IV. Kerangka Hukum Untuk Pekerja Rumah Tangga Migran

Sistem hukum Arab Saudi sangat tidak memenuhi standar hukum internasional dan menimbulkan tantangan yang luar biasa sulitnya bagi pekerja rumah tangga migran. Hukum perburuhan mengecualikan pekerja rumah tangga dari perlindungan kunci dan kebijakan imigrasi menempatkan migran pada posisi yang beresiko dengan sistem kafala atau sistem sponsor yang ketat. Pemerintah pengirim tenaga kerja mungkin mempunyai kebijakan yang mengatur standar minimum bagi tenaga kerja mereka di luar negeri, walaupun baik Filipina, Indonesia ataupun Sri Lanka tidak ada yang berhasil melakukan negosiasi persetujuan tenaga kerja bilateral mengenai pekerja rumah tangga dengan Arab Saudi

Arab Saudi menerapkan interpretasi Syariah (hukum Islam) sebagai kerangka hukum yang berlaku. Ketiadaan kodifikasi hukum dan aturan Syariah tentang kasus kesewenang-wenangan ini memberikan kesempatan pada pemerintah dan lembaga hukum untuk melakukan interpretasi hukum yang bertolak belakang, dan merendahkan hak persamaan di hadapan hukum. [40] Untuk analisa yang lebih rinci tentang ketidakadilan persidangan, pelanggaran terhadap ketaatan pada proses, dan perlakuan terhadap anak dalam sistem hukum pidana Arab Saudi, lihat laporan Human Rights Watch bulan Maret 2008 "Peradilan Bermasalah: Penahanan Sewenang-wenang dan Persidangan yang Tidak Adil dalam Sistem Hukum Pidana Arab Saudi yang Tidak Memadai" dan "Dewasa Sebelum Waktunya: Anak-anak dalam Sistem Peradilan Arab Saudi" [41]

Baru-baru ini Arab Saudi mulai memperkenalkan hukum administratif. Tahun 1992 Raja Fahd melembagakan Hukum Dasar, sebuah proto-konstitusi yang menyatakan Arab Saudi sebagai kerajaan Islam dengan konstitusi yang  bersumber pada Qur'an dan Sunnah (tradisi dari Nabi Muhammad). [42] Sejak 1992 pemerintah sudah menciptakan hukum baru untuk menjembatani kekurangan Hukum Dasar, termasuk  Hukum Acara Perdata tahun 2000 dan Hukum Acara Pidana tahun 2002.

Pengecualian dari Hukum Perburuhan

Arab Saudi mengamandemen hukum perburuhan melalui Dekrit Kerajaan No. M/51 pada tanggal 27 September 2005. [43] Dalam pemberlakuannya saat ini, Arab Saudi mengecualikan pekerja rumah tangga dari hukum perburuhan, menyebabkan mereka tidak memiliki perlindungan sebagaimana dijaminkan bagi pekerja lain. [44] Perlindungan ini meliputi batas jam kerja, dan larangan pemotongan upah, hari libur, dan mekanisme penyelesaian pertikaian dalam perburuhan.

Pemerintah Saudi telah mengajukan annex untuk hukum perburuhan agar menyoal pekerja rumah tangga. Menurut memorandum yang diberikan Kementerian Tenaga Kerja pada peneliti Human Rights Watch, naskah annex tentang pekerja rumah tangga terdiri dari 49 pasal, meliputi definisi kerja, kewajiban majikan, kewajiban pekerja rumah tangga, kontrak kerja, penghargaan pada akhir masa kerja, jam kerja dan libur, dan pelanggaran kontrak. Memo dari Kementerian Tenaga Kerja menyatakan bahwa majikan harus membayar semua biaya perekrutan, memperlakukan pekerja dengan hormat, membayar upah tepat waktu, menyediakan akomodasi yang pantas seperti kamar tidur dengan kamar mandi, dan memberikan perawatan kesehatan. Lebih lanjut, annex yang baru ini menuntut adanya kontrak tertulis dengan ketentuan yang tegas dan pemberian uang lembur. [45]

