Predistorijat

Obećanje o utvrđivanju odgovornosti za martovsko nasilje 2004. godine na Kosovu

 

Međunarodna zajednica je potpuno odlučna u nameri da pronađe krivce, da pronađe one ljude koji stoje iza tih stvari, jer su pokušali da unište čitavu budućnost Kosova. Oni su odgovorni za ozbiljne zločine protiv čovečnosti.[1]

-Hari Holkeri, specijalni predstavnik generalnog sekretara, UNMIK, 24. mart 2004.

Četrdeset osam sati nemira kosovskih Albanaca 17. i 18. marta 2004. godine, u kojima je učestvovalo, kako se procenjuje, 51.000 ljudi širom Kosova su za posledicu imali devetnaestoro mrtvih, 954 ranjenih, i 4.100 raseljenih lica. Najmanje 730 kuća pripadnika manjinskih zajednica, dvadeset sedam pravoslavnih crkava i manastira, i deset javnih zgrada u kojima se pružaju usluge manjinama (uključujući jednu bolnicu, dve škole i poštu) su spaljeni i opljačkani. Nasilje je uglavnom pogodilo srpsku, romsku, aškalijsku i druge nealbanske manjinske zajednice koje žive na Kosovu, uključujući ljude koji su se nešto ranije vratili u pokrajinu, ali je imalo uticaja i na albansku zajednicu,[2] iz koje je devetoro lica smrtno nastradalo tokom nemira.[3]

(O nemirima se detaljno govori u izveštaju Human Rights Watch-a objavljenom sredinom 2004. godine, koji je proistekao iz istraživanja sprovedenog na Kosovu neposredno nakon martovskih događaja. Vidi Human Rights Watch, „Neuspeh u zaštiti: Nasilje protiv manjina na Kosovu, mart 2004."[4])

Reakcija krivičnog pravosuđa na martovsko nasilje 2004. godine nam pruža koristan kriterijum uz pomoć koga se može oceniti opšti napredak u pogledu ustanovljavanja  odgovornosti u pokrajini. Prvo, posle više od šest godina međunarodne administracije na Kosovu, ne može se više tvrditi da međunarodna zajednica nije imala dovoljno vremena za prevazilaženje nedostataka unutar pravnog okvira, policije, organa tužilaštva i sudova.[5] Drugo, međunarodna zajednica je sama naglasila da su martovski događaji obeležili prekretnicu u njenim naporima usmerenim ka ustanovljavanju odgovornosti za etničko i političko nasilje na Kosovu.

Energična poruka međunarodne zajednice i političkog vođstva kosovskih Albanaca u to vreme je bila da je martovsko nasilje neprihvatljivo, te da će se to „rešiti". Konkretno, tvrdilo se da će se obnoviti uništene kuće;[6] da će se brinuti o raseljenim licima dok povratak ne bude moguć; da će se propusti u bezbednosnim strukturama i linijama komunikacije, koji su doveli do neuspeha u zaštiti manjina, ispraviti; i da će se oni koji su odgovorni privesti pravdi.

Na dan 17. marta 2004. godine, objavljeno je zajedničko saopštenje Specijalnog predstavnika generalnog sekretara (SRSG), koji predvodi Misiju Ujedinjenih Nacija na Kosovu (UNMIK), Harija Holkerija, Privremenih institucija samouprave Kosova (PISK), Predsedništva Evropske Unije i vlada Sjedinjenih Američkih Država, Francuske, Nemačke, Velike Britanije i Italije (takozvane petorke). U ovom saopštenju se jasno ukazuje na posvećenost ustanovljavanju odgovornosti: „Današnji događaji kao i oni tokom prethodnih dana biće istraženi, a oni koji su odgovorni za smrt i nasilje biće krivično gonjeni".[7]

