VI. Menschenrechtsverletzungen

Die Kopftuchverbote haben nicht nur einschneidende Auswirkungen für das Leben der betroffenen Frauen, sie stellen auch Menschenrechtsverletzungen und Verletzungen der Verpflichtungen Deutschlands nach internationalen Menschenrechtsverträgen dar.

Diskriminierung von Frauen und andere Verletzungen der Frauenrechte

Human Rights Watch hat sich wiederholt gegen eine Politik ausgesprochen, die Frauen zum Tragen des Kopftuchs zwingt oder andere Vorgaben zu ihrer Kleidung macht.[195] Doch auch die Politik des Ausschlusses Kopftuch tragender Frauen von bestimmten Berufsfeldern verstößt gegen internationale Normen wie Artikel 11 der Internationalen Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte. Ein Kopftuchverbot am Arbeitsplatz untergräbt die individuelle Selbstbestimmung und Wahlfreiheit – ein fundamentaler Aspekt der Frauenrechte, der auch durch Länder verletzt wird, die Frauen zum Tragen des Kopftuchs zwingen. Die betroffenen muslimischen Frauen werden entweder gar nicht erst eingestellt oder müssen – falls sie bereits beschäftigt sind – mit Maßregelung, Beurlaubung und Entlassung rechnen. Diese Behandlung steht in direktem Zusammenhang mit dem Tragen des Kopftuchs. Tatsächlich kommt ein genereller Ausschluss Kopftuch tragender Frauen aus den Klassenzimmern staatlicher Schulen einem lebenslangen Berufsverbot in dieser Laufbahn gleich.

Staatliche Restriktionen der Kleidung von Frauen gleich welcher Art beeinträchtigen den Schutz der Privatsphäre und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Im Falle des Kopftuchs, das Teil der Identität seiner Trägerin ist und ihre religiösen Überzeugungen widerspiegelt, verletzen die Verbote diese Rechte. Sie verhindern, dass muslimische Frauen  durch das Tragen eines religiösen Symbols, des Kopftuchs, ihre Persönlichkeit zum Ausdruck bringen können. Dies ist ungerecht, rechtswidrig und in einer demokratischen Gesellschaft nicht hinnehmbar.

Die Verbote verstoßen auch gegen das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz, indem sie die Frauen ohne Rücksicht auf ihr tatsächliches Verhalten als Quelle „(fundamentalistischer) Indoktrinierung“ deklarieren. Dies bedeutet eine Umkehrung der Beweislast in Diskriminierungsfällen. Nach deutschem und EU-Recht obliegt es den Behörden sich zu rechtfertigen, wenn ihnen eine Ungleichbehandlung nachgewiesen wird.

Die Gesetze in allen acht Bundesländern diskriminieren auf der Grundlage von Geschlecht und Religion. Die Religionsfreiheit der Frauen wurde verletzt, da die Bestimmungen in der Praxis ausschließlich gegen Frauen eingesetzt wurden, die ein Kopftuch tragen. Durch diese klare, negative Unterscheidung zwischen Frauen und Männern verstoßen die Regelungen gegen die oben erwähnten Antidiskriminierungsbestimmungen in den internationalen Menschenrechtsverträgen.[196] Muslimische Frauen, die das Tragen des Kopftuchs als religiöse Pflicht betrachten, werden durch die Gesetze gezwungen, sich zwischen ihren tiefsten Überzeugungen und ihrem Arbeitsplatz als Lehrerin oder Beamtin zu entscheiden.

