V. Justice pour le génocide

Rendre la justice pour le génocide au Rwanda a représenté un énorme défi. Ce défi a commencé avec les réalités élémentaires de la vie dans une société dans laquelle les vies comme les institutions étaient brisées par le génocide. Il s'agissait de faire face à des actes criminels sur une immense échelle. Ce défi exigeait de mettre en place les bases légales  de poursuites judiciaires et de mettre sur pied des institutions et des systèmes capables de rendre la justice.

Problèmes pratiques : coupures d'électricité et autres pannes

Comme d'autres parties du gouvernement rwandais, le système judiciaire a subi de graves pertes en personnel, installations et équipement pendant la guerre. Sur les quelque 600 juges en fonctions avant avril 1994, par exemple, seulement 237 étaient disponibles pour reprendre le travail en août 1994 et seuls 53 d'entre eux siégeaient dans des tribunaux compétents pour les crimes graves. Des pertes similaires avaient éclairci les rangs des procureurs, des officiers de justice, des officiers de police, des employés du greffe et des avocats. Le ministère de la Justice a recruté des centaines de nouveaux employés mais n'a pas pu leur donner une formation, même minimale, avant de les mettre au travail.[1]

D'autres problèmes pratiques étaient tout aussi terribles. Les dommages de guerre infligés aux bâtiments du ministère de la justice étaient si importants que le nouveau ministre de la Justice travaillait depuis sa chambre d'hôtel, classant les documents dans des boites sous son lit. D'autres bâtiments judiciaires avaient été dépouillés des meubles et des installations électriques. Au bureau du procureur général, le personnel judiciaire avait du mal à trouver du papier et des stylos pour enregistrer les interrogatoires manuellement.[2]

Les bailleurs de fonds internationaux, tant multilatéraux que bilatéraux, ont apporté une aide substantielle pour la reconstitution du personnel et de l'infrastructure du système, mais cela a pris du temps pour que leur aide fasse son effet.

Identifier et poursuivre les coupables : le problème de l'échelle des crimes

En août 1994, le nouveau gouvernement a du décider combien de centaines de milliers de participants au génocide il allait poursuivre, comment évaluer leurs degrés de culpabilité, et avec quelle sévérité il allait les sanctionner. Le ministre de la Justice et d'autres fonctionnaires sont partis du principe que les fonctionnaires et les dirigeants politiques du gouvernement précédent avaient délibérément incité les citoyens ordinaires à considérer les civils Tutsi comme des ennemis, l'équivalent de combattants devant être attaqués et tués. Ils ont posé clairement que ces dirigeants devaient être poursuivis, de même que les individus ayant tué le plus souvent et le plus brutalement, soit un nombre dont le ministre a évalué qu'il pourrait se monter à environ dix mille personnes.[3] Il a été ferme sur la nécessité que ces personnes soient jugées dans des tribunaux ordinaires et a rejeté tout recours au mécanisme gacaca. Etant lui-même un Hutu, il a déclaré que les juridictions gacaca «banaliseraient le génocide» et diminueraient la crédibilité des condamnations. Il craignait que si la culpabilité de certains Hutu n'était pas clairement établie, cela mènerait à une généralisation de la culpabilité de tous les Hutu.[4]

Le ministre a maintenu que le nombre colossal d'autres personnes qui avaient participé en érigeant des barrières, en faisant des patrouilles et en endommageant ou en volant des biens ne devraient pas être emprisonnées, mais que ces personnes devraient plutôt être éduquées pour qu'elles réalisent le mal qu'elles avaient fait et qu'elles devraient être obligées à restituer tous les biens endommagés ou volés.[5]

En dépit de l'intention de poursuivre un groupe étroitement défini de suspects, cependant, le gouvernement a autorisé des soldats et d'autres personnes n'ayant pas d'autorité légale à arrêter des personnes accusées d'actes de génocide, parfois sur la base d'une seule accusation non vérifiée. Le nombre des détenus s'est multiplié. A octobre 1994, environ 58 000 personnes étaient détenues dans un espace prévu pour 12 000,[6] et à 1998, le nombre de personnes emprisonnées avait atteint 135 000.[7] La surpopulation ainsi que l'insuffisance des installations sanitaires, de la nourriture et des soins médicaux ont créé des conditions qui ont été universellement reconnues comme inhumaines. Beaucoup de personnes ont été détenues pendant des années sans qu'aucune enquête soit faite ni de chefs d'accusation spécifiés, une situation qui violait le droit rwandais jusqu'à ce que les législateurs aient voté plusieurs mesures exceptionnelles permettant de telles détentions.[8]