Sledećeg dana, Savet bezbednosti Ujedinjenih Nacija jasno je naglasio značaj ustanovljavanja odgovornosti, „ukazujući na urgentnu potrebu da vlasti na Kosovu preduzmu delotvorne korake kako bi se osigurala vladavina prava, bezbednost za sve etničke zajednice kao i da bi se priveli pravdi svi počinioci krivičnih dela".[8] Savet Evropske Unije je uputio sličan poziv sa svog samita održanog 25. i 26. marta 2004. godine: „Savet Evropske Unije snažno osuđuje nedavno etnički motivisano nasilje na Kosovu … Oni koji su odgovorni za nasilje moraju se privesti pravdi".[9]

U Planu za implementaciju standarda na Kosovu-pri čemu su „standardi" politički kriterijumi vezani za pregovore o budućem statusu Kosova-koji nosi datum 31. mart 2004., takođe se pominje potreba za ustanovljavanjem odgovornosti za martovsko nasilje. Prva stavka na spisku prioritetnih aktivnosti vezanih za vladavinu prava je: „Što je pre moguće privesti pravdi lica odgovorna za nasilna krivična dela u periodu od 17. do 20. marta 2004. godine i postarati se da se na odgovarajući način kazne".[10]

U maju 2004. godine, komesar Evropske Unije za spoljne poslove Kris Paten je ponovio poziv za ustanovljavanjem odgovornosti. „Nasilni događaji od prošlog marta naneli su ozbiljan udarac Kosovu. Od suštinske je važnosti da se oni koji su odgovorni za njih privedu pravdi".[11]

Na zahtev generalnog sekretara Ujedinjenih Nacija Kofija Anana, specijalni izaslanik Kai Eide je napravio političku procenu situacije na Kosovu tokom leta 2004. godine. U svom izveštaju generalnom sekretaru, Eide je naglasio potrebu za međunarodnim vođstvom na Kosovu kako bi se ostvario „uočljiv napredak u oblasti bezbednosti, obnove, krivičnog gonjenja odgovornih za martovske događaje i reformi lokalnih vlasti".[12]

Do kraja 2004. godine, mnogi su poverovali da je ostvaren istinski napredak u ovim oblastima. Došlo je do niza hapšenja u vezi sa martovskim događajima neposredno nakon nemira, o čemu su mediji detaljno izveštavali, kao i do brzog izdvajanja sredstava iz centralnog kosovskog budžeta za obnovu.

Struktura krivičnog pravosudnog sistema na Kosovu

Polic ija

Kosovska policija je hibridna tvorevina koju čine domaći i međunarodni policajci. Po svom dolasku na Kosovo 1999. godine, u okviru svojih zaduženja vezanih za policijske strukture, UNMIK je osnovao međunarodnu policiju Ujedinjenih Nacija, koja je odgovorna za sprovođenje zakona tokom prelaznog perioda do stvaranja „kredibilne, profesionalne i nepristrasne" Kosovske policijske službe (KPS).[13]

UNMIK je takođe bio zadužen za uspostavljanje KPS-a, uz podršku Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) (koja je odgovorna za „izgradnju institucija" na Kosovu). UNMIK i OEBS su zajedno radili na obuci regruta za KPS, što je proces koji je počeo u septembru 1999. godine obukom prve grupe od 176 kandidata.[14] Do marta 2006. godine-šest i po godina kasnije-6.846 pripadnika KPS-a je prošlo kroz obuku i razmešteno je širom Kosova.[15] (U vreme nemira, KPS je imao 5.700 policajaca.[16])

U martu 2004. godine, većina pripadnika KPS-a su radili pod nadzorom i po uputstvima međunarodne UNMIK policije. Od tada je veći deo policijskih ovlašćenja na Kosovu u pogledu operativne kontrole prenešen na domaći KPS.[17] Međunarodni UNMIK policajci prevashodno imaju nadzornu i savetodavnu ulogu, a njihov broj se neprestano smanjuje pošto se misija približava svom kraju. Od oko 4.450 policajaca početkom 2003. godine,[18] do marta 2006. ostalo je samo 2.200 međunarodnih policajaca koji rade na Kosovu.[19]

U aprilu 2004. godine-samo nekoliko nedelja posle martovskih nemira-stupili su na snagu novi krivični zakon i zakon o krivičnom postupku čime je suštinski izmenjena struktura krivičnog pravosudnog sistema, jer se primarna odgovornost za pripremu predmeta za suđenje prenosi sa istražnih sudija na tužioce. Novi zakoni su uveli koncept „sudske policije", specijalizovane ogranka policije zaduženog za pružanje podrške tužiocima u istražnom postupku.[20] (Vidi odeljak o „Uticaju restrukturisanja krivičnog pravosudnog sistema iz aprila 2004.", dole.)