Laut Aussagen von Politikern und Vertretern der Landesbehörden können auch Männer unter das Verbot fallen, wenn sie typisch muslimische Kleidung[197] oder traditionelle Kleidung der indischen Bhagwan-Bewegung[198]  tragen (in den 1980er Jahren hatte es eine Reihe solche Fälle gegeben).[199] Tatsächlich trafen die Verbote seit ihrem Inkrafttreten keinen einzigen Mann, sondern nur Kopftuch tragende Frauen; sie diskriminieren also doppelt, auf der Grundlage von Geschlecht und Religion.[200] 

Wie bereits bemerkt argumentieren die Befürworter der Gesetze, dass diese zum Schutz der Gleichberechtigung von Mann und Frau und der Frauenrechte  notwendig und damit gerechtfertigt seien: Das Tragen eines Kopftuchs kann durchaus durch die Familie oder das soziale Umfeld erzwungen sein. Dennoch besteht kein Zweifel, dass manche Frauen das tiefes Bedürfnis haben, als Teil ihrer religiösen Identität ein Kopftuch zu tragen. In allen von Human Rights Watch untersuchten Fällen, einschließlich der einschlägigen Gerichtsverfahren, erklärten die betroffenen Frauen ausdrücklich, das Tragen des Kopftuchs sei für sie eine persönliche, keine aufgedrängte Entscheidung.

Mitglieder der Frauenbewegung, unter ihnen auch zahlreiche Wissenschaftler an Universitäten, betrachten das Tragen des Kopftuchs als eine persönliche Bekundung, die im Rahmen der Religionsfreiheit geschützt ist. Sie befürworten die Integration und den Zugang muslimischer Frauen zu höheren Qualifikationen und Posten. Wie die Mehrheit der Karlsruher Verfassungsrichter[201] glauben auch sie, dass das Kopftuch für jede Frau eine andere Bedeutung hat.

An dieser Stelle soll auch auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Fall Ludin aus dem Jahr 2003 hingewiesen werden, in dem die Richter erklärt hatten, es sei „nicht belegt, dass die Beschwerdeführerin allein dadurch, dass sie ein Kopftuch trägt, etwa muslimischen Schülerinnen die Entwicklung eines den Wertvorstellungen des Grundgesetzes entsprechenden Frauenbildes oder dessen Umsetzung im eigenen Leben erschweren würde“. Zudem setzt sich die muslimische Bevölkerung in Deutschland aus  einer Vielzahl verschiedener Gruppen zusammen, weshalb einseitige und vereinfachte Wahrnehmungen und Debatten über die Gemeinschaft der Muslime vermieden werden sollten. Es wird häufig ignoriert, dass die Muslime in Deutschland keine homogene Gruppe sind .

Das in Deutschland vorherrschende Bild der muslimischen Frau führt zu bedenklichen Fehlwahrnehmungen.[202] Wie der Direktor des Deutschen Instituts für Menschenrechte Heiner Bielefeldt hervorhebt, besteht die Gefahr, dass eine Politik zugunsten verbesserter Chancen für Frauen und Mädchen aus Migrationsfamilien zum „Kulturkampf“ mit dem Islam gerät. Diese Tendenz zeigt sich bereits in den Alternativen, vor die sich muslimische Frauen – gleich ob mit oder ohne Kopftuch – gestellt sehen, nämlich sich „entweder unablässig von ihrer Religion distanzieren zu müssen oder in Kauf zu nehmen, dass man sie pauschal als Opfer oder gar Komplizinnen autoritärer Familienstrukturen betrachtet.“[203]

Da es zu den obersten Pflichten des Staates gehört, die Menschenrechte zu schützen, wiegt ein staatlich verordnetes „Kopftuchverbot“ schwerer als ein von privaten Parteien ausgehender „Kopftuchzwang“. Die legitimen Bemühungen zum Schutz von Frauen, die gegen ihren Willen ein Kopftuch tragen müssen, rechtfertigen keine Zwangsmaßnahmen gegen andere, die das Kopftuch freiwillig tragen.

Ein Kopftuchverbot für erwachsene Frauen im öffentlichen Dienst verhindert nicht notwendigerweise Druck aus Familie und sozialem Umfeld. Bei der Formulierung ihrer Gesetze haben die Bundesländer offenbar nicht geprüft, ob ein generelles Verbot ein wirksames Mittel gegen mögliche Quellen dieses Zwanges ist.