Le fondement juridique pour l'engagement de poursuites

La loi de 1996 et la catégorisation des crimes

Le Rwanda a signé et ratifié la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, les Conventions de Genève et d'autres conventions relatives au droit humanitaire international en 1975, mais en 1994 le Rwanda n'avait pas dans son code pénal national de dispositions pour poursuivre et sanctionner ces crimes.[9] Bien que les fonctionnaires de justice aient admis la nécessité de créer immédiatement un fondement légal pour les poursuites relatives au génocide, la loi nécessaire-Loi organique 8/96-n'a été adoptée que deux ans après la prise du pouvoir par le nouveau gouvernement.[10] 

Pour éviter de violer le principe de non-rétroactivité (l'interdiction de sanctionner des personnes pour des infractions qui n'étaient pas définies comme telles lorsqu'elles ont été commises),[11] les législateurs ont fondé l'autorité de sanctionner ces infractions sur la ratification antérieure par le Rwanda des conventions internationales pertinentes. La loi punissait des infractions spécifiées dans le code pénal rwandais, telles que le meurtre, qui étaient aussi désignées comme des crimes dans la convention internationale contre le génocide.[12] De plus, la loi punissait aussi comme constituant des actes de génocide des violations du code pénal rwandais qui n'étaient pas listées dans la convention internationale, mais qui étaient commises «en relation avec des événements» entourant le génocide et les crimes contre l'humanité.[13]

Avec cette disposition, la loi négligeait une partie essentielle de la définition de génocide selon la convention internationale, à savoir l'intention de l'auteur d'éliminer tout ou partie d'un groupe donné. Ainsi, des personnes condamnées pour des infractions telles que des vols commis entre avril et juin 1994, pouvaient être -et ont été- inculpées de génocide sans chercher à savoir si elles étaient simplement en train de profiter de la situation de façon opportuniste ou si elles cherchaient réellement à éliminer des personnes appartenant au groupe ethnique Tutsi.[14]

Traduisant une réflexion précoce sur les différences de niveaux de responsabilité parmi les personnes poursuivies, la loi de 1996 a réparti les accusés en quatre catégories sur la base de la gravité des infractions commises : la première catégorie concernait les dirigeants, les planificateurs, et les meurtriers les plus notoires, la deuxième catégorie  incluait les auteurs d'homicides et les violeurs[15], la troisième catégorie incluait ceux qui avaient tué ou porté atteinte à l'intégrité physique sans intention de donner la mort, et la quatrème catégorie incluait ceux qui avaient volé ou porté atteinte aux propriétés. Les peines infligées allaient de la peine de mort ou de la réclusion à perpétuité pour les personnes relevant de la première catégorie à des réparations sans emprisonnement pour les personnes ayant commis des infractions relevant de la quatrième catégorie. La loi de 1996 spécifiait que le procureur général devait établir et publier une liste de toutes les personnes accusées des crimes de la première catégorie. En conformité avec la notion selon laquelle beaucoup de Rwandais avaient été entraînés et finiraient par reconnaître le caractère délictueux de leurs actes, la loi introduisait une forme d' «accord de réduction de peine», permettant que les peines soient réduites pour ceux qui avouaient leurs crimes et donnaient des informations complètes sur leurs complices.[16]

En 2001, une nouvelle loi a transmis la plupart des poursuites pour génocide aux juridictions gacaca (voir ci-dessous), mais elle a conservé la répartition des accusés en catégories selon la gravité de l'infraction dont ils étaient soupçonnés.[17] La loi de 2001 et sa version amendée de 2004 suivaient généralement la définition de génocide contenue dans la loi de 1996, mais elles exigeaient que les violations du code pénal soient commises avec une intention génocidaire -plutôt que simplement en relation avec les événements du génocide- pour pouvoir être qualifiées de génocide.[18]

