III. Evolucija sadašnjeg pravnog okvira

A. „Pravila puta“

Kada se uzmu u obzir različiti sudovi u BiH, tokom rata i prvih nekoliko godina poslije završetka rata je proveden relativno mali broj suđenja za zločine počinjene tokom rata. Mnogi od ovih prvobitnih sudskih procesa su kod posmatrača stvorili nepovjerenje u odnosu na odluke o proizvoljnom privođenju, izricanju mjere pritvora i ograničavanju slobode kretanja.[13]Reagirajući na ove kao i na druge razloge za zabrinutost, vlada BiH je 1996. godine uspostavila „Pravila puta“ u vezi sa ovim procesom.[14]

U skladu sa ovim sporazumom, bosanske vlasti su se obavezale da će sve predmete, u kojima se sumnja da je počinjen ratni zločin, zločin protiv čovječnosti ili genocid, podnositi MKSJ-ju, dok će tužioci MKSJ-a nadzirati razmatravanje iste i procijeniti da li sadrže dovoljno dokaza za pokretanje više istraga i moguće optužnice. Po okončanju te revizije, slučajevi bi bili vraćani domaćim vlastima sa oznakom (slova od „A“ do „H“) koja bi ukazivala na to u kojoj mjeri su predmeti spremni za više istraga ili suđenje. Najznačajnije od tih oznaka su bile „A“ (dovoljno dokaza vezanih za optuženika i navodno krivično djelo), „B“ (nedovoljno dokaza) i „C“ (nemogućnost utvrđivanja dostatnosti dokaza). Tokom 2004. godine, dužnosti MKSJ-ja u okviru Pravila puta su prenesene na novouspostavljeno Tužilaštvo BiH. [15]

B. Uspostava Suda Bosne i Hercegovine i pregled predmeta

Uspostavom Suda BiH i državnog tužilaštva procesuiranje zločina reguliranih međunarodnim pravom u BiH se znatno poboljšalo. Uspješno odvijanje broj predmeta odkad su suđenja počela u 2005. godini pred Sudom BiH je iznova privuklo pažnju na ovo pitanje, te poslužilo kao snažan motiv da se ista pokrenu i na drugim nivoima.[16] Konkretnije govoreći, Tužilaštvo BiH je na sebe preuzelo ulogu revidiranja i odlučivanja odgovarajućeg mjesta za predmete koji dolaze iz ili se procesuiraju ili istraživaju u okviru entitetskih sistema.

Krivičnim zakonom Bosne i Hercegovine, a potpomognuto nizom drugih reformi koje su provedene od 2003. godine naovamo, novi predmeti ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti i genocida stavljaju se u nadležnost državnih vlasti. [17] Međutim, zakon ima odredbe koje omogućuju ustupanje predmeta entitetskim (kantonalnim i okružnim) vlastima u nekim slučajevima i entitetski tužioci nastavljaju da imaju nadležnost da istraživaju i procesuiraju veliki broj postojećih predmeta.

Da li državna ili entitetska vlasti ima autoritet da istražuje i procesuira postojeće predmete odlučiće državno tužilaštvo po utvrdi da li su predemeti „osjetljivi“ ili „vrlo osjetljivi.“ „Vrlo osjetljive“ predmete će procesuirati Sud BiH, dok će se suđenja za „osjetljive“ predmete provesti pred kantonalnim i okružnim sudovima.

Kriteriji za određivanje nivoa osjetljivosti predmeta definirani su „Orijentacionim kriterijima za ocjenjivanje osjetljivih predmeta Pravila puta.“ Ti kriteriji nisu fiksni, ali u principu uzimaju u obzir vrstu i ozbiljnost navodnog zločina, rang i politički značaj optuženika, te niz „drugih“ faktora kao što su: da li predmet uključuje „insajder-svjedoke“ ili „svjedoke-osumnjičene,“ da li postoji mogućnost zastrašivanja svjedoka i da li su lokalne političke okolnosti takve da bi mogle ugroziti provedbu pravednog suđenja. [18]

