III. Latar Belakang

Setelah hampir dua puluh tahun dari penjajahan brutal Timor-Leste oleh Indonesia, pada September 1999, Angkatan Bersenjatan Indonesia (TNI) dan milisi Timor memulai kembali kampanye kekerasan ekstrim saat masyrakat Timor-Leste memilih untuk merdeka pada referendum yang dikelola oleh PBB. Diperkirakan 1400 penduduk sipil Timor-Leste tewas pada bulan-bulan sebelum dan hari-hari setelah pemilihan. Kira-kira setengah juta orang dipaksa keluar dari rumah mereka atau melarikan diri untuk mengungsi.

Kekerasan merupakan bagian dari sebuah kebijakan yang secara sistematis direncanakan oleh pemerintah Indonesia dan TNI untuk mencegah orang-orang Timor-Leste secara bebas berpartisipasi dalam referendum, dan untuk menghukum mereka karena memilih untuk merdeka. Kejahatan yang dilakukan terhadap penduduk Timor-Leste termasuk pembunuhan massal, penyiksaan, penyerangan, penghilangan paksa, deportasi paksa massal, penghancuran rumah, dan perkosaan serta kekerasan seksual lainnya terhadap perempuan dan anak-anak. Kejahatan-kejahatan ini merupakan bagian dari sebuah pola pelanggaran yang tidak manusiawi dari Hak Asasi Manusia dan hukum kemanusiaan, yang dalam banyak kasus, merupakan kejahatan kemanusiaan.

Mundurnya Indonesia dari Timor-Leste pada akhir 1999 meninggalkan bukan hanya sebuah Negeri yang dihancurkan dan dibuat trauma oleh penjajahan dan konflik, tapi juga meninggalkan sebuah kekosongan kelembagaan di seluruh tingkatan administrasi dan pemerintah sipil. Banyak mantan pegawai negeri Timor-Leste adalah orang Indonesia atau pro Indonesia, dan ribuan pegawai meninggalkan negeri tersebut setelah referendum. Setelah 400 tahun penjajahan orang Portugis dan Indonesia, warisan kolonial yang ditinggalkan kepada Timor-Leste adalah sedikit lembaga-lembaga yang berfungsi, kekurangan sumber daya manusia yang sangat besar, dan sebuah kebutuhan yang sangat besar dan mendesak untuk membangun sebuah pemerintahan dari awal.

Lingkungan yang paling efektif untuk membangun lembaga-lembaga publik yang berfungsi adalah lingkungan yang aman dan stabil. Meskipun Timor-Leste diuntungkan dengan adanya transisi yang relatif stabil dan lancar dari tahap wilayah yang dijajah hingga Negara yang merdeka di bawah arahan PBB, Negara ini masih menghadapi sejumlah besar masalah-masalah paska konflik. Timor-Leste tetap menjadi salah satu Negara-negara termiskin dunia dan mendapat salah satu peringkat paling rendah untuk Indeks Pembangunan Manusia (HDI).[7] Angka pengangguran dan kekurangan pekerjaan diperkirakan sekitar 50 persen,[8] angka terbaru memperkirakan produk domestik kotor (GDP) tahunan perkapita hanya setara dengan 370 dolar AS, dan untuk daerah-daerah pedalaman turun hingga 150 dolar AS.[9] Populasi penduduk sebagian besar ada di pedalaman, dan infrastruktur untuk pelayanan sosial dasar, pelayanan kesehatan dan bantuan ekonomi diluar ibukota, Dili, merupakan hal yang sangat terbatas. Banyak dari penduduk yang masih trauma oleh penjajahan Indonesia, dan enam tahun sejak berakhirnya pendudukan itu, masyarakat dikecewakan dan frustasi akan lambatnya tahap rekonstruksi dan pembangunan.