Poursuites devant les tribunaux ordinaires

Les officiers de justice ont commencé les procès pour génocide devant les tribunaux ordinaires en décembre 1996, mais deux ans plus tard ils se préparaient déjà à s'engager dans une autre stratégie pour écouler l'accumulation croissante d'affaires pénales. A 1998, 1 292 personnes seulement avaient été jugées et relativement peu des personnes accusées avaient fait des aveux, décevant les espoirs selon lesquels les accords de réduction de peine réduiraient le nombre gigantesque de personnes devant être jugées. Si la même cadence de procès devait continuer, il semblait certain qu'il faudrait plusieurs décennies pour juger tous les détenus, évalués à 135 000.[19] Plutôt que d'investir des ressources supplémentaires pour accélérer l'administration de la justice dans les tribunaux ordinaires, le gouvernement a fait appel à un autre projet, les juridictions gacaca.

La nouvelle orientation a été annoncée en janvier 1998 par le Vice-président Paul Kagame, qui était déjà la personnalité politique dominante au Rwanda. Après avoir observé que le Rwanda ne pouvait pas assumer les 20 millions de U.S.D. annuels nécessaires pour subvenir aux besoins de l'énorme population se trouvant alors en prison, il a proposé que les plus coupables soient exécutés, et que les autres soient traités dans le cadre du système judiciaire traditionnel, dans lequel ceux qui seraient reconnus coupables seraient condamnés à des périodes de travail obligatoire dans des travaux d'intérêt général.[20] La première de ces mesures a été mise en pratique partiellement trois mois plus tard, quand 22 personnes reconnues coupables de génocide ont été exécutées, soit les premières et les seules exécutions officielles ayant eu lieu comme conséquence du génocide.[21] La seconde proposition a abouti trois ans plus tard à la mise en place des juridictions gacaca pour juger tous les cas de génocide à l'exception des plus graves.

Jusqu'à mi 2002, les tribunaux ordinaires avaient jugé 7 181 personnes accusées d'actes de génocide. Après 2002, la cadence des poursuites a ralenti, car les procureurs ont consacré leurs efforts à la préparation des affaires devant être transférées aux juridictions gacaca. Plus tard, les tribunaux ont suspendu leurs travaux pendant des mois, pendant qu'ils prenaient en compte les changements organisationnels et d'autres aspects des profondes réformes judiciaires de 2004.

Depuis la reprise de l'activité judiciaire en 2005 jusqu'en mars 2008, les tribunaux classiques ont jugé seulement 222 cas de génocide.[22] En juin 2008, une nouvelle loi a été adoptée autorisant le transfert de pratiquement toutes les affaires de génocide restantes aux juridictions gacaca, à l'exception des personnes accusées ayant occupé des fonctions de dirigeants nationaux ou provinciaux pendant le génocide et des personnes renvoyées au Rwanda pour y être jugées par d'autres juridictions nationales ou internationales. Par conséquent, les poursuites dans les cas de génocide devant les tribunaux classiques seront effectivement terminées après l'équivalent de moins de dix ans de pleine activité judiciaire.

Gacaca : justice populaire ou politique ?

Quand les juridictions gacaca ont été créées en 2001, elles étaient prévues pour juger tous les actes de génocide sauf les crimes les plus graves (ceux de la première catégorie), qui étaient laissés aux tribunaux classiques. On espérait que le système gacaca allait accélérer la résolution de l'énorme arriéré d'affaires, réduire la population carcérale et contribuer à la réconciliation.

Les juridictions gacaca ont combiné des éléments modifiés des pratiques traditionnelles de résolution des conflits et des aspects d'un système de justice punitive classique gouvernemental.[23] Pour l'essentiel, ce système comportait des juges élus de façon populaire et qui décidaient des cas liés au génocide devant une assemblée de la population locale. Les juges, qui devaient conduire les audiences et finalement rendre le verdict de la communauté, étaient choisis sur la base de leur intégrité plutôt que de leur savoir formel. Certains ne savaient ni lire ni écrire, mais tous ont reçu plusieurs jours de formation sur les lois et procédures pertinentes. La transparence du processus et la participation de toute la communauté étaient censées assurer la légitimité des procès et protéger les droits de tous les participants, rendant inutiles les types de garanties de procès équitable fournies par le droit rwandais et par les conventions internationales. Les accusés n'avaient pas droit à un avocat dans les juridictions gacaca, par exemple, alors que ce droit est garanti par la constitution rwandaise et par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques auquel le Rwanda a adhéré.[24]