Organi tužilaštva

Organi tužilaštva na Kosovu su takođe hibridni jer u njima zasebno rade lokalni i međunarodni tužioci u okviru istog sudskog sistema. U vreme pisanja ovog izveštaja, bilo je deset međunarodnih tužilaca koji su radili u krivičnom sektoru Odeljenja za pravosuđe (DOJ).[21] Od kraja 2005. godine, rad međunarodnih tužilaca je bio centralizovan, pri čemu su svi međunarodni tužioci radili iz zgrade Odeljenja za pravosuđe u Prištini, pod nadzorom zamenika direktora odeljenja.[22] Mada rade unutar istih zakonskih okvira kao i lokalni tužioci, međunarodni tužioci imaju ovlašćenje da oduzmu predmete lokalnim tužiocima ili da ih zadrže za sebe. Predmeti su obično preuzimaju ili zadržavaju ako se smatraju osetljivim zbog njihove etničke ili političke dimenzije, ili ako su vezani za organizovani kriminal.

Osamdeset devet domaćih tužilaca koji rade u kosovskim sudovima su raspoređeni u trinaest tužilaštava širom pokrajine. Ova tužilaštva odslikavaju strukturu sudova. Postoje tri nivoa: na vrhu je Javno tužilaštvo za Kosovo sa sedištem u Prištini; potom sledi pet okružnih tužilaštava; i najzad sedam opštinskih tužilaštava. Tužilaštva se obično nalaze u zgradama sudova.[23]

Javno tužilaštvo za Kosovo ima mandat da nadgleda i standardizuje rad svih tužilaštava u pokrajini. U praksi, međutim, to se ne dešava. Mada ovo tužilaštvo podnosi izveštaje o radu domaćih tužilaca Odeljenju za pravosuđe, pokrajinski javni tužilac je jasno stavio do znanja Human Rights Watch-u kako se, po njegovom shvatanju, mandat Javnog tužilaštva za Kosovo odnosi na žalbe podnete Vrhovnom sudu, a ne na nadzor rada domaćih tužilaca.[24]

Jedan domaći tužilac opisao je aktuelnu interakciju između domaćih i međunarodnih tužilaca kao „paralelne sisteme".[25] Međunarodni tužioci su potvrdili da su dva sistema krivičnog gonjenja zaista odvojena, sugerišući da je to pretežno posledica prirode njihovog rada na različitim predmetima i logističkog uređenja kancelarijskog prostora.

U praksi, stoga, svako domaće tužilaštvo radi autonomno u odnosu na domaći sistem i međunarodne tužioce u pokrajini. Nedostatak koordinacije između tužilaštava dodatno pogoršava probleme sa kojima se tužioci već suočavaju imajući u vidu veliki broj nerešenih predmeta i nedovoljno osoblja.[26] 

Prema rečima pokrajinskog javnog tužioca:

Nama je dodeljen jedan međunarodni tužilac. Nikada ga ne vidim. On zvanično radi za ovo tužilaštvo, ali ga nikada ne vidim. Bilo bi drugačije da je ovde, da se možemo susresti i organizovati naš zajednički rad. . . To je očigledno. Ne pokušavaju čak ni da prikriju činjenicu da smo potpuno odvojeni.[27]

Nedostatak koordinacije ograničava mogućnost za razmenu iskustava između domaćih tužilaca ili između domaćih i međunarodnih tužilaca, a time se sputava razvoj najbolje prakse.