Perubahan ini dapat merupakan kemajuan dramatis atas aturan yang berlaku saat ini dan menunjukkan pengakuan bahwa, "majikan perlu memperlakukan pekerjanya secara manusiawi." [46] Akan tetapi, tidak jelas apakah annex itu akan memberikan perlindungan bagi pekerja rumah tangga sama seperti yang dinikmati oleh pekerja lain di Arab Saudi, atau apakah pengecualian khusus itu akan terus berlangsung. Sebagai contoh, naskah yang ada sekarang menyebutkan maksimum 12 jam kerja setiap hari atau 72 jam per minggu bagi pekerja rumah tangga, bandingkan dengan jam kerja pekerja lain yang 48 jam per minggu. [47] Lebih lanjut, penguasa Saudi belum menjelaskan bagaimana hak dan kewajiban sebagaimana dijelaskan dalam annex akan diterapkan – misalnya, apakah mekanisme utama akan melewati pengadilan perburuhan sebagaimana berlaku bagi kategori pekerja lainnya.

Sistem Kafala

Pekerja rumah tangga migran tidak hanya menanggung resiko akibat pengecualian mereka dalam hukum perburuhan, tetapi juga akibat dari kebijakan imigrasi yang sangat kaku, yang bergantung pada visa berbasis sponsor. Kerajaan telah melembagakan kebijakan untuk meningkatkan komponen angkatan kerja Saudi yang sampai saat ini tidak berhasil. Kebijakan Saudi-isasi ini berusaha untuk membatasi dan mengontrol jumlah dan distribusi pekerja asing di berbagai sektor ekonomi. Salah satu strategi utama adalah kafala, atau sistem visa dengan sponsor, dimana visa dan status hukum pekerja tergantung pada majikannya. Sistem ini menciptakan ketimpangan kekuasaan yang besar antara majikan dan pekerja dan menghasilkan pembatasan hak pekerja migran yang besar.

Sebagian besar pekerja migran tiba di Arab Saudi dengan kontrak dua tahun dengan visa yang dikuasai oleh majikan, atau "sponsor." Sponsor memiliki tanggung jawab atas biaya perekrutan, pemeriksaan kesehatan lengkap, dan kepemilikan iqama, atau kartu identitas negara Saudi. Pekerja harus memperoleh persetujuan sponsor untuk pindah pekerjaan atau meninggalkan negara (untuk memperoleh 'visa keluar'). Hal ini memberi majikan sejumlah kekuasaan yang luar biasa atas kemampuan pekerja untuk berganti pekerjaan atau untuk kembali ke negara asalnya.

Sebagaimana akan dibahas kemudian, beberapa majikan yang sewenang-wenang mengeksploitasi sistem kafala dan memaksa pekerja rumah tangga untuk terus bekerja di luar keinginan mereka dan menghalangi mereka untuk kembali ke negara asal. Hambatan hukum ini, yang dapat berujung pada penolakan yang tidak berdasar dan berlawanan hukum atas hak pekerja rumah tangga untuk meninggalkan Arab Saudi dan kembali ke negaranya, jelas tidak sesuai dengan pasal 13 dari Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (DUHAM), yang memberikan hak atas kebebasan bergerak dan hak untuk kembali ke negara asal.[48] Sebagai tambahan atas dasar hukum yang digunakan dalam hukum pakta (treaty law), [49] hak untuk kembali ke negara asal telah diakui sebagai norma dalam hukum kebiasaan internasional.[50]

Kementerian Tenaga Kerja Saudi dan Komisi Hak Asasi Manusia Saudi memberitahukan pada Human Rights Watch bahwa sistem sponsor sedang dalam pembahasan, dan alternatifnya sedang diteliti. [51] Ada usulan untuk menjadikan tiga atau empat agen perekrut besar sebagai sponsor bagi semua pekerja migran di Saudi. Usulan ini diharapkan dapat menyelesaikan persoalan kontrol yang dimiliki majikan atas pekerjanya karena mereka juga berperan sebagai sponsor imigrasi.

Menurut Menteri Tenaga Kerja Saudi, Dr. Ghazi al-Qusaibi,

Saat ini ada sekitar 350 agen perekrut tenaga kerja. Kami akan memperkenalkan reformasi radikal untuk mengurangi jumlahnya menjadi tiga agen besar, dengan sumber daya, di bawah pengawasan pemerintah. Kami terus menutup agen-agen yang buruk tetapi muncul agen baru, dan kami menutup mereka…. Kami ingin memberikan persyaratan yang mewajibkan agen untuk mempunyai pendidikan universitas dan deposito.  Ada banyak agen dengan sumber daya yang sangat tidak memadai, mereka hanya toko kecil dengan dua orang pekerja di sana. Kami akan menutup mereka dan membentuk perusahaan swasta yang besar yang diawasi oleh pemerintah[52]