Predmeti označeni kao „osjetljivi“ i prema tome pogodni za istragu i procesuiranje na kantonalnim i okružnim sudovima, šalju se, nakon toga, tužilaštvu koje ima mjesnu nadležnost nad datim predmetom ili, češće, tužilaštvu odakle predmet je poslan za razmatranje.[19]

Utoku 2005. i 2006. godine, državno tužilaštvo je razmotrilo 877 predmeta označenih sa „A“ te većinu njih prebacilo na entitetska tužilaštva. [20] Isto tako ima možda više od 100 takvih „graničnih“ predmeta gdje zakonske zabrinutosti—kao na primjer da predmet na pregledu je vezan sa predmetom koji istražuju ili procesuiraju državne vlasti—iziskuju odgođenje u pogledu kriterija za određivanje osjetljivosti predmeta. [21] Iako državno tužilaštvo nije obavezano oznakom Odjela MKSJ-ja zaduženog za provedbu Pravila puta, i teoretski može uraditi procjenu predmeta van oni sa oznakom „A“ nakon dodatne istrage entitetskog tužilaštva, državno tužilaštvo je navelo da se ovo desilo samo u jednom ili dva slučaja. [22] Noviji predmeti pod nadležnosti Suda BiH se generalno ne ustupaju kantonalnim i okružnim sudovima, iako su neki planirali da bude tako. [23]

Proces pregleda predmeta je znatno doprinijeo tome da kantonalna i okružna tužilaštva ozbiljnije i odlučnije pristupe pokretanju sudskih procesa.[24]Tužioci iz Republike Srpske su Human Rights Watch-u potvrdili da je od početka ovog procesa ustupanja predmeta tokom 2004. i 2005. godine poboljšan kvalitet optužnica kao i priprema slučajeva što je rezultiralo mnogo ozbiljnijim naporima da se procesuiraju zločini počinjeni tokom rata.[25]

1. Poteškoće pri procesu pregledanja slučajeva i pogledu kriterija za određivanje osjetljivosti predmeta

Iako je uspjeh državnog tužilaštva u procesu pregleda predmeta poslužio kao podstrek vlastima u zemlji da ostvare pomake u procesuiranju zločina počinjenih tokom rata, on nije pošteđen kritike. Ti početni pokušaji koordiniranja između kantonalnih, okružnih i državnih vlasti u procesu pregleda slučajeva proizveli su veliku konfuziju u proceduralnom smislu. U nekim slučajevima ta konfuzija je omela provođenje istrage i suđenja.

Na samom početku ovog procesa konfuzija se odnosila na to koje predmete je potrebno podnijeti državnom tužilaštvu na razmatranje, što je proizlazilo iz očiglednog nepodudaranja Zakona o krivičnom postupku BiH i Pravilnika.[26]OSCE je u nekoliko navrata tokom 2004. i 2005. godine dokumentirao nekoliko slučajeva u kojima je procesuiranje predmeta u kojima je suđenje već bilo u toku odloženo kako bi se dobilo revizorsko odobrenje Suda BiH za njih.[27]

Utoku razgovora za ovaj izvje štaj, kantonalni, okružni i entitetski tužioci i dalje izjavljuju drugačija mišljenja o odgovarajućem postupku da se prati utoku ovog početnog perioda. [28]

Ovo konkretno pitanje je sada, uglavnom, razriješeno jer je procesuiranje, tada aktualnih predmeta, u međuvremenu okončano. Međutim, još uvijek postoji konfuzija u vezi sa ulogom državnog tužilaštva. [29]

