IV. L'engagement sur le terrain

A. Présentation générale

La résonance qu'a la Cour auprès des communautés affectées est déterminante pour sa réussite. Le fait de veiller à ce que les victimes obtiennent réparation et de contribuer à améliorer le respect de l'état de droit, en particulier dans les sociétés déchirées par la guerre, peut servir les intérêts de la justice de manière incommensurable. Mais ce ne sera le cas que si les efforts fournis pour réclamer des comptes aux criminels sont compris et appréciés à leur juste valeur par les communautés affectées. En même temps, la Cour pénale internationale étant basée loin des lieux où ont été perpétrés les crimes qu'elle juge, elle risque de paraître éloignée et de peu d'importance aux yeux des communautés les plus affectées.

Dans ce contexte, les efforts que déploie la CPI pour se mettre à la portée des communautés affectées et leur faire comprendre l'importance de son travail sont primordiaux. Le fait que la Cour ne tiendra qu'un nombre limité de procès dans chaque situation sur laquelle elle enquête rend ces efforts d'autant plus importants. Il existe toute une série d'activités spécifiques décrites dans d'autres parties du présent rapport, au moyen desquelles la CPI peut optimiser efficacement son impact auprès des populations locales. Il s'agit notamment des activités de sensibilisation et de communication et de la participation des victimes à la procédure judiciaire. [347] Un des moyens capitaux pour faciliter ces activités et combler le fossé entre la CPI à La Haye et les communautés affectées est «l'engagement sur le terrain». L'engagement sur le terrain suppose d'une part une présence importante et soutenue de la CPI dans les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête (ou aussi près que possible de ces pays) et d'autre part, une approche globale de la CPI qui, dans sa politique et sa pratique, donne priorité à une interaction effective avec les communautés affectées.

Aussi important soit-il, l'engagement sur le terrain se heurte à des difficultés majeurs sur le plan logistique et sécuritaire: situation éloignée des communautés cibles par rapport aux bureaux extérieurs, manque d'infrastructures, piètres possibilités de transport, réseaux de communication limités et insécurité générale qui règne dans les situations touchées par un conflit. Le fait que la Cour ne soit pas aussi connue des communautés affectées qu'un tribunal national constitue un défi supplémentaire. [348] La CPI opérant dans des communautés polarisées qui sont au cœur ou se remettent d'un conflit, on peut s'attendre à ce que les personnes qu'elle menace fassent tout leur possible pour ternir son image. Outre le besoin de réagir face aux informations erronées, l'hostilité à l'égard du travail de la Cour peut également créer des risques pour la sécurité de ses effectifs et des autres personnes associées à la CPI. Ces différents défis sont encore intensifiés par l'engagement sans précédent de la Cour simultanément dans plusieurs situations complexes. [349]

Depuis sa création, la CPI a amélioré de façon progressive mais très constructive sa politique et sa pratique d'engagement sur le terrain. D'autres améliorations sont toutefois nécessaires. Les défis à relever vont probablement exiger des efforts à plus long terme. Le soutien politique et financier des États parties est également essentiel. La section suivante analyse les développements liés à l'engagement actuel de la Cour sur le terrain et formule des recommandations là où nous estimons que des changements particuliers devraient avoir lieu.

B. Les bureaux extérieurs: Un élément clé pour le contact de la CPI avec les communautés affectées

Human Rights Watch estime qu'un des moyens les plus importants d'assurer un échange approprié entre la CPI et les communautés affectées est de mettre en place des bureaux de la CPI dans les pays dont la situation est examinée par la Cour, de préférence à la fois dans la capitale et plus près des communautés affectées. Si cela se révèle impossible en raison des conditions de sécurité, ces bureaux devraient être situés aussi près que possible des pays en question.

Les bureaux extérieurs peuvent apporter un soutien au personnel de la CPI basé à La Haye lorsqu'il se rend dans le pays et lui permettre travailler efficacement. Mais ils peuvent également améliorer d'une façon spectaculaire la portée et la qualité des activités de la CPI dans les communautés affectées. Étant donné la diversité et la complexité des cultures, langues et contextes qu'englobent les pays où la CPI opère simultanément, une approche unifiée ne sera pas efficace. En même temps, il n'est tout simplement pas possible pour le personnel se trouvant au siège d'acquérir une connaissance approfondie de chaque situation dont est saisie la Cour. Les bureaux extérieurs sont dès lors un élément essentiel permettant d'élaborer des stratégies bien adaptées à chaque situation. [350] Le personnel basé sur le terrain, en particulier le personnel national, peut avoir une compréhension plus nuancée de l'environnement propre à chaque pays. Il peut également mener des activités plus régulièrement que lorsque le personnel de La Haye est seul responsable du travail.