Statt die Rechte von Frauen einzuschränken, die aus eigenem Entschluss ein Kopftuch tragen, sollte man diese Probleme einzeln angehen.[204] Es wäre wesentlich hilfreicher, nach gesetzlichen oder behördlichen Schutzmechanismen für Frauen zu suchen, die kein Kopftuch tragen möchten, und sich öffentlich zu dem Recht der Frau auf freie Wahl ihrer Kleidung zu bekennen. Vor allem könnten die Landesregierungen aktiv und auf breiter Front den Dialog mit ausgewählten Bürgerrechtsgruppen suchen, die sich für die Belange von Frauen (einschließlich muslimischer, Kopftuch tragender Frauen) einsetzen, und gemeinsam mit ihnen nach Lösungen für die oben diskutierten Probleme suchen.

Alle von Human Rights Watch befragten Frauen betonten, dass das Tragen des Kopftuchs eine persönliche Entscheidung sei, die sie einer anderen muslimischen Frau nicht aufdrängen würden.[205] Sie widersprachen der Auffassung, das Kopftuch unterdrücke Frauen und legten Wert darauf, dass niemand eine Frau zwingen dürfe, ein Kopftuch zu tragen oder nicht zu tragen.

Diskriminierung auf Grundlage der Religion

Die Mehrzahl der Landesgesetze zu religiösen Symbolen diskriminieren offenkundig auf Grundlage der Religion. Sie verstoßen damit gegen IPbpR, EMRK und gegen EU-Recht.[206] Diese direkte Diskriminierung ist rechtswidrig.

Wie in Kapitel IV erläutert enthalten die Gesetze in Baden-Württemberg, Hessen, Bayern, Nordrhein-Westfalen und im Saarland ausdrückliche Ausnahmen für christlich-abendländische Werte und Traditionen. In Bremen und Niedersachsen wurde in Landtagsdebatten und in den Begründungen der Gesetzentwürfe kein Widerspruch zwischen christlichen Traditionen und dem Neutralitätsgebot gesehen, mit dem die Regelungen gerechtfertigt wurden. Folglich erlauben die Gesetze den Ländern, Anhänger bestimmter (verbreiteter) Religionen und Mitglieder anderer (weniger verbreiteter) Religionen unterschiedlich zu behandeln. In der Praxis bedeutet dies, dass Schulbehörden legal Unterrichtsverbote gegen Kopftuch tragende muslimische Lehrerinnen verhängen können, während sie christlichen Nonnen weiterhin erlauben, in religiöser Kleidung und mit religiösen Symbolen zu unterrichten.[207]

In sieben Bundesländern zielen die Regelungen direkt auf Muslime oder betreffen sie überdurchschnittlich stark. Dies belegt die Tatsache, dass es in allen Prozessen, die mit der Verfassungsmäßigkeit der Verbote religiöser Symbole und ihrer praktischen Anwendung zu tun hatten, um Frauen ging, die zur Bekundung ihres muslimischen Glaubens ein Kopftuch tragen.  Wie oben erwähnt, erklärten Vertreter der Landesregierungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens, die Regelungen zielten auf ein Verbot, des Tragens von Kopftüchern – und nicht anderer religiöser Symbole.

Das Bundesverwaltungsgericht nahm diese Konzentration auf Muslime während des Verfahrens um Fereshta Ludin zur Kenntnis. Die Richter erkannten die Auswirkungen des baden-württembergischen Gesetzes auf die „islamische Religionsgemeinschaft“ an, bewerteten sie jedoch nicht als „übermäßig“, weil muslimische Lehrerinnen auch an Privatschulen Arbeit finden können.

Alle übrigen Fälle in Deutschland, in denen bestimmte Kleidung verboten wurde, hatten keinen religiösen Bezug. Wie oben erwähnt wurde Rechtsreferendaren nahe gelegt, auf eine „Punkerfrisur“ oder auf Piercings zu verzichten, die als Verstoß gegen die Neutralität des Staates erachtet wurden. Außerdem wurde einem „linksextremen“ Referendar in Baden-Württemberg   eine Referendariatsstelle verweigert, weil er Mitglied der Antifa war. Er klagte und verlor 2006 in erster Instanz. 2007 gab das Landesverwaltungsgericht seiner Berufung statt. Der Betroffene arbeitet heute als Lehrer.[208] Mit anderen Worten: Ungeachtet der potentiellen Gefahr für die Neutralität der Schule gaben die Grundüberzeugungen des Klägers den Ausschlag für ein Urteil zu seinen Gunsten.