Posle značajnih promena krivičnog pravosudnog sistema u aprilu 2004. godine, od svih tužilaca, kako domaćih tako i međunarodnih, se sada očekuje ne samo da krivično gone osumnjičene već i da u svojstvu istražnih organa rade sa policijom, „usmeravajući i nadgledajući rad sudske policije u predsudskoj fazi krivičnog postupka".[28]  Ova nova uloga, koju su ranije obavljale sudije, bitno je uvećala opterećenje za organe tužilaštva i istakla potrebu za delotvornom koordinacijom rada tužilaca kako horizontalno tako i vertikalno. (Za dodatne informacije, vidi odeljak „Uticaj restrukturisanja krivičnog pravosudnog sistema iz aprila 2004.", dole)

Sudovi

Kosovu ima kontinentalni pravni sistem (civil law). Postojeća struktura sudova je uglavnom nasleđena iz ranijeg sistema koji je postojao pre izbijanja oružanog sukoba, uz jednu važnu izmenu. Ona proističe iz reformi sprovedenih u aprilu 2004. godine kada je nadležnost za istražne radnje preneta sa sudija na tužioce. Na samom vrhu je Vrhovni sud koji je nadležan za žalbene postupke, ali ima i nadležnost da procesuira predmete u prvom stepenu. Vrhovni sud ima široka ovlašćenja u oblasti nadzora nad radom nižih sudova, ali ih nije koristio još od 1999. godine.[29]

Ispod Vrhovnog suda se nalazi pet okružnih sudova koji takođe imaju samostalnu nadležnost kao prvostepeni sudovi, a nadležni su i za žalbene postupke.[30] Okružni sudovi imaju samostalnu nadležnost da sude u prvom stepenu obično za krivična dela koja povlače za sobom zatvorske kazne od pet godina ili više. Ispod okružnih sudova se nalaze dvadeset četiri opštinska suda širom Kosova koji su nadležni da u prvom stepenu sude za krivična dela koja za sobom povlače kaznu do pet godina zatvora.[31]

Takođe, dvadeset pet prekršajnih sudova su nadležni za sve predmete u kojima je predviđena maksimalna kazna dva meseca zatvora. Ovi predmeti se prvenstveno odnose na prekršaje tipa „remećenje javnog reda i mira" kao i na veliku većinu saobraćajnih prekršaja. Prisustvo tužilaca ili advokata odbrane nije nužno u prekršajnim postupcima, i to se retko dešava. Žalbe na odluke prekršajnih sudova se mogu rešavati u Višem prekršajnom sudu.

Do kraja januara 2006. godine, ukupno je bilo 306 lokalnih i međunarodnih sudija koji su radili u kosovskim sudovima. Međunarodne sudije rade samo u Vrhovnom sudu i okružnim sudovima, ponekad kao članovi mešovitih sudskih veća, a ponekad u isključivo međunarodnim sudskim većima (na primer, na suđenjima za ratne zločine). Oni predsedavaju krivičnim postupcima po osnovu tužbi koje su podneli međunarodni tužioci.

Pedeset devet kosovskih sudova su smešteni u trideset šest zgrada širom pokrajine.[32] Geografski raspored sudova se u nekim krugovima smatra preprekom za efikasan monitoring postupaka kojim se bave Odeljenje za pravosuđe OEBS-a, Odeljenje za pravosudnu administraciju i nevladine organizacije.