Les bureaux extérieurs peuvent par ailleurs servir de «visage de la CPI», visage dont la Cour a tant besoin dans les pays dont elle examine la situation. En tant qu'endroits où les communautés affectées peuvent s'adresser pour obtenir des informations élémentaires sur la CPI et en tant que points de contact avec la Cour, les bureaux extérieurs peuvent aider à faire en sorte que la CPI devienne une notion moins abstraite, moins éloignée. Ils seront également bien placés pour contribuer aux efforts que la Cour fournira pour laisser un héritage dans les pays où elle est active, notamment par le biais d'initiatives ciblées visant à promouvoir la complémentarité positive. [351]

1. La mise en place et le fonctionnement des bureaux extérieurs: Un début laborieux

Au départ, beaucoup à la CPI pensaient que les bureaux extérieurs n'étaient pas nécessaires. Au sein du Bureau du Procureur en particulier, le sentiment qui prévalait était que les activités d'enquête dans les pays pouvaient être accomplies efficacement en effectuant des déplacements depuis La Haye. On estimait aussi que les enquêteurs allaient passer relativement vite d'une enquête dans une situation à une autre ailleurs, les bureaux extérieurs représentant dès lors des dépenses inutiles. On estimait par ailleurs qu'en donnant une trop grande visibilité à la Cour, une présence permanente sur le terrain pourrait compromettre le travail confidentiel et sensible que sont les enquêtes et la protection des témoins. Afin d'éviter ces possibles effets néfastes, le BdP a préféré que la CPI garde un «profil bas» pendant les enquêtes, ce qui signifiait entre autres éviter une présence sur le terrain. [352] En conséquence, les bureaux extérieurs n'ont été proposés dans aucun des budgets initiaux de la CPI.[353]

L'opinion du BdP a toutefois commencé à changer lorsque la conduite des opérations sans une présence et un soutien continus sur place est devenue manifestement difficile. La nécessité d'avoir une capacité de réagir rapidement face aux développements sur le terrain-par exemple dans le cadre des enquêtes et de la protection des témoins-a fini par être considéré comme l'un des éléments importants justifiant l'existence de bureaux extérieurs. Les missions de reconnaissance conjointes menées en août 2004 par le BdP et le Greffe en République démocratique du Congo et en Ouganda semblent avoir contribué à renforcer la position du BdP en faveur des bureaux extérieurs.

Suite à ce revirement, les premiers bureaux extérieurs de la CPI ont été mis en place à partir de 2005. Bien que ces bureaux n'aient pas été inclus dans le projet de budget de la Cour pour 2005, le Greffe a préparé une proposition budgétaire de dernière minute suite aux missions de reconnaissance. [354] Étant donné la présentation tardive de la demande, celle-ci n'a pas été approuvée par l'Assemblée des États parties. Cependant, l'Assemblée a signalé que le «Fonds en cas d'imprévus» récemment créé par la Cour pouvait être utilisé à cet effet, ouvrant la voie à la mise en place des bureaux extérieurs. [355] Une section pour les opérations hors du siège a également été créée au Greffe en 2005. [356]

Grâce au travail rigoureux effectué par le personnel du Greffe, des bureaux extérieurs ont pu être établis en dépit d'énormes obstacles logistiques, parmi lesquels le défi de déménager le matériel et d'établir des réseaux de communication dans des zones parfois reculées. Pour le nord de l'Ouganda et la République démocratique du Congo, des bureaux ont été mis en place dans les capitales nationales respectives, Kampala et Kinshasa. Pour le Darfour, il n'a pas été possible d'ouvrir un bureau extérieur au Soudan et par conséquent, il a été installé à Abeché, au Tchad, pays voisin où ont fui de nombreux réfugiés du conflit darfourien. D'autres bureaux ont ensuite été mis en place à Bunia, en RDC, et à N'djamena, au Tchad. Plus récemment, en octobre 2007, la CPI a ouvert un bureau extérieur à Bangui, en République centrafricaine, pour sa quatrième situation.

Au départ, les bureaux extérieurs étaient considérés principalement comme un moyen d'appuyer les activités sensibles, à savoir les enquêtes et la protection des témoins. Cependant, le travail effectué par le personnel basé sur le terrain a pris, au fil du temps, davantage d'ampleur. Ceci est, en partie, dû d'une part au soutien accru des États parties au Greffe pour son rôle primordial dans la gestion des besoins administratifs et logistiques de la Cour sur le terrain et d'autre part, à la reconnaissance de l'importance de la sensibilisation dans les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête. [357] En conséquence, la Cour a progressivement recruté du personnel de terrain national et international pour travailler dans les bureaux extérieurs dans les domaines suivants: la sensibilisation; la participation des victimes; le Fonds au profit des victimes; la protection des témoins; le soutien aux enquêtes; ainsi que l'assistance apportée aux membres du personnel de la CPI qui se déplacent depuis La Haye, notamment les hauts responsables. Un administrateur international de bureau extérieur et des agents de sécurité internationaux qui opèrent par roulement travaillent également dans chacun des bureaux extérieurs.