Timor-Leste telah menformalkan komitmen-komitmen terhadap Hak Asasi Manusia: Undang-undang memasukkan perlindungan Hak Asasi Manusia yang penting dan, pada Hari Hak Asasi Manusia Internasional pertama setelah merdeka (10 Desember 2002), parlemen Timor-Leste menyetujui pencapaian  tujuh kesepakatan-kesepakatan besar Hak Asasi Manusia internasional, termasuk Kovenan Internasional untuk Hak Sipil dan Politik, Kovenan Internasional untuk Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, dan Konvensi menentang Perlakuan atau Hukuman yang Kejam, Tidak Berperikemanusiaan dan Merendahkan.[10] Ratifikasi dan pelaporan terhadap kesepakatan-kesepakatan tersebut merupakan sebuah prioritas penting bagi Kementerian Luar Negeri. Juga ada penasihat Hak Asasi Manusia yang secara tetap ditugaskan di kantor Perdana Menteri yang, pada 2004, mengumpulkan pemerintah dan kelompok kerja Ornop untuk membahas draft Rencana Aksi Hak Asasi Manusia untuk Timor-Leste (untuk memasukkan konsultasi publik pada hal-hal yang harus dimasukkan). Pada 2005 Timor-Leste mendirikan sebuah kantor Provedor (lihat di bawah), yang mirip dengan sebuah lembaga ombudsman di Negara-negara lain.

Pembentukan Angkatan Kepolisian Timor-Leste

Mendirikan sebuah angkatan kepolisian baru di Timor-Leste merupakan salah satu prioritas dari PBB sebelum memberi kedaulatan kepada Negara baru itu pada Mei 2002. Di bawah mandat yang jelas untuk memberikan keamanan dan menjaga hukum dan ketertiban di seluruh negeri, Misi-misi PBB selanjutnya di Timor-Leste diinstruksikan dan diberi wewenang untuk membantu memfasilitasi perkembangan yang cepat dari sebuah angkatan kepolisian yang dapat dipercaya, profesional dan netral.[11] Polisi Sipil PBB (CivPol) yang diarahkan untuk pelayanan polisi Timor-Leste yang baru, mulai merekrut pada awal 2000 dan pelatihan dasar dilaksanakan pada 27 Maret 2000, di bawah dukungan Administrasi Peralihan PBB di Timor-Leste (UNTAET). Kelas lulusan pertama dari Sekolah Polisi yang baru dibentuk berjumlah 1700, lima puluh orang pertama melakukan fungsi mereka sebagai petugas polisi pada 12 Juli 2000.[12] Hanya setahun setelah itu, pada 10 Agustus 2001, Pelayanan Polisi Timor-Leste secara resmi dibentuk, bekerja bersama-sama dengan CivPol,[13] Pelayanan Polisi itu kemudian mengganti namanya menjadi Pelayanan Polisi Timor-Leste (Timor-Leste Police Service), sebelum akhirnya memakai namanya yang sekarang PoliciaNacional de Timor-Leste (PNTL).

Perjanjian kepolisian bersama antara Polisi Timor-Leste yang baru dan CivPol berlanjut selama periode awal kemerdekaan, tapi tidak sampai dengan masa kemerdekaan pada 20 Mei 2002, sebuah perjanjian yang berisi syarat-syarat dan kerangka waktu penyerahterimaan tugas-tugas kepolisian penuh dari CivPol kepada PNTL ditandatangani. Proses ini dimulai dengan PNTL yang secara berturut-turut mengambil alih pengaturan kepolisian distrik demi distrik. Dengan perkiraan kerangka waktu yang lebih pendek, proses tersebut akhirnya berlangsung selama delapan belas bulan, PNTL akhirnya mengambil tanggungjawab sehari-hari kepolisian umum untuk seluruh negeri pada 20 Desember 2003, saat sudah memenuhi pengambilalihan tugas-tugas kepolisian untuk distrik ketiga belas dan terakhir, Dili.