Après des années de préparation-élection des juges, réunions explicatives pour les citoyens, collecte d'informations et d'accusations auprès de la communauté locale-les procès ont véritablement commencé en 2005, à titre d'essai, sur environ 10 pour cent du pays. Avant même que les procès aient commencé dans tout le reste du  Rwanda en juillet 2006, les autorités judiciaires avaient annoncé  la fin prévue du processus en 2007, date reportée plus tard jusqu'à fin 2008.[25]

Depuis leur lancement et pendant leur période relativement brève de fonctionnement, les juridictions gacaca ont été modifiées trois fois par la loi (2004, 2006 et 2007) et un quatrième amendement est envisagé au moment où nous écrivons,[26] ainsi que sur ordre administratif ou sur des directives informelles mais officielles en plusieurs autres occasions. Certains des changements, par exemple dans la taille et le nombre des  juridictions, semblent avoir relativement peu d'importance, mais d'autres ont altéré la nature fondamentale du processus, réduisant l'indépendance des juridictions et diminuant la transparence et la participation qui étaient censées protéger les droits des participants.

 

Tout d'abord bien accueillies par les victimes tout comme par les personnes accusées, les juridictions gacaca ont répondu aux attentes populaires dans certaines communautés, mais n'ont pas réussi à satisfaire les parties -que ce soit la victime ou l'accusé ou bien les deux- dans beaucoup d'autres. Une évaluation générale des juridictions n'entre pas dans le cadre de ce rapport. Nous nous occupons ici seulement des ingérences officielles et autres dans les gacaca et d'autres aspects des juridictions gacaca qui empiètent sur le fonctionnement des tribunaux ordinaires.

 

«La justice est un problème politique »

Avant même que les juridictions gacaca aient effectivement jugé les personnes accusées, des hauts fonctionnaires du ministère de la Justice avaient prévu que le processus serait nécessairement politique. Dans un entretien de novembre 2003, un de ces fonctionnaires a dit à maintes reprises à des chercheurs de Human Rights Watch que « lajustice est un problème politique qui doit être résolu politiquement.» Le ministre de la Justice, présent lors de l'entretien, n'a pas contredit cette affirmation.[27]

Malgré cette reconnaissance de la nature politique de la justice gacaca, la loi de 2004 sur les juridictions gacaca a semblé accorder une certaine indépendance judiciaire aux juridictions en excluant de la fonction de juge les dirigeants politiques, les agents de l'administration, les magistrats, ainsi que les policiers et les soldats.[28] Les agents de l'administration-souvent membres du parti FPR dominant-devaient apporter une assistance logistique, encourager la participation de la population et «contrôler» (de façon non précisée) les juridictions.[29] Ils n'étaient autorisés à jouer aucun autre rôle dans le processus judiciaire.

Limites de l'indépendance judiciaire des gacaca

En novembre 2004, alors que les autorités se préparaient à ce que les accusations soient recueillies dans tout le pays, le Service National des Juridictions Gacaca (SNJG) a accordé aux fonctionnaires locaux un pouvoir disproportionné dans le processus d'établissement des accusations et dans la répartition des personnes accusées dans les catégories. Plus tard, en 2007, des agents du SNJG ont été autorisés à exercer un pouvoir étendu en matière de catégorisation des personnes accusées. Ces modifications de la procédure ont ouvert la voie pour que des fonctionnaires-et d'autres par leur intermédiaire-influencent le processus judiciaire, parfois au bénéfice de l'accusé, mais probablement plus souvent au bénéfice des accusateurs.