Les efforts visant à mettre en place les bureaux ont démarré lentement et à l'origine, les activités et les effectifs étaient très restreints. Même si du personnel a été engagé en 2006, ce n'est qu'en 2007 que le nombre d'effectifs est devenu plus important, ceci en partie parce que les fonds destinés à certains postes et sollicités dans le budget de 2006 n'ont été disponibles qu'à la mi-2006. Le financement d'autres postes n'a pas été demandé avant le budget 2007, et trouver du personnel qualifié pour les postes de terrain s'est révélé difficile. [358]

L'ouverture des bureaux extérieurs a eu de nombreux effets positifs. Pour ne citer que deux exemples, le personnel basé sur le terrain a été d'une aide précieuse pour distribuer et rassembler les formulaires de participation des victimes et prendre contact avec des personnes susceptibles de participer en tant que victimes. [359] Il a également été une source d'informations capitale en ce qui concerne les questions susceptibles d'être soulevées par les populations locales à propos de la participation des victimes et des activités de sensibilisation de la Cour.

Malheureusement, les bureaux extérieurs n'ont pas toujours été assez visibles. Conformément à «l'approche profil bas» préconisée par le Bureau du Procureur et à cause des préoccupations sur le plan de la sécurité du personnel de la Cour, les bureaux extérieurs ont opéré plutôt discrètement jusqu'à récemment. La Cour n'a pas rendu publique leur existence ni signalé clairement les endroits où ils étaient situés. [360] Nous comprenons évidemment le besoin légitime de mener des enquêtes confidentielles et d'assurer la sécurité du personnel de la CPI et des témoins ou personnes pouvant être associées à la CPI. La volonté d'être en contact ave les communautés affectées est difficilement conciliable avec le désir de maintenir une présence discrète sur le terrain.

Le manque de visibilité publique des bureaux extérieurs a toutefois constitué une vive inquiétude pour la société civile locale. À Bunia par exemple, en avril 2007, certains représentants d'organisations non gouvernementales nous ont dit que le bureau extérieur de la CPI sur place était surnommé «Guantanamo» à cause de sa nature secrète, de son isolement et d'une attitude qui passait pour être trop défensive. [361] Au Tchad, la stratégie du profil bas était à ce point suivie qu'à la mi-2007, les réfugiés et même le personnel humanitaire travaillant dans les camps de réfugiés n'étaient généralement pas au courant de l'existence d'un bureau extérieur de la CPI à Abeché. [362] À Kampala, en mars 2007, la société civile et les journalistes ont fait part de leur désarroi et de leur frustration face à ce qu'ils percevaient comme une approche indûment protectrice et confidentielle des opérations de la CPI en Ouganda. [363]

Au fil du temps, le Bureau du Procureur en est heureusement venu à accepter l'idée que la fonction des bureaux extérieurs de la CPI devait être plus publique. Ceci en partie parce qu'avec un éventail plus large de personnel travaillant dans les bureaux extérieurs et remplissant une variété de fonctions (telles que la sensibilisation), il est devenu plus difficile d'y mener des activités confidentielles. Il est aussi de plus en plus reconnu que les activités confidentielles, si elles sont conduites toujours au même endroit, risquent d'être plus facilement l'objet d'une surveillance extérieure. [364] Le personnel de la Cour a opéré quelques ajustements afin de faciliter la conduite concomitante d'activités publiques et confidentielles dans les mêmes bâtiments, principalement en divisant certains espaces. Néanmoins, l'idée que les activités particulièrement confidentielles ou sensibles devraient être menées à l'extérieur du bureau dans des lieux privés et variés est généralement bien acceptée. [365]

2. Améliorer la contribution et l'efficacité des bureaux extérieurs

L'installation de bureaux extérieurs dans les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête ou à proximité de ces pays est aujourd'hui devenu une constante dans la politique et la pratique de la CPI. Cette démarche est extrêmement positive. Plus tôt dans l'existence de la Cour, certains avaient suggéré que des bureaux régionaux pourraient constituer une approche satisfaisante (par exemple un bureau de terrain pour la région des Grands Lacs en Afrique). Étant donné le contexte unique de chaque situation dont est saisie la Cour, le fait de disposer d'un bureau extérieur pour chaque situation constitue, à nos yeux, un bien meilleur moyen pour la CPI de répondre à ses besoins.