Der diskriminierende Charakter der Verbote wurde noch verstärkt durch Bemühungen in Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen, christliche Nonnen, die in Ordenstracht unterrichten, von den Verboten auszunehmen. Die drei Länder ignorierten dabei die Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der alle Religionen gesetzlich gleich behandelt werden müssen. Baden-Württemberg gestatte Nonnen weiterhin das Tragen ihrer Ordenstracht während des Unterrichts an staatlichen Schulen, setzte das Urteil also nicht um.

Der ehemalige Verfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde wies darauf hin, dass die Versuche der Länder Ausnahmen für den Nonnenhabit zu erhalten, während sie das Kopftuch verbieten, eine Diskriminierung darstellen und das Recht auf Gleichbehandlung verletzen.[209] Böckenförde warnt, auf lange Sicht könne in Deutschland und besonders in Ländern, in denen die katholische Kirche tief verwurzelt ist, die Möglichkeit zur Darstellung christlicher Werte und Traditionen verloren gehen, da ein Verbot muslimischer Symbole an Schulen und öffentlichen Einrichtungen, falls es auf nicht-diskriminierende Weise erfolge, letztlich zur allgemeinen öffentlichen Bekenntnisfreiheit führe.[210]

Es soll darauf hingewiesen werden, dass sich auch einige Kirchenvertreter  gegen ein Kopftuchverbot ausgesprochen haben. Sie waren besorgt, dass die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts, wonach bei den Verboten alle Religionen gleich behandelt werden müssen, letztlich zum Säkularismus und zum Verbot christlicher Kleidung und Symbole führen würde.[211]

Den größeren Zusammenhang, in dem die Kopftuchverbote zustande kamen, erhellt auch die Tatsache, dass der Islam nicht zu den staatlich anerkannten Glaubensgemeinschaften in Deutschland gehört. Damit verfügt der Islam nicht über den gleichen Status und die gleichen Rechte wie die christlichen und jüdischen Religionsgemeinschaften.[212]

Berlin

Berlin nimmt in dieser Frage eine Sonderrolle ein, da es jeglichen Ausdruck eines religiösen Bekenntnisses im Erscheinungsbild der Lehrer verbietet. Dies wirft die Frage auf, ob die „Sichtbarkeit“ religiöser Symbole ein Kriterium bei der Ausübung der Religionsfreiheit sein sollte. Offensichtlich ist ein Kopftuch „sichtbarer als ein kleines goldenes Kreuz an einer Halskette“. Man kann deshalb der Ansicht sein, dass das Berliner Gesetz Muslime überdurchschnittlich stark trifft.[213]

Abgesehen davon fallen natürlich überproportionale viele Lehrer unter das Berliner Verbot, die sich zu einer Religion bekennen und dies bekunden möchten. Das Gesetz behandelt Lehrer mit bzw. ohne religiöses Bekenntnis also nicht gleich.

Das Gesetz erscheint durch die Gleichbehandlung aller Religionen zunächst  gerechter, es diskriminiert aber dennoch religiöse Menschen, die im öffentlichen Dienst arbeiten und gleichzeitig ihren Glauben bekunden möchten, indem es sie zwingt, zwischen Beruf und Religion zu entscheiden.

Darüber hinaus wurde das Verbot religiöser Kleidung in Berlin bislang nur auf Kopftuch tragende Frauen angewendet, was einer indirekten Diskriminierung gleichkommt.