Jika proposal tersebut dapat diteruskan, agen perekrut ini akan memiliki kekuasaan dan uang yang sangat besar. Pemerintah harus mengatur dan memantau agen perekrut ini dengan ketat, dengan standar prosedur operasi yang jelas, hukuman bila ada pelanggaran, dan menyediakan pengawasan yang mandiri. Seorang petugas dari negara pengirim mengatakan bahwa sistem yang sama telah diimplementasikan di Kuwait dengan hasil yang buruk.  Ia mengatakan,"Ada beberapa aspek buruk. Perempuan tenggelam dalam sistem agen tersebut. Sponsor dapat mengembalikan mereka pada agen dan agen akan mempekerjakan mereka kembali…. Mengapa agen-agen tertarik [pada proposal ini]? Karena ada sejumlah besar populasi ekpatriat berpenghasilan tinggi. Agen-agen itu ingin mengeksploitasi pasar tersebut." [53]

Kontrak Kerja dan Praktik Perekrutan

Dalam ketiadaan perlindungan dalam hukum perburuhan, kontrak kerja merupakan mekanisme utama untuk menjelaskan hak dan kewajiban baik majikan maupun pekerja. Praktik perekrutan, termasuk biaya awal dan tiket pulang bagi pekerja rumah tangga ditanggung oleh majikan, juga memasukkan kewajiban keuangan dan insentif tertentu.

Kontrak kerja pada umumnya mengatur upah bulanan pekerja rumah tangga, masa kerja untuk dua tahun, dan kewajiban majikan untuk menyediakan makanan dan akomodasi bagi pekerja rumah tangga di luar upah mereka. Kontrak ini sering memberikan pekerja rumah tangga pembayaran satu bulan cuti dalam tanggungan setiap dua tahun. Kontrak ini memiliki banyak kelemahan. Kontrak ini jarang memberikan informasi spesifik tentang kondisi kerja seperti jam kerja dan penjelasan rinci tentang tanggung jawab kerja. Kontrak ini tidak memiliki mekanisme pelaksana pendukung seperti perlindungan sebagaimana diatur oleh hukum perburuhan. Bab VI berikut, membahas masalah praktik perekrutan dengan penipuan dan situasi dimana pekerja migran memperoleh kontrak perekrutan yang berbeda dari kenyataan pekerjaan yang diterimanya.

Agen perekrut mencaloi sejumlah persetujuan antara majikan dan pekerja rumah tangga   mengenai pembayaran tiket kepulangan. Majikan harus membayar tiket pesawat pekerja rumah tangga jika mereka dapat menyelesaikan kontrak dua tahun mereka atau bila terjadi tindak pelanggaran. Jika pekerja rumah tangga mengakhiri kontrak lebih awal, ia bertanggung jawab atas tiket kepulangannya. Banyak agen, baik di negara pengirim maupun di Arab Saudi, juga menawarkan masa percobaan tiga bulan dimana mereka menyediakan "pembantu pengganti" jika majikan atau pekerja rumah tangga menganggap perjanjian yang ada sangat tidak sesuai pelaksanaannya. Dalam kasus seperti ini, agen perekrut akan membayar tiket pemulangan pekerja rumah tangga atau memindahkannya ke majikan baru, sementara dalam kasus lain agen mengabaikan janji mereka. Cara yang ditempuh beberapa pekerja rumah tangga untuk memperoleh tiket pulang akan dibahas di bagian lain dalam laporan ini.

Biaya awal perekrutan juga dapat sangat mempengaruhi hubungan kerja dan kondisi kerja. Agen perekrut mengenakan biaya pada majikan Saudi antara 5.000 sampai 9.000 riyal ($1300-2340) untuk mempekerjakan seorang pekerja rumah tangga. Ketika majikan dikenai tanggung jawab untuk membayar biaya awal perekrutan, pekerja rumah tangga seharusnya dapat terhindar dari lilitan hutang ketika mereka bermigrasi. Pada saat yang sama, banyak majikan yang merasa mereka telah membuat investasi keuangan yang besar dan mengacu pada pembayaran awalnya sebagai pembenaran atas pembatasan yang mereka lakukan untuk mencegah pekerja rumah tangga "melarikan diri", seperti menahan paspor, menahan upah, dan mengurung diri pekerja di tempat kerjanya.