Misi pengganti UNTAET dari Mei 2002, Misi Bantuan PBB di Timor-Leste (UNMISET), juga diberi mandat untuk membantu penegakan hukum sementara dan keamanan publik, dan diberi wewenang untuk membantu pengembangan lebih lanjut dari PNTL. Diperkirakan berakhir setahun, nyatanya mandat UNMISET dua kali diperpanjang (pada Mei dan November 2003), hal ini mencerminkan fakta bahwa ambang batas kritis dari kemandirian dalam lembaga-lembaga pemerintahan penting ternyata memakan waktu lebih lama dari yang diperkirakan. Pada tahap inilah, 20 Mei 2004,[14] pemerintah nasional Timor-Leste akhirnya dianggap bertanggung jawab penuh untuk kepolisian secara nasional dengan adanya pengalihan seluruh tanggung jawab-tanggung jawab eksekutif kepolisian, keamanan internal dan eksternal dari PBB ke Pemerintah Timor-Leste.

Pada Mei 2005 Dewan Keamanan PBB mengganti Misi Bantuan UNMISET dengan misi politik khusus yang jauh lebih kecil, Kantor PBB di Timor-Leste (UNOTIL).[15]

Komposisi Angkatan Kepolisian Timor-Leste

Ketetapan Hukum Organik mengenai Polisi Nasional Timor-Leste diumumkan oleh Presiden pada Mei 2004.[16] Ketetapan tersebut merupakan instrumen hukum yang mengatur struktur dan peran dari Policia Nacional de Timor-Leste (PNTL), dan menetapkan posisi polisi di dalam hubungannya dengan angkatan bersenjata, Falantil-FDTL, dalam hal keamanan internal dan eksternal. PNTL dibagi menjadi polisi umum dan lima unit khusus. Pernyataan Pers pemerintah Juli 2005 menyatakan bahwa PNTL mempunyai total kekuatan angkatan sekitar 3000 petugas polisi. Fokus dari laporan ini adalah angkatan kepolisian yang umum.

(Dua dari unit khusus untuk kepentingan tertentu disebutkan dibagian lain dalam laporan ini: Unit Intervensi Cepat-Unidade Intervensaun Rapida, UIR, dan Unit Patroli Perbatasan-Unidade de Patrulhamento de Fronteira, UPF.[17]  Fungsi dari UIR adalah untuk merespon ketidaktertiban sipil, khususnya di daerah-daerah perkotaan, dan sebagaimana tercermin dari namanya, Unit Patroli Perbatasan utamanya berkaitan dengan masalah keamanan, patroli dan pengelolaan wilayah-wilayah perbatasan.[18] Oleh karena itu, baik gangguan-gangguan internal dan keamanan perbatasan tetap lebih berada di bawah bantuan polisi dan Kementerian Dalam Negeri, daripada di bawah militer.[19] Sejak Juli 2005 ada 292 petugas di Unit Patroli Perbatasan dan 217 di Unit Intervensi Cepat.[20])

Pengeluaran ketetapan hukum tentang polisi diikuti dengan diadopsinya sebuah peraturan disipliner pada Juni 2004. Baik peraturan disipliner mau pun ketetapan hukum polisi tidak ada yang melalui pemeriksaan parlemen ataupun debat publik. Sebagai gantinya kedua peraturan itu diserahkan kepada Presiden oleh Dewan Menteri dan diumumkan sebagaimana adanya. Mekanisme pengawasan (sebagaimana diuraikan di bawah) tidak disebut-sebut di dalam ketetapan hukum polisi atau dalam peraturan disipliner.

Polisi masih mempunyai sejumlah masalah kelembagaan termasuk keahlian dan pengalaman profesional yang terbatas, khususnya dalam hal kebijakan dan hukum. Angkatan kepolisian terhadang oleh kurangnya para ahli profesional di berbagai fungsi administratif dan manajemen, dan terus menerus menghadapi masalah-masalah akibat kurangnya kapasitas logistik dan kekurangan sumber daya umum untuk pengembangan peralatan dan infrastruktur.