En partant de l'expérience acquise à ce jour, la Section des opérations hors siège du Greffe a élaboré un «modèle générique» visant à faciliter et guider la mise en place de nouveaux bureaux. Le modèle aide clairement à rationaliser le processus d'identification des emplacements adaptés et à rendre les bureaux opérationnels. [366] La mise en place récemment par la Cour d'un bureau extérieur en République centrafricaine a pu ainsi se faire très rapidement. [367]

Human Rights Watch retire de cette expérience que des mesures complémentaires sont nécessaires afin de rendre les bureaux encore plus fonctionnels, notamment: l'amélioration de l'accès aux bureaux sur le terrain, la nomination de véritables directeurs de bureaux extérieurs et le développement d'une participation accrue du personnel de terrain à la conceptualisation et la mise en œuvre des politiques et pratiques de la Cour. Ces idées sont reprises ci-dessous.

Par ailleurs, il est important de souligner qu'il faut des ressources suffisantes pour la mise en place et le bon fonctionnement des bureaux extérieurs. Des financements sont nécessaires non seulement pour que le personnel remplisse les tâches prévues mais également pour se doter de matériel, employer du personnel de soutien et aménager des infrastructures convenables. Les bureaux extérieurs exigent également une certaine flexibilité budgétaire afin de réagir aux développements difficilement prévisibles. Par exemple, le bureau de N'djamena a récemment été victime d'un pillage suite à la situation d'instabilité au Tchad et il a dès lors besoin de nouveau matériel. [368] Comme c'est actuellement le cas en RCA, il peut également y avoir d'importantes fluctuations dans le prix des services élémentaires fournis aux bureaux extérieurs, tels que l'électricité, ce qui peut aussi affecter le budget des opérations.

a. Créer davantage d'espaces accessibles au public

Se servir des bureaux extérieurs de la CPI pour en faire le «visage de la CPI» dans les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête est un développement important. Ainsi, le Plan stratégique d'information et de sensibilisation de la Cour note qu' «aux fins des activités d'information et de sensibilisation, le bureau extérieur doit être visible et accessible au grand public et aux groupes différents » . [369] Néanmoins, bien que la CPI dispose de bureaux extérieurs dans, ou à proximité de, tous les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête, la plupart sont situés loin des communautés affectées. En Ouganda, où le seul bureau extérieur se trouve dans la capitale, les crimes ont été commis dans la partie nord du pays et c'est là que sont basées la plupart des victimes. Étant donné la pauvreté généralisée qui règne dans les camps de déplacés où les communautés affectées ont tendance à vivre, et compte tenu que le trajet en véhicule jusqu'à Kampala prend plusieurs heures, il est très peu probable que les gens ordinaires se déplacent jusqu'au bureau extérieur de la Cour. Autre problème: les bureaux des capitales ont tendance à être situés dans les zones résidentielles plus calmes des villes, qui sont plus difficiles d'accès que les centres-villes. De plus, les visites sans rendez-vous ne sont pas encouragées. [370]

Les restrictions touchant les lieux et l'organisation des visites sont dûes à des préoccupations sécuritaires ou autres bien légitimes. Il est beaucoup plus facile d'évacuer des bureaux dans des capitales que dans des lieux reculés. [371] Les bureaux situés dans les capitales ou à proximité de celles-ci constituent également une importante base d'opérations pour les relations avec les responsables gouvernementaux, élément essentiel pour obtenir la coopération nécessaire dans le cadre des activités de la Cour.[372] Les bureaux qui ne se trouvent pas à proximité des lieux où les exactions ont été perpétrées sont également moins exposés aux menaces venant de personnes hostiles aux activités de la CPI. Par ailleurs, dans les centres-villes, il peut s'avérer difficile de trouver des installations répondant aux besoins de la Cour-entre autres, elle a besoin d'une grande propriété qui peut abriter non seulement un bureau extérieur central mais également des mobiles homes destinés aux activités confidentielles. En outre, assurer la sécurité dans les centres-villes peut aussi s'avérer plus difficile. [373] En raison de ces considérations, il peut se révéler impossible d'ouvrir des bureaux extérieurs plus près des communautés affectées.