Satu area kritis untuk pembaruan adalah melindungi hak pekerja rumah tangga atas kebebasan untuk bergerak dan kondisi kerja yang layak. Selain melarang dan menghukum tindak kesewenang-wenangan, dan mendidik majikan bahwa perlakuan seperti itu justu meningkatkan kemungkinan pekerja rumah tangga mencoba untuk melarikan diri, pemerintah Saudi juga harus memberikan perhatian pada majikan yang tidak melakukan pelanggaran, misalnya dengan memperkenalkan program asuransi untuk mengembalikan biaya perekrutan bila pekerja rumah tangga meninggalkan pekerjaan mereka sebelum akhir kontrak.

Perjanjian Internasional

Selain sistem hukum domestik Saudi, Arab Saudi juga telah menyetujui lima piagam perjanjian hak asasi manusia internsional yang mengharuskan negara menghapus diskriminasi ras dan jender, melindungi hak anak, melarang penyiksaan, dan mencegah serta menghukum pelaku perdagangan manusia. [54] Kewajiban-kewajiban yang disebutkan dalam piagam perjanjian itu mewajibkan Arab Saudi untuk memastikan adanya kebijakan yang mencegah kondisi yang mengarah pada perdagangan manusia dan melindungi pekerja rumah tangga dari perlakuan yang diskriminatif dan merendahkan martabat.

Menurut pemerintah Saudi, piagam perjanjian internasional ini secara otomatis menjadi bagian dari hukum domestik. Dengan demikian, standar hukum intenasional ini memiliki status hukum yang sama dengan hukum domestik dan dapat langsung digunakan dalam proses di pengadilan negeri. [55] Tetapi, Arab Saudi masuk sebagai negara anggota dengan reservasi terhadap piagam perjanjian yang ditandatanganinya, ternyatakan dalam kasus Konvensi Penghapusan Segala Bentuk  Diskriminasi Terhadap Perempuan  (CEDAW), "Jika ada pertentangan antara salah satu isi Konvensi dan aturan dalam hukum Islam, Kerajaan tidak berkewajiban untuk melaksanakan isi Konvensi yang bertentangan itu." Reservasi yang tidak sejalan dengan maksud dan tujuan dari piagam perjanjian jelas melanggar hukum internasional dan sepenuhnya tidak dapat diterima karena akan membuat kewajiban dasar internasional menjadi tidak berarti. [56]

Migrasi melewati batas-batas negara, dan baik negara pengirim maupun negara penerima semakin mengandalkan perjanjian bilateral ketenagakerjaan atau mekanisme informal untuk membangun kebijakan perekrutan yang transnasional. Negara pengirim tenaga kerja juga melakukan pengaturan melalui kebijakan emigrasi tenaga kerja. Sebagai contoh, Badan Administrasi Tenaga Kerja Luar Negeri Filipina (POEA) mengeluarkan aturan yang berlaku mulai 15 Desember 2006 bahwa upah pekerja rumah tangga Filipina tidak boleh kurang dari $400 per bulan dan pekerja tidak akan diijinkan untuk meninggalkan negara dengan visa kerja kecuali bila mereka menerima paling tidak upah minimum ini. [57] Marah dengan laporan kekerasan terhadap pekerja rumah tangga migran, Indonesia menghentikan pengiriman pekerja rumah tangga selama lima bulan di tahun 2005. [58]

Pada kasus lain, asosiasi agen perekrut di negara pengirim dan penerima setuju dengan upah yang ditetapkan untuk pekerja migran tapi jarang membahas kondisi kerja lainnya.  Sebagai contoh, pada bulan September 2007 Kamar Dagang di Arab Saudi dan mitranya di Indonesia setuju atas upah minimum sebesar 800 riyal ($208) per bulan untuk pekerja rumah tangga Indonesia, dan pada 1 Januari 2008 pemerintah Sri Lanka dan Kamar Dagang Saudi menaikkan upah pekerja rumah tangga di Sri Lanka dari 400 riyal ($104) menjadi 650 riyal ($169) per bulan. [59]