Verletzung der Religionsfreiheit

Ein generelles Verbot des Tragens sichtbarer religiöser Symbole für Lehrer und Beamte verletzt die Religionsfreiheit. Der IPbpR und andere internationale Menschenrechtsverträge verpflichten staatliche Behörden, in Gewissensfragen auf Zwangsmaßnahmen zu verzichten. Die Vertragsstaaten müssen diese Verpflichtung berücksichtigen, wenn sie Kleidungsvorschriften für ihre Schulen herausgeben. Länder wie der Iran oder Saudi-Arabien, die Frauen zum Tragen des Kopftuchs zwingen, verletzen dieses Prinzip, ebenso wie Staaten, die generelle Verbote religiöser Symbole erlassen.[214]

Wie bereits bemerkt, ist die Religionsfreiheit, einschließlich der Freiheit der Glaubensbekundung durch Kleidung und Symbole, kein absolutes Recht. Der Staat kann verhältnismäßige und begründete Einschränkungen dieses Rechts vornehmen, falls diese einem legitimen öffentlichen Interesse dienen.

Die derzeitigen Verbote religiöser Symbole für Lehrer und Beamte sind jedoch keine verhältnismäßigen und begründeten Einschränkungen. Das Kopftuch stellt keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, Gesundheit, Ordnung oder Moral dar und es steht nicht im Konflikt mit den Rechten anderer. Das Kopftuch ist nicht in sich gefährlich oder Unruhe stiftend, und es behindert die Lehrtätigkeit nicht. Es mag Umstände geben, unter denen staatliche Interessen die Reglementierung religiöser Kleidung rechtfertigen, etwa wenn solche Kleidungsstücke die allgemeine Sicherheit oder Gesundheit gefährden. Derartige Bedenken können jedoch kein generelles Verbot begründen.[215]

Die Landesgesetze, insbesondere jene mit Ausnahmen für den christlichen Glauben, erfüllen zahlreiche der von der UN-Sonderberichterstatterin über Religions- und Weltanschauungsfreiheit benannten „erschwerenden Umstände“ - ein  weiterer Beleg, dass die Maßnahmen unvereinbar mit internationalen Menschenrechtsstandards sind: 1. Die Gesetze führen zu Diskriminierung oder versteckter Unterscheidung aufgrund der Religion; 2. Die Restriktionen beruhen auf Prinzipien, die sich aus einer einzigen Tradition ableiten und Ausnahmen sind auf die vorherrschende oder staatlich erwünschte Religion zugeschnitten; 3. Die Behörden wenden die Bestimmungen in der Praxis in diskriminierender Weise an, etwa indem sie willkürlich gegen bestimmte Personenkreise oder Gruppen vorgehen, beispielsweise gegen muslimische Frauen; 4. Gewisse Besonderheiten einer Religion oder Weltanschauung werden nicht ausreichend berücksichtigt.

Kopftuchverbote für Lehrerinnen an staatlichen Schulen berühren zwei konkurrierende Aspekte der Religionsfreiheit: Das positive Recht der Lehrerin zum Ausdruck ihres Glaubens und möglicherweise die negative Religionsfreiheit ihrer Schüler, insbesondere die Freiheit von „Indoktrinierung“. Eltern oder Erziehungsberechtigte haben das Recht, die religiöse und moralische Erziehung ihrer Kinder gemäß ihrer Überzeugungen und im Hinblick auf die sittlichen Erziehungsziele zu gestalten.[216] 

Nach Ansicht von Human Rights Watch dürfen einer Lehrerin nur dann Restriktionen auferlegt werden, wenn eine Beurteilung ihres gesamten Verhaltens ergibt, dass sie in einer Weise gehandelt hat, die die Religionsfreiheit der Kinder beeinträchtigt, etwa durch Zwangsmaßnahmen. Ein allgemeines Kopftuchverbot ist kein angemessenes Mittel: Ein solches beruht auf der Annahme der abstrakten Gefahr negativer Auswirkungen. Dabei fehlt jeder konkrete Beweis, dass das Tragen eines Kopftuchs durch eine Lehrerin an sich einen zwanghaften Einfluss auf die Kinder hat, der sie zur Annahme des Islam bewegt, oder sich muslimische Mädchen deswegen verpflichtet fühlen, ein Kopftuch zu tragen.