Compte tenu de ces difficultés pratiques, nous encourageons le personnel de la CPI à réfléchir à des moyens créatifs de promouvoir une présence accessible sur le terrain, aussi proche que possible des communautés affectées. Une idée serait que le personnel de la CPI envisage d'ouvrir des petites antennes publiques à certains endroits afin de créer une présence publique plus forte, proche des communautés affectées, sans devoir affronter toute la gamme d'obstacles qui se posent lors de la mise en place d'un bureau complet. Ces antennes pourraient se focaliser sur des activités où la proximité avec les communautés affectées revêt la plus haute importance, par exemple la sensibilisation et la participation des victimes. Cette initiative serait particulièrement utile dans un endroit comme Gulu, la principale ville du nord de l'Ouganda. [374] Une autre possibilité serait d'élaborer un programme de visites régulières qui seraient effectuées par du personnel de la sensibilisation aux endroits où sont basées les communautés affectées, par exemple là où sont regroupés de nombreux camps de réfugiés au Tchad. Ce faisant, la nouvelle se répandra que le personnel de la CPI est disponible certains jours pour répondre aux questions, ce qui pourrait faciliter la démarche des personnes intéressées qui souhaitent entrer en contact avec eux. Des antennes séparées pourraient également s'avérer utiles aux endroits où un bureau extérieur est déjà en place mais où les considérations sécuritaires ne permettent ni l'accès du public ni les visites sans rendez-vous.

Nous encourageons également le personnel de la CPI à évaluer régulièrement les conditions de sécurité là où sont basées les communautés affectées et à revoir de temps à autres ses projets concernant des bureaux extérieurs à ces endroits. Lorsque la CPI démarre ses opérations de terrain dans un pays, il convient de procéder avec la plus grande prudence. Les évaluations peuvent toutefois changer à mesure que la situation sécuritaire s'améliore ou que le personnel acquiert une compréhension plus nuancée de l'environnement. Par exemple, un certain nombre de personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenus en Ouganda en mars 2007 ont signalé une amélioration considérable de la situation sécuritaire à Gulu l'année précédente.

b. Accroître le rôle du personnel basé sur le terrain

Même si le personnel de terrain mène des activités cruciales, son autonomie et ses possibilités de faire preuve d'initiative peuvent être assez limitées. Les membres du personnel basés sur le terrain tendent à fonctionner davantage comme des personnes qui mettent en œuvre les politiques au lieu de conceptualiser et d'élaborer les plans, lesquels sont actuellement conçus au siège de la CPI à La Haye.[375]

Il est logique qu'une partie considérable de l'élaboration des politiques et de la prise de décisions se fasse à La Haye. Le personnel au plus haut niveau de la hiérarchie est basé au siège et le personnel de La Haye est mieux placé pour élaborer des analyses transversales à partir des activités qui ont lieu dans plusieurs situations. Le fait que les politiques et les initiatives émanent de La Haye contribue également à garantir une certaine cohérence entre les situations et à faire en sorte que les activités répondent aux conditions établies dans les décisions judiciaires (par exemple en ce qui concerne la participation des victimes).

Cependant, comme il a été expliqué plus haut dans cette section, une grande partie de l'activité de la Cour en rapport avec les communautés affectées requiert une approche spécialement adaptée sur le plan culturel et politique. Par exemple, le fait de faciliter la participation des victimes en Ouganda-pays qui a une tradition juridique de common law où, en règle générale, les victimes ne participent pas aux procédures judiciaires-exige une stratégie très différente de celle adoptée en RDC, pays à tradition juridique basée sur le droit civil, où les victimes peuvent participer activement. [376] Le personnel de terrain est mieux placé pour appréhender les éléments du contexte local, ce qui lui permet d'avoir des idées pouvant influencer l'efficacité des programmes. Ceci s'applique non seulement à la sensibilisation et à la participation des victimes mais également à un éventail complet d'activités de la Cour sur le terrain, entre autres les enquêtes et la protection des témoins.

Dans ce contexte, Human Rights Watch estime que les idées relatives aux politiques et aux pratiques de la Cour devraient davantage circuler dans les deux sens entre le personnel de La Haye et celui sur le terrain. Nous nous réjouissons de certains efforts faits récemment pour permettre au personnel de terrain de contribuer davantage sur le fond. Par exemple, nous savons que le personnel de l'unité de sensibilisation basé à La Haye s'adresse à ses collègues présents sur le terrain pour qu'ils l'aident à élaborer des plans de sensibilisation propres à la situation et basés sur des consultations avec la société civile locale. [377] C'est précisément le type d'approche qui s'avère nécessaire; nous recommandons vivement aux responsables de la CPI d'envisager renforcer la participation du personnel de terrain à l'élaboration des stratégies non seulement dans le domaine de la sensibilisation mais aussi dans d'autres domaines.