Politički nadzor nad krivičnim pravosudnim sistemom

Međunarodna civilna administracija Ujedinjenih Nacija na Kosovu je složen sistem u kome se odgovornost deli između Ujedinjenih Nacija, OEBS-a i Evropske Unije.[33]  Šef misije je Specijalni predstavnik generalnog sekretara Ujedinjenih Nacija (SRSG) i on je, u krajnjoj instanci, nosilac celokupne zakonodavne i izvršne vlasti na Kosovu, uključujući administriranje krivičnim pravosudnim sistemom.[34]

Godine 2001., kako je to predvideo Savet bezbednosti kada su Ujedinjene Nacija preuzele odgovornost za Kosovo dve godine ranije, UNMIK je počeo da prenosi neka od svojih ovlašćenja na lokalne institucije. Pod ovim institucijama se podrazumeva i parlament čiji se poslanici biraju na neposrednim izborima, koji u tom sazivu bira Predsednika Kosova i formira Vladu Kosova. Tokom prethodnih par godina, na Kosovu je došlo do ubrzanog prenosa ovlašćenja na Privremene institucije samouprave Kosova (PISK). Pored ranijeg prenosa širokih ovlašćenja na opštinskom nivou, jedan broj ministarstava je prenet u nadležnost lokalnih institucija.[35]

UNMIK policija i pravosuđe

UNMIK Stub I-Policija i pravosuđe je glavni akter u oblasti vladavine prava i pravosudnog sistema na Kosovu. [36] Stub ne samo da ima isključiva ovlašćenja nad funkcionisanjem različitih aspekata sistema, već i propisuje politiku koju treba da sprovode institucije koje njemu direktno polažu račune. Stub I takođe ima finansijsku kontrolu nad domaćim pravosuđem kao i kontrolu nad sveobuhvatnim odlukama o politici koja se sprovodi.[37] U nadležnosti Stuba I su policija, koju vodi međunarodni policijski komesar, i Odeljenje za pravosuđe, i on je „ključan za napore koje UNMIK ulaže radi uspostavljanja vladavine prava na Kosovu".[38]

U poslovima nadzora nad domaćim pravosuđem, Stubu I podršku pruža domaće Odeljenje za pravosudnu administraciju (DJA) iz Ministarstva za javne službe, koje je sada u sastavu Privremenih institucija samouprave Kosova (PISK). Ovo odeljenje ima tehničku odgovornost za administriranje domaćim pravosuđem, ali se prevashodno bavi rešavanjem materijalnih i kadrovskih pitanja odgovarajući na zahteve domaćih sudija i tužilaca koji oni upućuju UNMIK-ovom Odeljenju za pravosuđe i Stubu I.

Odeljenje za pravosuđe

UNMIK-ovo Odeljenje za pravosuđe, koje deluje u ime međunarodne administracije, ima nadležnost nad sudovima na Kosovu, obavljajući funkcije ministarstva pravde. Odeljenje je zaduženo za krivično gonjenje i procesuiranje najtežih predmeta uz pomoć međunarodnih tužilaca i sudija, i takođe je odgovorno i za opšta pitanja vezana za pravosuđe. Postoje posebni sektori unutar Odeljenja za pravosuđe koji su zaduženi za krivično gonjenje i razvoj pravosudnog sistema, uključujući celokupno funkcionisanje lokalnog pravosuđa.[39] Odeljenje za pravosuđe je takođe odgovorno za bitne pravne odluke kao i odluke pri kreiranju pravosudne politike.[40]

Dok u teoriji znatan deo odgovornosti za nadzor nad pravosuđem na terenu, u sudovima i tužilaštvima, pripada Privremenim institucijama samouprave Kosova (PISK), u praksi to nije slučaj. Umesto toga, kao što je to već pomenuto gore, lokalno Odeljenje za pravosudnu administraciju (DJA) je prvenstveno delovalo kao spona između sudova i Odeljenja za pravosuđe radi zadovoljavanja materijalnih i kadrovskih potreba. Odeljenje za pravosudnu administraciju prikuplja neke statističke podatke o radu sudova, ali ne obavlja upravne ili administrativne funkcije nad njima.[41] Ove funkcije obavljaju individualno administratori i/ili predsednici sudova. Prema rečima jednog visokog zvaničnika Odeljenja za pravosudnu administraciju:

Mada je ovo odeljenje preneto u nadležnost Ministarstva javnih službi, ono nije zapravo nadležno za sudstvo, št o se vidi već na pitanju budžeta. Ako nemate budžet, ne možete donositi nikakve odluke. Stoga mi koordiniramo aktivnosti sa Odeljenjem za pravosuđe (DOJ).…Sve što je u vezi sa radom sudova, profesionalnim pitanjima – time se bavi Odeljenje za pravosuđe. Osobljem u sudovima i resursima se bavi Odeljenje za pravosudnu administraciju. Odeljenje za pravosuđe je delovalo kao ministarstvo pravde sa isključivim ovlašćenjima sve do sada-zapravo još uvek je tako ….[42]

Imajući u vidu UNMIK-ovu kontinuiranu kontrolu nad budžetom i njegova isključiva ovlašćenja u oblasti pravosuđa i policije, uključujući nadležnost nad policijom, tužiocima i sudovima, kao i ovu izjavu zvaničnika Odeljenja za pravosudnu administraciju, očigledno je da Stub I ostaje ključni akter u krivičnom pravosudnom sistemu Kosova.[43] 

Osnivanje novih ministarstava pravde i unutrašnjih poslova PISK-a

Neka od ovlašćenja Odeljenja za pravosuđe se trenutno prenose na novo Ministarstvo pravde unutar PISK-a. Najveći deo novih zaduženja Ministarstva pravde će inicijalno biti administrativan po svojoj prirodi. Očekuje se da će, na kratak i srednji rok, UNMIK zadržati nadležnost nad osetljivim slučajevima (kao što su oni koji se odnose na međuetničke konflikte ili organizovani kriminal). Specijalni predstavnik generalnog sekretara i šef UNMIK-a (trenutno Soren Jesen-Petersen) će takođe zadržati isključiva ovlašćenja nad veoma osetljivim ili političkim pitanjima.[44]

Sredinom marta 2006. godine, izabran je prvi ministar pravde i njegovo imenovanje je odobrio Specijalni predstavnik generalnog sekretara (SRSG). Glavni prioriteti tokom prva tri meseca njegovog mandata, kako je o tome izvešteno u medijima, obuhvataju dodatno zapošljavanje osoblja, stvaranje međuministarske radne grupe i ugovaranje uslova za ministarstvo sa UNMIK-ovim Stubom I.[45] Nakon osnivanja Ministarstva pravde, Odeljenje za pravosudnu administraciju je zvanično podeljeno. Zaduženja odeljenja u oblasti krivičnog gonjenja su preneta na Ministarstvo pravde. Ovlašćenja u oblasti administriranja sudovima su formalno preneta na Savet za pravosuđe Kosova (ustanovljen shodno UNMIK-ovoj odredbi br. 52/2005).[46] U vreme pisanja ovog izveštaja, trajale su rasprave o prenosu budžeta za sudsku administraciju.[47]

Na dan 20. decembra 2005. godine, UNMIK je takođe usvojio uredbu o osnivanju Ministarstva unutrašnjih poslova. Implementacioni plan za novo ministarstvo, kao i u slučaju Ministarstva pravde, najpre podrazumeva imenovanje ministra i zamenika ministra. Posle ovih imenovanja, ministarstvo će početi da preuzima pravnu, tehničku, finansijsku i administrativnu odgovornost za policijske poslove. Do prenosa važnijih ovlašćenja kao što je puna operativna kontrola nad KPS-om i Upravom za izvršenje zavodskih sankcija (KCS, koji upravlja pritvorskim jedinicama i zatvorima) ) će doći tek nakon tromesečne evaluacije učinka koju će uraditi Specijalni predstavnik generalnog sekretara.

Posle pozitivne evaluacije, sledeći korak bi bilo imenovanje KPS-ovog zamenika komesara policije koji bi delovao neposredno pod okriljem ministra za unutrašnje poslove, ali bi i dalje bio pod opštom nadležnošću Specijalnog predstavnika i međunarodnog komesara policije UNMIK-a.[48] U vreme pisanja ovog izveštaja, upravo je bio imenovan ministar za unutrašnje poslove, a dva odeljenja (za vanredne situacije i lične dokumente) su preneta u novo ministarstvo.[49]