk proyek “mobil nasional” (dibiayai oleh bank pemerintah) yang gagal milik Tommy Soeharto. Namun menteri tersebut menambahkan bahwa “itu bisa saja terjadi jika diperintahkan oleh presiden.”[12]

Pada tahun 1998, temuan audit pada pajak kehutanan atas Dana Reboisasi menyatakan bahwa dalam lima tahun sebelumnya, sekitar 5,2 milyar dolar AS uang yang hilang akibat korupsi (termasuk penggelembungan anggaran proyekdan pelipat gadaan daerah tanam guna memperoleh subsidi yang lebih besar), ketidakefisienan, dan penggelapan pajak melibatkan perusahan-perusahaan teman dekat dan anggota keluarga Soeharto.[13]Dalam kepeminpinan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, Dewan Perwakilan Rakyat memeriksa anak perempuan Soeharto, Tutut, dan adik iparnya, Probosutedjo, terkait penyalahgunaan dana reboisasi. Meskipun Tutut tidak pernah dituntut, Probosutedjo dijatuhi hukuman dipenjara selama empat tahun oleh pengadilan Jakarta, yang kemudian dikurangi menjadi dua tahun oleh Pengadilan Tinggi, karena penyalahgunaan dana reboisasi yang merugikan negara sebesar Rp 100 milyar (11 juta dolar AS). Probosutedjo mengajukan banding ke Mahkamah Agung dan mengaku telah menyuap pengadilan sebesar 660 ribu dolar AS, tapi permohonan bandingnya ditolak. Hal yang perlu digaris bawahi dari pengakuan tersebut adalah, Probosutedjo tidak pernah dituntut karena melakukan penyuapan kepada pengadilan.[14]

Desentralisasi Pengawasan Hutan

Setelah kejatuhan Soeharto pada tahun 1998 dan pedasnya kecaman masyarakat atas kekayaan para kroninya yang korup selama ia berkuasa, kebijakan baru mengenai otonomi daerah pun digulirkan dengan cepat. Kebijakan ini ditujukan untuk memberikan wewenang lebih banyak pada pemerintah daerah untuk memperbaiki pengelolaan dan memastikan pendapatan yang diperoleh dari sumber daya alam lebih banyak dialokasikan ke daerah penghasil.Di bawah undang-undang otonomi, sebagian besar pendapatan dari industri yang mengambil dan pemrosesan sumber daya alam memang dimaksudkan untuk dikembalikan kepada pemerintah lokal untuk dibagikan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten penghasil serta daerah lain dalam bentuk “Bagi Hasil.”

Tetapi ternyata pemberian wewenang kehutanan tidak diikuti oleh perbaikan dalam pertanggungjawaban, bahkan, penegakan hukum menjadi berkurang akibat perilaku aparat penegak hukum dan pejabat pemerintah di daerah saling memperebutkan bagian dari keuntungan yang didapat. Hasilnya, otonomi tanpa pertanggungjawaban memberikan ruang bagi merebaknya korupsi dan salah kelola di daerah.

Salah satu contoh pemberian insentif yang buruk yang mengakibatkan menjamurnya korupsi di daerah adalah perubahan peraturan kehutanan nasional yang memberikan wewenang terhadap daerah untuk mengeluarkan ijin memperbolehkan pengusaha melakukan pembukaan lahan dengan luas hingga 100 hektar tanpa melalui proses perijinan dari pemerintah pusat yang tentu saja harus melewati persyaratan ketat seperti analisis dampak lingkungan dan konsultasi ke daerah.

Peraturan ini memicu penebangan kayu besar-besaran karena kepala daerah dan pengusaha bersekongkol untuk menghindari proses perijinan nasional dimana sebuah lahan yang sangat besar kemudian dikapling-kapling per 100 hektar.Pengusaha kayu secara rutin memberikan uang suap untuk menghindari proses perijinan resmi untuk penebangan dan pengangkutan kayu. Disamping itu, undang-undang yang melarang penebangan pohon di hutan lindung, pohon dalam ukuran kecil, pohon di tebing curam, atau dekat sungai sering diabaikan, sehingga menyebabkan kerusakan lingkungan yang meluas.Dalam banyak kasus, alih-alih mengambil langkah menghentikan pembalakan liar, DPRD setempat justru mengeluarkan peraturan untuk menarik pajak dari kayu hasil pembalakan liar, dengan begitu pemerintah daerah memperoleh pendapatan dari tindakan pengrusakan hutan yang melanggar hukum dan sekaligus menyuburkan korupsi.

Dinamika tersebut akhirnya memaksa upaya pemusatan kembali beberapa aspek pengawasan hutan. Dalam hal ini, Dephut mengambil alih kembali wewenang untuk mengeluarkan ijin pembukaan dan “konversi lahan” terutama yang diperuntukan sebagai perkebunan.[15]Namun, karena Dephut hanya memiliki kemampuan yang terbatas untuk mengawasi perubahan ini di lapangan, banyak pemerintahan daerah mengabaikan peraturan ini dan tetap saja mengeluarkan ijinnya sendiri, sehingga melipatgandakan jumlah kayu hasil pembukaan lahan dan memberikan payung hukum terhadap kayu yang pada dasarnya ilegal.

Disamping itu, pemerintah daerah sering menolak memberikan informasi yang berkenaan dengan produksi dan pendapatan karena adanya resiko penindakan dari pihak yang berwenang di tingkat provinsi atau nasional. Sayangnya hanya ada sedikit insentif yang diberikan pada dinas kehutanan daerah untuk memperbaiki proses pengumpulan dan pelaporan data karena sebagian besar dana mereka berasal dari pemerintah pusat sementara otonomi daerah membuat mereka tidak lagi berada di bawah pengawasan langsung provinsi atau pun Dephut. Pemerintah daerah juga tidak menerima pengurangan dari dana bagi hasil dengan pemerintah pusat karena peraturan anggaran memiliki pasal yang melarang pengurangan alokasi dana tahunan.

Salah seorang pejabat Bank Dunia menyatakan,“Semua proses penentuan besaran yang akan dialokasikan kembali untuk pemerintah daerah sangat tidak jelas.Jadi tidak satu rupiah pun yang bisa dilacak mengenai bagaimana uang itu dihimpun dalam anggaran hingga kembali ke daerah dimana pohon itu ditebang.”[16]Seorang pengamat aliran dana pemasukan di Kalimantan Timur berkomentar, “Pejabat daerah tidak akan menghadapi konsekuensi apapun baik secara pribadi maupun politis jika tidak melaporkan pemasukan dari kayu. Tidak adanya prosedur yang jelas serta kurangnya pemberian insentif yang layak mengakibatkan pemerintah pusat beresiko tidak dapat mengumpulkan pendapatan dengan jumlah sesungguhnya.”[17]