Initialement, les membres de la communauté devaient accuser les coupables présumés dans des assemblées publiques, l'assemblée locale gacaca, mais en 2004 le SNJG a mandaté des agents administratifs locaux, et en particulier le nyumbacumi, ou personne chargée de dix foyers, pour récolter les informations auprès de petits groupes ou même en faisant du porte à porte dans la communauté. Les nyumbacumi présentaient ensuite les accusations à l'assemblée, mais c'était pour permettre aux habitants de vérifier que les informations avaient été correctement relevées plutôt que pour vérifier leur exactitude. [30]  

Le rôle accru des nyumbacumi a diminué l'importance de l'assemblée populaire et des juges chargés à l'origine de la responsabilité de récolter les informations sur les accusations. En acquérant un rôle spécial en coulisses, le nyumbacumi-et d'autres œuvrant par son intermédiaire-avait un pourvoir disproportionné lui permettant d'influencer la nature et la quantité d'informations qui devaient constituer la base des dossiers judiciaires des personnes accusées.

La manière relativement privée dont les accusations étaient récoltées en vertu du système modifié privait clairement la personne accusée de la garantie censée être fournie par le caractère ouvert du processus. La personne accusée n'avait pas la possibilité de s'assurer que toute information pour sa défense était prise en compte -en fait, les formulaires que le service gacaca fournissait aux agents administratifs pour noter les informations n'avaient d'emplacement que pour les accusations, et rien pour noter les informations à décharge.[31]  La personne accusée n'avait pas non plus de possibilité de contester les chefs d'accusation quand ils étaient lus devant l'assemblée.

Avec la mise en place des juridictions gacaca, les juges gacaca au niveau de la cellule assumaient la responsabilité d'assigner les personnes accusées à telle ou telle catégorie, tâche qui était auparavant attribuée au procureur général et à son bureau. Pour se déterminer, les juges se basaient sur les informations recueillies lors du processus d'accusation et que la personne accusée n'avait pas eu la possibilité de contester. L'affectation aux différentes catégories déterminait de fait la gravité de la sanction en cas de condamnation.[32]

De plus, quand des personnes placées en première catégorie étaient traduites devant des tribunaux ordinaires, les juges de ces tribunaux se fiaient parfois à des informations non vérifiées récoltées pendant le processus d'accusation gacaca  pour rendre leur jugement. Dans un procès en appel devant la Haute Cour en 2006, un panel de trois juges a utilisé les informations d'une juridiction gacaca pour justifier sa confirmation de la condamnation de l'accusé, sans évaluer de manière indépendante la crédibilité de ces informations. Dans un autre cas similaire, les juges ont accepté seulement une partie des informations fournies par la juridiction gacaca, mais là encore ils n'ont pas essayé de vérifier ce qu'ils avaient accepté.[33]

Reclassification sur décision administrative

A la fin de la phase d'accusation des juridictions gacaca,  818 000 personnes environ avaient été mises en accusation, dont 77 000 avaient été classées dans la première catégorie et de ce fait désignées pour être jugées par un tribunal ordinaire. Ces chiffres, en particulier ceux de la première catégorie, excédaient de loin les prévisions des autorités rwandaises. Reconnaissant qu'autant de procès classiques prendraient des décennies-une des éventualités que le gouvernement cherchait à éviter en créant les gacaca-les législateurs ont redéfini les catégories dans une loi de mars 2007 et ont permis que certaines personnes de la première catégorie un passent à la deuxième catégorie où elles seraient jugées par les juridictions gacaca.[34]

Pendant l'année 2007, le Service National des Juridictions gacaca a envoyé ses agents dans tout le pays pour rencontrer les agents administratifs locaux et le personnel gacaca afin de sélectionner les personnes qui bénéficieraient de cette réduction dans l'évaluation de la gravité de leurs infractions. L'objectif de la reclassification des accusés était de ne pas avoir plus de 10 000 et peut-être pas plus de 2000 personnes dans la première catégorie.[35]

Les qualifications des agents chargés de la reclassification, de même que les règles régissant leur fonctionnement, n'ont pas été publiquement annoncées. Tout comme le recours au nyumbacumi pour préparer les accusations, ce processus allait à l'encontre du principe de base de gacaca, à savoir la discussion ouverte avec la pleine participation de la communauté. Seules les personnes sélectionnées par les équipes de  reclassification ont bénéficié de la modification dans l'évaluation de la gravité de leurs crimes présumés. Celles qui n'ont pas été choisies ont été privées de cet avantage sur une base qui a pu être arbitraire, et sans avoir eu aucune possibilité de parler en leur nom propre.