Bien entendu, une décentralisation efficace requiert un dialogue accru et stratégique entre La Haye et les bureaux extérieurs, ce qui n'est pas forcément facile à mettre en place. Une interaction coordonnée et efficace ne pourra sans doute se développer qu'au fil du temps et elle gagnerait à l'élaboration de protocoles guidant la concertation et la prise de décision. Une interaction effective peut également être renforcée grâce à des visites occasionnelles du personnel de terrain à La Haye et des visites régulières des superviseurs de La Haye sur le terrain. Il faudrait par ailleurs se préoccuper d'améliorer la capacité de réaction du siège face aux communications provenant du terrain; nous croyons comprendre que le personnel présent sur le terrain a parfois dû attendre longtemps avant de recevoir une réponse concernant de possibles projets. Une réaction relativement rapide est nécessaire pour progresser efficacement dans le travail.

Il est évident que le centre opérationnel de la Cour devrait rester à La Haye. Les membres du personnel basés sur le terrain pourraient toutefois constituer une force motrice importante en ce qui concerne l'élaboration de plans efficaces propres à chaque situation et visant à avancer les objectifs de leurs sections respectives. Dans certaines circonstances, cela pourrait être facilité par le recrutement de personnel d'un rang plus élevé pour les postes basés sur le terrain.

c. Disposer d'un directeur de bureau

Human Rights Watch estime que les bureaux extérieurs gagneraient aussi beaucoup à avoir un véritable «directeur de bureau». Actuellement, chaque bureau extérieur dispose d'un administrateur. Les administrateurs de bureau extérieur sont actuellement des postes de rang moyen (niveau P-3.) [378] Leurs fonctions touchent principalement aux questions logistiques et opérationnelles. [379] Certains membres du personnel de la CPI se sont montrés intéressés par l'idée de disposer d'un véritable directeur pour chacun des bureaux extérieurs, qui pourrait davantage jouer un rôle de représentation pour la Cour et un rôle d'analyste par rapport aux développements politiques dans la situation. À ce jour, les administrateurs de bureau extérieur n'ont, pour la plupart, pas rempli ces fonctions, apparemment en partie à cause du rang insuffisamment élevé auquel correspond ce poste, du profil et de l'expérience des administrateurs, ainsi que de l'absence d'accord à la Cour au sujet d'un poste de directeur davantage substantiel.

Sur la base de nos recherches sur le terrain, Human Rights Watch soutient fortement la création d'un poste de directeur de bureau pour les bureaux extérieurs. Un directeur de bureau serait mieux placé pour remplir des fonctions qui s'avèrent nécessaires en plus du soutien administratif et logistique fourni actuellement. Par exemple, il aurait davantage de pouvoir pour coordonner efficacement le personnel de terrain représentant différentes unités et différents organes à La Haye. À ce jour, les canaux de communication pour le personnel basé sur le terrain ont, en règle générale, été «verticaux»: les membres du personnel de terrain communiquent presque exclusivement avec les collègues et les superviseurs de leurs départements respectifs à La Haye. Même lorsque des problèmes de coordination liés au bureau surgissent inévitablement entre différents organes sur le terrain, les communications vont jusqu'à La Haye et redescendent ensuite au personnel de terrain. [380] Le problème s'est posé à diverses reprises lorsqu'il a fallu partager le nombre restreint de véhicules dont dispose chaque bureau pour différentes activités et à l'occasion de visites simultanées de nombreux membres du personnel de La Haye. Bien que ce problème de véhicules puisse paraître insignifiant, il peut avoir de lourdes implications pour la planification, l'exécution et la bonne réalisation d'importantes activités telles que les enquêtes ou les visites sur place aux communautés affectées. Un directeur de bureau ne jouerait aucun rôle de fond dans le travail du personnel de terrain mais aurait plutôt le pouvoir de résoudre rapidement ce type de problèmes pratiques dès qu'ils surviennent.

Un directeur de bureau devrait également avoir le pouvoir de prendre des mesures visant à éviter certains problèmes en général, tels que ceux créés lorsque plusieurs missions sont effectuées simultanément par du personnel de La Haye. Il serait également plus à même d'aider à résoudre les défis logistiques et autres qui, comme on peut s'y attendre, se posent au personnel de terrain essayant de s'y retrouver dans les rouages complexes de l'institution à La Haye. Nous saluons les efforts qui sont actuellement entrepris pour résoudre ces problèmes, notamment garantir des conditions d'emploi satisfaisantes au personnel local, par exemple en assurant leur sécurité en cas d'évacuation (les politiques en matière d'évacuation ne s'appliquent pour l'instant qu'au personnel international [381] ). Un directeur de bureau pourrait néanmoins aider à faire en sorte que ces questions soient traitées de manière efficace et satisfaisante.