Keine der Voraussetzungen nach internationalen Menschenrechtsstandards zur Einschränkung der Religionsfreiheit ist im Falle der deutschen Kopftuchverbote erfüllt. Mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und Moral hat das Verbot ganz offensichtlich wenig zu tun. Gleiches gilt für die Prävention von Unruhen oder Verbrechen. Lehrerinnen, die sich durch ihren Glauben zum Tragen des Kopftuchs verpflichtet fühlen, sind nicht verpflichtet, für Harmonie zu sorgen, indem sie sich gänzlich zurückziehen.

Sich auf das Prinzip der Trennung von Religion und Staat oder die Neutralität Deutschlands zu berufen ist aus einer Reihe von Gründen nicht überzeugend: Erstens muss bezweifelt werden, ob die Regelungen in Deutschland (mit Ausnahme von Berlin) in Anbetracht der ausdrücklichen Ausnahmen für christliche Symbole und Werte überhaupt als säkular beschrieben werden können. Zweitens haben die Landesregierungen, abgesehen von der Bezugnahme auf ein abstraktes Prinzip nicht zeigen können, in welcher Weise die Neutralität des Staates beeinträchtigt würde, wenn das Tragen des Kopftuchs an Schulen erlaubt würde. Eine solche Erlaubnis kann sicherlich nicht als Bekenntnis des Landes zu diesen Werten gedeutet werden.

Das Streben nach öffentlicher Ordnung steht nicht über allem und der Nutzen aus der Einschränkung eines Rechts muss gegen die Interessen derer abgewogen werden, die dieses Recht wahrnehmen möchten. In diesem Fall ist der Preis für die Frauen, die aus dem Staatsdienst ausgeschlossen werden, hoch, während der Nutzen für andere Bürger alles andere als erkenntlich ist, da Lehrerinnen und Beamtinnen – nach bestem Wissen von Human Rights Watch – vor der Einführung der Verbote ihren Dienst bereits mit Kopftuch versahen, ohne dass es zu Unregelmäßigkeiten kam.

Ebensowenig lassen sich die deutschen Kopftuchverbote als notwendig für die öffentliche Sicherheit rechtfertigen. Wiederum stellen die Erfahrungen aus der Zeit vor den Verboten die Stichhaltigkeit dieses Arguments in Frage. Es ist schwer einzusehen, wie – wenn verlässliche Schutzmechanismen für Frauen, die kein Kopftuch tragen möchten, existieren – Kopftuch tragende Lehrerinnen und Beamtinnen zu einer Bedrohung für die öffentliche Sicherheit werden könnten, die bedeutend genug ist, um einen so drastischen Eingriff in die  Religions- und Meinungsfreiheit zu begründen.

Das letzte üblicherweise zugunsten des Kopftuchverbots vorgebrachte Argument besagt, dass ein Verbot die Rechte und Freiheiten derer schütze, die ihren Kopf nicht bedecken. Human Rights Watch sind keine Begebenheiten aus der Zeit vor Inkrafttreten der Verbote bekannt, die darauf hindeuten, dass dies ein reales Problem ist. Trägerinnen des Kopftuchs vom Lehrerberuf oder vom gesamten öffentlichen Dienst auszuschließen, ist keine verhältnismäßige Reaktion auf eine zukünftige, hypothetische Bedrohung für Frauen ohne Kopftuch. Die Landesregierungen können vernünftigerweise nicht behaupten, dass das Verbot von Kopfbedeckungen einem „zwingenden gesellschaftlichen Bedarf“ Abhilfe schafft und der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit dient, besonders in einem Land, in dem Muslime in der Minderheit sind.

Minderheitenrechte

Tatsächlich gibt es in keinem der betreffenden Bundesländer irgendwelche Anzeichen, dass die Behörden ihrer Pflicht nachgekommen sind, besondere Maßnahmen zu ergreifen, damit religiöse Minderheiten geschützt werden und ihre Mitglieder ihren Glauben praktizieren können. Im Gegenteil wird offen oder verdeckt versucht, die Mehrheitsreligion zu privilegieren. Deshalb  verletzt Deutschland aufgrund der Verantwortlichkeit für die Länder seine Verpflichtungen zum Schutz der Minderheitenrechte.