U razgovoru sa Human Rights Watch-om, kantonalni i okružni tužioci izrazili su zabrinutost u pogledu pregleda predmeta. Neki od tužilaca su izjavili da se, zbog toga što su istrage provođene lokalno a predmeti potom ustupani u nadležnost drugim nivoima, stekao utisak da kantonalni i okružni tužioci ne rade na predmetima koje će kompletirati njihovi nadležni uredi. [30] Drugi entitetski tužioci su opet tvrdili da je proces pregleda bio gubitak vremena, te da je usporio procesuiranje predmeta. [31] Kao problem se navodi i to da, obzirom da državno tužilaštvo ima isključivu nadležnost da ustupa predmete, entitetska tužilaštva osjećaju da ne mogu da odrede broj predmeta koji će na kraju biti pod njihovom kontrolom, pa samim tim nisu u mogućnosti da planiraju broj osoblja koji će im trebati niti da uspostave raspored za rješavanje tih predmeta. [32] Jedan od tužilaca je rekao Human Rights Watch-u da je zbog nedostatka kontinuirane kontrole nad pripremom i sudskim procesuiranjem predmeta njihov posao znatno otežan jer su istražne radnje, uključujući i odnose sa svjedocima, morale biti prekinute dok pregled slučajeva od strane Suda BiH ne budu okončan. [33]

Međutim, imajući u vidu veliki broj „A“ označeni predmeta što su već ustupani kantonalnim i okružnim tužiocima a čija istraga još uvijek nije završena, ove zabrinutosti na strani entitetski tužioca ne može totalno objasniti spori napredak u nekim sudovima koji još nisu procesuirali nijedan predmet, dok u drugim tužioci su završili brojne isrtage i suđenja. Pored toga, državno tužilaštvo, iako prizna da u BiH postoji nedostatak jasnoće u pravilima nadležnosti i pregleda predmeta, tvrdi da ove kritike ne pokazuju sadašnju stvarnost u BiH imajući u vidu da većina pregleda predmeta je bila završena do 2006. godine.[34]

Tužioci iz Banja Luke su primijetili da su im ustupani samo predmeti u kojima je optuženik bio srpske nacionalnosti, čime im je otežano sticanje povjerenja mjesnog stanovništva.[35]Državni tužioci, međutim, su doveli u pitanje ako kriterija za određivanje osjetljivosti predmeta igra ulogu u ovome, tvrdeći da je ovo vjerovatno zbog etniciteta osumnjičenih koji su imenovani u postojećim krivičnim prijavama od te nadležnosti.[36]

Iako su neke od ovih poteškoća neizbježan dio procesa pregleda i ustupanja predmeta, rad bi trebao da poveća transparentnosti i poboljšavanje komunikacije obiju strana uključenih u pregled i ustupanje da bi se uklonila neka od tih poteškoća i razriješili nesporazumi. Jedan državni službenik se požalio na poteškoće sa kojima su se državne vlasti suočile prilikom utvrđivanja odgovarajućeg nivoa i statusa mnogih od slučajeva u entitetskim sistemima. [37] Entitetska tužilaštva moraju svojim kolegama na državnom nivou pružiti tačne i pravovremene podatke o otvorenim istragama.

Jedan od državnih tužilaca je Human Rights Watch-u rekao da je njegov ured svjestan velike konfuzije vezane za pravila i procedure kojima se regulira pregled predmeta.[38]Ovo djelomično proizlazi iz činjenice da državno tužilaštvo nema poseban odjel koji bi se bavio revizijom slučajeva. Umjesto toga, slučajeve razmatraju individualni tužioci i to na osnovu mjesne nadležnosti na području sa kojeg predmeti potječu.[39]Ograničen broj ljudskih resursa pri državnom tužilaštvu nije omogućavao uvijek brz pregled slučajeva, pogotovo ako se uzme u obzir da su isti ti tužioci zaduženi za suđenja koja su u toku, kao i za otpočinjanje novih istraga.[40]Kao rezultat, komunikacija sa kantonalnim i okružnim tužilaštvima oko statusa pregleda predmeta je bila neredovna utoku pregleda predmeta „A.“[41]Državni tužioci su naveli da su poduzeli korake da regulišu kontakt sa svojim kolegama na entitetskom nivou u zadnjim mjesecima.[42]