Plus important peut-être, un directeur de bureau pourrait communiquer plus amplement avec les représentants pertinents pour la Cour sur le terrain, à savoir les représentants gouvernementaux, les diplomates, les agences des Nations Unies, les autres organisations intergouvernementales et les acteurs humanitaires, ainsi que les prestataires de services. Entretenir des relations à un haut niveau avec des interlocuteurs compétents pourrait contribuer à améliorer le dialogue et la coordination de ces acteurs avec la CPI. Cela pourrait ensuite amener à une meilleure perception de la Cour, qui, aux yeux du personnel des organisations intergouvernementales et des agences humanitaires opérant sur le terrain, peut apparaître comme une institution complexe, difficile à appréhender. En entretenant des relations avec ces acteurs, un directeur de bureau pourrait également obtenir les informations nécessaires pour faciliter les demandes de coopération de la CPI, entre autres être avisé des changements de personnel opérés au sein des ministères du gouvernement national. Par ailleurs, les solides contacts, tant formels qu'informels, qui ne peuvent être assurés de manière véritablement efficace depuis La Haye, pourraient contribuer à résoudre certains problèmes spécifiques. [382]

Pour accomplir ces tâches, un directeur de bureau devrait non seulement avoir une expérience en gestion et en administration mais également une envergure et des compétences suffisantes pour établir des relations essentielles avec ces partenaires sur le terrain. Bien entendu, les différents organes de la Cour ont des mandats différents et certains pourraient s'inquiéter du fait d'avoir une seule personne qui les représente tous. Néanmoins, comme c'est le cas pour le bureau de liaison de la Cour à l'ONU, il est possible d'avoir un directeur de bureau qui satisfasse tous les organes. [383] Il serait utile de se baser sur l'expérience du bureau de liaison à New York au moment de créer un poste de directeur de bureau pour les bureaux extérieurs. Bien entendu, le Bureau du Procureur, qui dispose d'une division spécifiquement dédiée à la coopération, pourrait continuer à opérer indépendamment. [384]

C. Les procédures in situ

Le Statut de Rome prévoit explicitement la possibilité de tenir une partie de procès ailleurs qu'au siège de la Cour à La Haye.[385] Nous considérons que tenir une partie de procès dans les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête (procédures in situ), est un moyen capital d'avancer la réalisation d'un ensemble d'objectifs importants pour la Cour en rapport avec les communautés affectées: avoir une couverture médiatique des activités de la CPI, attirer l'attention et provoquer le débat sur les travaux de la Cour, faire comprendre en quoi consiste la procédure et susciter un plus grand respect de l'état de droit et des droits humains.

Human Rights Watch a constaté dans le travail des tribunaux hybrides, tels que le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, que le fait qu'un tribunal soit proche du lieu où les crimes ont été commis peut accroître considérablement l'intérêt de la population locale et l'attention des médias et du public. Ceci en dépit du nombre finalement relativement peu élevé de personnes qui assistent en personne aux audiences. En même temps, la tenue de procédures in situ peut entraîner toute une série de nouveaux défis logistiques et sécuritaires qu'il faut relever.

L'idée de tenir une partie de procès in situ semblait très abstraite au cours des premières années d'existence de la CPI, d'autant plus qu'aucun procès n'était près d'avoir lieu à La Haye. Pourtant, la Cour et les États parties ont de plus en plus reconnu l'importance des procédures in situ et la Cour a pris des mesures en ce sens. Lors de la session de l'Assemblée des Etats Parties en 2005, les États parties africains ont fait valoir que «les procès devraient, dans la mesure du possible, se dérouler aux endroits ou dans la région où les crimes ont eu lieu». [386] Le Plan stratégique de la CPI publié à la mi-2006 a également reconnu, à juste titre, que «la tenue des procès en un lieu plus proche des situations dans lesquelles les crimes ont été perpétrés peut faciliter l'accès aux procédures des populations concernées, améliorer l'efficacité des différentes activités de la Cour et accroître la mesure dans laquelle elle peut accomplir sa mission». [387] Le projet de budget-programme de la CPI pour 2007 a aussi inclus pour la première fois une analyse des coûts éventuels associés à la tenue d'audiences sur place. [388]

Il faut noter qu'un certain nombre de mesures doivent être prises pour tenir des procédures in situ. Aux termes de la règle 100 du Règlement de procédure et de preuve de la Cour, il faut d'abord que le Procureur, la Défense ou la majorité des juges adressent une demande ou une recommandation au président de la CPI. La Présidence doit ensuite consulter l'État où la Cour a l'intention de siéger. Si l'État donne son accord, la décision de tenir la procédure in situ doit alors être prise par les juges à la majorité des deux tiers. [389]