Adanya perbedaan kekuatan tawar antara negara pengirim dan negara penerima, mengakibatkan perjanjian bilateral ketenagakerjaan cenderung lemah. Kompetisi tidak sehat antar negara pengirim menjadikan negara pengirim seringkali enggan menekankan adanya standar perburuhan seperti hari libur mingguan atau upah yang lebih tinggi bagi pekerjanya karena takut pekerjaan tersebut diambil alih oleh pekerja dari negara lain. Kerjasama multilateral yang lebih besar merupakan hal penting dalam mengembangkan dan menerapkan kebijakan migrasi yang tegas yang didasarkan pada hak pekerja. Organisasi Buruh Internasional (ILO) menyarankan agar perjanjian bilateral dinegosiasikan dalam kerangka persetujuan multilateral dan regional. [60]

Pada bulan Januari 2008, Arab Saudi berpartisipasi dalam "Forum Teluk untuk Pekerja Kontrak Sementara" atau "Dialog Abu Dhabi", yang untuk pertama kalinya menghimpun 22 menteri dari Asia dan Teluk Persia untuk mendiskusikan kontrak pekerja migran tingkat regional. Inisiatif internasional lain yang timbul adalah Forum Global untuk Migrasi dan Pembangunan dan pengajuan Konvensi ILO untuk Pekerjaan Rumah Tangga. Kedua hal ini memiliki potensi sebagai kendaraan untuk membahas hak-hak pekerja rumah tangga migran.

Reformasi Ter kini

Pemerintah Saudi telah mulai mengadopsi pembaruan yang mempersoalkan eksploitasi buruh dan perdagangan manusia. Hal ini termasuk keputusan Menteri Tenaga Kerja No. 738/1 tanggal 16/5/1425h (4 Juli 2004) yang melarang segala bentuk perdagangan manusia dan membentuk badan pengurus kesejahteraan pekerja asing. [61] Dalam keputusan lain, pekerja migran mendapat pengecualian untuk tidak perlu lagi mendapatkan ijin dari majikan dalam memperoleh visa keluar jika majikan itu belum membayar tiga bulan upah pekerja atau bila pekerja tidak dapat menemukan majikan mereka. [62]

Kementerian Tenaga Kerja juga membuat buku panduan dalam berbagai bahasa untuk pekerja asing yang menjelaskan hak-hak mereka dan lembaga yang dapat dihubungi untuk mengajukan pengaduan. Buku panduan ini menyatakan bahwa pekerja asing bebas bergerak selama mereka memiliki ijin tinggal resmi dan mereka dapat menyimpan paspornya sendiri. [63] Sejauh mana pendistribusian buku panduan ini dilakukan masih belum jelas.

Kementerian Tenaga Kerja Saudi menyatakan pada Human Rights Watch bahwa saat ini pekerja juga dapat mengajukan kasus mereka langsung ke pengadilan perburuhan tanpa perlu melaporkan pada polisi terlebih dahulu. [64]

Dalam praktiknya, langkah-langkah positif ini cenderung berfokus pada jenis pekerja migran yang lain, dan tidak membahas situasi khusus para pekerja rumah tangga. Sebagai contoh, badan kesejahteraan pekerja asing, yang berada di bawah Kementerian Tenaga Kerja, tidak mempunyai mandat khusus untuk menangani pekerja rumah tangga. [65] Pengecualian dari aturan untuk memperoleh ijin majikan guna mendapatkan visa keluar hanya berlaku pada pekerja migran yang lain, karena pekerja rumah tangga yang bertikai dengan majikan akan diarahkan ke Kementerian Sosial (lihat Bab X). Tidak ada panduan resmi khusus untuk pekerja rumah tangga, yang menghadapi berbagai kerangka aturan yang berbeda dari pekerja migran lain karena mereka tidak termasuk dalam hukum perburuhan. Akan tetapi, pemerintah sudah melakukan kampanye di media yang ditujukan pada para majikan pada akhir tahun 2007 tentang cara yang pantas dalam memperlakukan pekerja rumah tangga. [66]

Pemerintah Saudi belum mengadopsi pembaruan utama yang menuntut adanya perlindungan yang memadai bagi pekerja rumah tangga, meskipun beberapa hal dalam pembaruan ini sedang dalam pertimbangan. Ini termasuk usulan annex atas hukum perburuhan tahun 2005 dan usulan untuk memperbarui sistem kafala sehingga semua pekerja migran disponsori oleh tiga atau empat agen perekrut besar, bukan oleh majikan mereka. Tidak ada batas waktu yang jelas untuk pengadopsian dan pengimplementasian usulan tersebut, dan sebagian besar usulan sudah dalam pembicaraan selama bertahun-tahun tanpa hasil yang berarti.