2. Nedostatak jasnoće u pogledu kriterija za određivanje osjetljivosti predmeta

Još jedan od problema je uzrokovan time da kantonalna i okružna tužilaštva, kao ni opća javnost, ne razumiju u potpunosti kriterije koji se koriste pri ocjenjivanju osjetljivosti predmeta. Jedan od službenika državnog tužilaštva priznao je da postoji potreba da se kriteriji za određivanje osjetljivosti predmeta jasno i javno prezentiraju. Ali on je istakao i to da ovi kriteriji nisu pravne norme, pa prema tome ne mogu biti predmetom sudskih sankcija niti vanjske kontrole.[43] Šta više, Orijentacioni kriteriji jasno ukazuju na to da su samo smjernice a ne „zapisani u kamenu.“[44]Potreba da se odugovlaći kriterija za određivanje osjetljivosti predmeta za „granične“ predmete, na primjer, često je zbog faktora drugačiji nego osjetljivost optužnica u tom predmetu.[45]

Neki od kantonalnih i okružnih tužilaca su naveli kritike javnosti prema odlukama državnog tužilaštva da odmah na početku procesuira neke od relativno „nisko profiliranih“ predmeta na nivou Suda BiH, kao i nedostatak transparentnosti u procesu pregledanja, kako bi tvrdili da Sud BiH za sebe zadržava samo „lagane“ predmete, dok na entitetske sudove prebacuje predmete u kojima će se teže doći do presude. [46]

Imajući u vidu osjetljivu prirodu ovih optužnica i komplikovane zakonske stvarnosti pregleda predmeta, nije iznenadujuće da odnosi između državne i entitetske vlade su ponekad bili zbunjeni ili kontroverzni. Izvještaji državni tužilaca o nedavnom povećanja broju sastanaka između državni i entitetski tužilaca je zbog toga dobrodošao. Tavki napori će biti neophodni u kolaboraciji da se razriješe postojeće krivične prijave.[47]

C. Izmjene pravnog sistema i reforme sudova i tužilaštava

Gore opisane promjene nadležnosti su otežane jer su uvođene istovremeno sa dramatičnim reformama sudova i tužilaštava u BiH, kao i drastičnim izmjenama u krivičnim postupcima.

Reforme sudova i tužilaštava su otpočete pod okriljem Nezavisne komisije za pravosuđe (NKP) 2001. godine.[48]Njihov glavni cilj je bio da se smanji političko miješanje i etnička pristranost u pravosuđu. Kao rezultat ovog procesa oko 30% prvostepenih sudova u zemlji su zatvoreni, a broj sudija je smanjen za 30%.[49]Pored toga, tužioci i sudije su bili predmetom reimenovanja od strane Visokog sudskog i tužilačkog vijeća (VSTV) tokom 2003. i 2004. godine, sa ciljem da se osigura, između ostalog, etnički balans u sudovima i tužilaštvima.[50]

Istovremeno, kao dio reformskih napora koje je inicirao Visoki predstavnik, BiH je provodila radikalne promjene krivičnih postupaka kroz uvođenje novih Zakona o krivičnom postupku u Republici Srpskoj i Federaciji BiH 2003. godine. Novi zakoni donose veliku izmjenu u odnosu na raniji sistem krivične pravde. Novim zakonima se uvodi model krivičnog pravosuđa koji ima više elemenata adversarnog sistema, što podrazumijeva ukidanje ureda istražnog sudije i prebacivanje najvećeg dijela odgovornosti za istražne radnje, pripremu i vođenje sudskih procesa na tužioce. [51] Veći dio odgovornosti vezane za promoviranje prava na pravično suđenje za sve optužene je prebačena na branioce.

Ovim zakonima su u sisteme krivičnog pravosuđa uvedeni i novi instrumenti kao što je sporazum o krivici, kao i davanje mogućnosti tužiocima da dodjele imunitet u zamjenu za svjedočenje. [52] Ako se ispravno koriste, sporazumi o krivici bi mogli poboljšati efikasnost sudskih procesa i pomoći smanjiti veliki broj početih predmeta zločina koji datiraju iz doba rata. Imunitet bi mogao pomoći tužiocima da izgrade predmete u kojima svjedoci oklijevaju da svjedoče, te potpomoći slučajeve protiv osoba optuženih po komandnoj dužnosti.