Récemment, la Cour a pris des dispositions concrètes en vue de tenir certaines audiences in situ dans le procès de Thomas Lubanga. [390] La Chambre de première instance I, devant laquelle se tiendra le procès, a commandé une étude de faisabilité concernant la tenue d'une partie du procès en République démocratique du Congo. [391] Les juges ont également invité l'Accusation et la Défense à faire part de leur avis sur la question. Il est à noter que le BdP s'est montré favorable à la tenue de certaines audiences in situ et que la Défense ne s'y est pas opposée à condition de traiter certains points de manière satisfaisante, à savoir: s'assurer de la présence de l'accusé, laisser la Défense avoir accès aux éléments de preuve et éviter les retards. [392]

Nous croyons comprendre que suite à ces dépositions, la Cour a commencé à envisager de plus en plus sérieusement d'organiser l'ouverture du procès Lubanga in situ. Ainsi, le Greffe a effectué un certain nombre de missions de reconnaissance afin de repérer un endroit approprié et a élaboré un protocole pour mener les audiences de la Cour in situ. [393] Cette possibilité a toutefois été écartée lorsque le ministre de la justice de la RDC a écrit à la Cour que la CPI ne pouvait pas tenir une partie du procès à l'endroit proposé car cela «risqu[ait] de mener à des tensions ethniques dans une zone qui est estimée comme étant potentiellement instable». [394]

Nous saluons les efforts déployés par la Cour pour tenir certaines audiences in situ dans le procès Lubanga. La démarche entreprise de bonne foi par les Chambres et le personnel du Greffe est aussi extrêmement utile dans le sens où elle pose les jalons de futures initiatives in situ. À cet égard, nous encourageons la CPI et la RDC à tirer les enseignements de cette initiative d'audience sur place dans le procès Lubanga afin d'orienter les futurs efforts visant à engager des procédures in situ dans le cadre de cette affaires ou d'autres. Par exemple, il pourrait être nécessaire de se concerter davantage avec les responsables gouvernementaux dans les pays dont la situation fait l'objet d'une enquête afin d'arriver à un consensus sur un endroit précis et d'obtenir un soutien politique pour les procédures in situ. Nous encourageons également les juges de la CPI à réfléchir activement aux moments opportuns pour tenir des procédures in situ à l'avenir, entre autres dans le procès Lubanga.

D. Les visites de hauts responsables de la CPI sur le terrain

Outre les mesures décrites ci-dessus, les visites de hauts responsables de la CPI constituent un aspect important de l'engagement sur le terrain. Ces visites permettent une évaluation adéquate des opérations de la Cour sur le terrain. Elles contribuent également à façonner le visage public de la CPI grâce à la couverture médiatique qu'elles entraînent. Elles contribuent par ailleurs à démontrer aux communautés affectées que la Cour est attentive à leurs points de vue et expériences.

En 2006, le Greffier de la CPI à l'époque, Monsieur Cathala, a lancé la pratique des visites sur le terrain. Il s'est tout d'abord rendu au Tchad et en Ouganda, où il a rencontré une série d'acteurs, notamment des groupes de la société civile, des chefs traditionnels et religieux ainsi que les médias. [395] En 2007, il est retourné au Tchad et s'est également rendu en RDC en compagnie du procureur adjoint. [396] Au cours de cette mission, les activités ont été élargies de façon à inclure un travail de sensibilisation directe auprès des communautés affectées dans les camps de réfugiés de l'est du Tchad. En 2006, le Procureur de la CPI a aussi effectué une visite en RDC, où il a rencontré différents interlocuteurs, parmi lesquels de hauts responsables du gouvernement et des représentants de la société civile locale. [397] L'année dernière, le Greffier de la CPI et le Procureur se sont rendus chacun en République centrafricaine. [398] Le directeur exécutif du Fonds au profit des victimes de la CPI s'est également rendu en Ouganda et en RDC. [399] Au moment de la rédaction du présent rapport, Silvana Arbia, nouveau Greffier de la CPI, avait déjà effectué des visites en Ouganda et en RDC quelques semaines après son entrée en fonction en avril 2008 ; Human Rights Watch salue son initiative à cet égard.

Ces visites ont été extrêmement bénéfiques. La société civile locale ainsi que les médias les ont suivies de près et les membres du grand public qui ont participé aux événements associés à ces visites ont exprimé un vif intérêt pour les travaux de la CPI. Par exemple, quand le Procureur est arrivé à Bangui lors de sa visite d'avril 2008 en République centrafricaine, il a été accueilli par les acclamations de la foule. Plus de 250 personnes, pour la plupart des citoyens intéressés, ont assisté à la rencontre pour poser des questions concernant la procédure et le rôle de la CPI. Beaucoup venaient des provinces et avaient parcouru de longues distances pour le voir, certains ayant même fait le trajet deux fois car la date de la rencontre prévue à l'origine avait été reportée. [400] Ces visites interactives devraient avoir lieu régulièrement et être considérées comme une autre composante importante d'un réel engagement sur le terrain.