PNTL juga merupakan pelayanan polisi yang sangat baru dan rentan yang masih bergantung pada bantuan luar negeri untuk dukungan perlengkapan dan pelatihan. Ada kebutuhan yang serius untuk penguatan kelembagaan di seluruh bidang, tapi khususnya di area pengarusutamaan Hak Asasi Manusia dan memastikan bahwa seluruh kekuatan dan prosedur-prosedur polisi memenuhi standar-standar internasional, dan dilaksanakan sejalan dengan standar tersebut (hal ini akan dijelaskan lebih rinci di laporan bagian V.D)

Tanggung Jawab untuk Pelatihan, Disiplin dan Penyelidikan Penyalahgunaan Wewenang Polisi

Menggantikan Kode Etik untuk polisi Timor-Leste yang diadopsi oleh administrasi PBB pada masa UNTAET,[21] peraturan disipliner Juni 2004 menetapkan tanggung jawab-tanggung jawab petugas PNTL, menentukan batasan-batasan dari kekuasaan polisi dan menguraikan proses-proses disipliner yang akan mengikuti setiap pelanggaran-pelanggaran terhadap standar-standar yang telah ditetapkan dalam peraturan tersebut. Dalam kata sendiri, peraturan tersebut menyatakan untuk memberikan "sejumlah peraturan dan prinsip yang tersistematisir…. untuk memandu tindakan dari [anggota PNTL]….oleh karena itu menjamin profesionalisme dan wibawa lembaga."[22] Lima belas Peraturan Prosedur Organisasi (ROPs) juga telah dipersiapkan termasuk penggunaan kekuatan; Kepolisian Komunitas; penyelidikan awal kejahatan; pencarian dan penahanan; penanganan kasus kekerasan anak dan menangani anak-anak dalam resiko; penyelidikan dan pelaporan kecelakaan lalu lintas; pengoperasian kendaraan polisi; tugas-tugas pengadilan; dan pelatihan.[23]

Ada tiga badan utama di Timor-Leste yang mempunyai tanggung jawab terhadap pengawasan polisi. Pertama, Kantor Profesional dan Deontologi polisi internal (PEDU, dulunya Kantor Etika Profesional, PEO) yang diberi tugas menyelidiki tuduhan-tuduhan perlakuan buruk atau penyalahgunaan wewenang polisi (yang biasanya dilakukan oleh anggota polisi publik). Hasil dari setiap penyelidikan, bersama dengan setiap rekomendasi untuk pendisiplinan, dikirimkan ke Menteri Dalam Negeri, yang memutuskan tindakan apa yang harus diambil.[24] Kedua adalah kantor Inspektorat, yang terdiri dari Kementerian Dalam Negeri, Polisi, dan kantor penasihat Hak Asasi Manusia untuk perdana menteri, dan kantor penuntut umum. Dibentuk pada Agustus 2003 bersamaan dengan Ketetapan Hukum tentang Struktur Organik Kementerian Dalam Negeri,[25] badan ini mempunyai kompetensi disipliner terhadap seluruh struktur dan lembaga di bawah Kementerian. Dalam Negeri, termasuk polisi (meskipun peraturan tidak secara eksplisit berbicara mengenai mandat Inspektorat untuk berhubungan dengan masalah-masalah disipliner polisi).[26] Ketiga, kantor Provedor, satu-satunya mekanisme pengawasan eksternal, yang mempunyai kekuasaan yang luas untuk menyelidiki dan melaporkan komplain-komplain terhadap pejabat-pejabat dan lembaga-lembaga pemerintah, termasuk polisi.[27] (Analisis mengenai PEO/PEDU dan kantor Provedor diberikan di laporan bagian V.B.)

Kementerian Dalam Negeri menjaga kontrol operasional terhadap angkatan kepolisian, dan pada akhirnya seluruh anggota angkatan kepolisian, termasuk Komisaris Polisi, bertanggung jawab kepada Menteri Dalam Negeri.[28] Komisaris Polisi mempunyai wewenang untuk merekomendasikan pemecatan dari anggota polisi yang terbukti bersalah membuat pelanggaran Hak Asasi Manusia dan pelanggaran lainnya, tapi kekuasaan untuk melakukan pemecatan hanya berada pada menteri dalam negeri.