Međutim, sporazum o krivici i imunitet nemaju presedana u praksi BiH pravosuđa, pa su mnogi od tužilaca i sudija sporo prihvatali upotrebu istih.[53]S obzirom na to, neki ljudi su na ove postupke počeli gledati kao na probleme. Kao što je to slučaj i sa drugim aspektima reformi, sporazumi o krivnji predstavljaju radikalnu promjenu od prethodne prakse branilaca za koje je ovo također predstavljalo novinu. Branioci moraju brzo reagirati utoku pregovora ovakvih sporazuma, te su ponekad imali poteškoća sa ovim novim aspektom svoje uloge.[54]

Treba napomenuti i to da ovi postupci mogu dovesti do skraćivanja ili ublažavanja kazni, pa čak i pružanja imuniteta od daljnjeg krivičnog gonjenja, što žrtvama može biti vrlo teško da prihvate.[55]Vođa jednog od udruženja žrtava je istakao da iako smatra da je efikasnost pravosuđa od velike vrijednosti, sporazumi o krivici i imunitet su više nešto što bi se trebalo primjenjivati u slučaju prekršaja kao što su saobraćajne nezgode. Rekao je da bi lično bio veoma uzrujan ako bi osoba odgovorna za njegovo stradanje tokom rata dobila umanjenu kaznu na osnovu sporazuma o krivici ili u zamjenu za svjedočenje.[56]

Državni tužioci, međutim, su najavili da su napravili važan napredak u sporazumima o krivici i imunitet na državnom nivou, i da žrtve što su bolje razumile ovaj proces su isto tako lakše prihvatile korištenje tih sporazuma. [57]

D. Neodređen broj postojećih predmeta

Još jedan ozbiljan faktor koji komplicira procesuiranje ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti i genocida je nedostatak konkretnih informacija o broju postojećih predmeta u zemlji.[58]Podaci koji obično dolaze iz državnog tužilaštva variraju između 13,000 i 16,000.[59]Međutim, skepsa u pogledu istih je široko rasprostranjena. Mnogi od osoba sa kojima je obavljen razgovor tvrde da samo dio tih predmeta sadrži dovoljno dokaza da budu sudski procesuirani.[60]Pored toga, postoji opći nedostatak jasnoće vezane za to što ova cifra predstavlja. Nejasno je koji se procent ove cifre odnosi na predmete, odnosno osumnjičene, aktivne istrage ili krivične prijave.[61]

Službenici državnog tužilaštva su Human Rights Watch-u rekli da poduzimaju konkretne korake kako bi riješili ovaj problem, odnosno da uspostavljaju računarsku bazu podataka u koju će biti unesene sve postojeće krivične prijave.[62]Ova računarska baza podataka će biti korištena zajedno sa kriminalnom studijom usmjerenom na žrtve, obično označavana kao „žute stranice,“katalog zločina počinjeni tokom rata koji su sastavili državni tužioci zajedno sa udruženjima žrtava, nevladinim organizacijama i sa ostalim. Državni tužioci mogu unakrsno pretražiti predmete izabrane za istragu iz „žutih stranica“ koristeći računarsku bazu podataka postojećih predmeta da bi uskladili postojeće dokaze i da ne bi duplicirali istrage.[63]

Ako se ta baza podataka pokaže uspješnom, svakako će predstavljati dobrodošao napredak. Od ključnog je značaja da se stekne jasna slika o broju postojećih predmeta kako bi se moglo procijeniti broj osoblja i iznos finansijskih sredstava koji moraju biti stavljeni na raspolaganje sudovima koji će ih procesuirati. Do sada je konfuzija vezana za broj predmeta zločina počinjenih tokom rata predstavljala ozbiljan problem u BiH. Zbog nje se među medijima stvorio pogrešan utisak da će procesuiranje ovih predmeta trajati dugo vremena, što doprinosi tome da je javnost skeptična u pogledu sposobnosti entitetskih vlasti da okončaju ovu zadaću.[64]Nedostatak jasnih podataka vezanih za broj krivičnih prijava imao je negativan učinak i na saradnju između državnog i entitetskih sudova a povremeno bio je izvor napetosti koji može spriječavati napredak.[65]