III. Hambatan bagi Reformasi

Jika pemerintah Indonesia ingin mengakhiri usaha swadana militer, berbagai tantangan harus diatasi.  Bersama dengan upaya-upaya untuk menanggulangi bisnis militer dan menghapus kegiatan-kegiatan ekonomi TNI lainnya, pemerintah perlu menemukan jalan untuk secara cukup membiayai angkatan bersenjatanya dengan dana dari anggaran.  Untuk itu, kontrol terhadap keuangan militer perlu diperbaiki.  Sebagai bagian dari usaha ini, sangatlah penting untuk mengulas sejara jelas beberapa pengertian yang salah mengenai kegiatan ekonomi pihak militer yang sering digunakan sebagai alasan untuk menjegal upaya reformasi.  Bab ini mengulas pengertian-pengetian ini satu demi satu, dimulai dengan sebuah ulasan kritis mengenai sistem pengawasan keuangan militer sekarang ini.  Setelah itu, bab ini akan mengulas tiga mite mengenai kegiatan bisnis militer. Akan terlihat bahwa meskipun tantangan-tantangan yang ada adalah tantangan yang cukup sulit, bukan berarti tantangan tersebut tidak mungkin diatasi. Reformasi cara pencarian dana militer yang efektif tentu akan merupakan proses yang kompleks, yang akan berlangsung bertahun-tahun, tetapi menunda mengambil tindakan apapun hanya akan memperburuk masalah ini.

Keuangan Militer yang Tidak Ada Pertanggungjawabannya

Undang-undang dasar Indonesia menetapkan bahwa pendapatan dan anggaran tahunan pemerintah harus ditetapkan oleh undang-undang dan diterapkan secara terbuka dan harus dapat dipertanggungjawabkan. [377] Tetapi, dalam praktek sehari-harinya, hal ini jarang sekali terpenuhi. [378] Bank Dunia, sebagai contoh, telah memberikan kritikan atas aturan pendanaan pemerintah Indonesia, dan menekankan bahwa masalah yang paling buruk terdapat dalam pendanaan pasukan keamanan negara:

Anggaran belanja Indonesia secara sistematis selalu mengalami kekurangan dana, dengan anggaran operasi dan perawatan yang rendah, pengeluaran dana yang terlambat, dan pencatutan dana di berbagai tingkat pemerintahan yang dilakukan oleh departemen yang bertindak sebagai pengawas dana. Lembaga-lembaga pemerintah, tanpa penjelasan tertulis, mengerti bahwa mereka diharapkan untuk menemukan sumber dana lain untuk memenuhi kebutuhan mereka, sehingga tidak ada batas yang jelas antara pengeluaran pribadi dan pengeluaran negara, dan mendorong kegiatan untuk mencari untung. Praktek-praktek ini sangat memprihatinkan, terutama dalam lingkungan militer dan kepolisian.  Pengawasan keuangan yang lemah telah menyebabkan praktek-praktek tersebut menyebar luas. [379]

Keuangan militer, seperti semua pengeluaran negara lainnya, harus mengikuti aturan-aturan fiskal manajemen yang baik. [380] Bab ini menganalisa manajemen keuangan pemerintah Indonesia di sektor militer dan tingkat keterbukaan manajemen tersebut.  Bab ini menemukan banyak kelemahan yang cukup parah dan walaupun ada usaha untuk memperbaiki kontrol keuangan, keuangan militer tetap merupakan area yang sangat lemah.  Pada umumnya, pemerintah Indonesia telah mengakui perlunya perbaikan manajemen keuangan pemerintah dan telah mengambil langkah-langkah ke arah ini. [381] Penerapan upaya reformasi yang berpandangan maju sangat menggembirakan, tetapi upaya penerapan reformasi keuangan pemerintah secara keseluruhan di sektor militer telah berkali-kali tertunda. Selain itu, upaya yang tertuju sangat dibutuhkan untuk membuat keuangan militer dapat dipertanggungjawabkan di depan umum.

Dana dari Pemerintah untuk Militer

Dari tahap pembuatan anggaran sampai ke tahap penerapan dan pengawasannya, proses penganggaran militer di Indonesia ditandai dengan sederetan masalah. Pemerintah secara berangsur-angsur akan beralih ke sistem penganggaran berdasarkan prestasi kerja, tetapi pihak militer masih belum tercakup dan belum ditunjuk sebagai prioritas utama.  Sementara itu, pejabat Departemen Keuangan dan anggota-anggota DPR telah mengeluhkan bahwa permintaan anggaran Departemen Pertahanan sengaja telah dibesarkan dan tidak didukung oleh informasi pokok yang menerangkan mengapa anggaran yang diminta tersebut dibutuhkan.  Pejabat-pejabat pemerintah ini mengatakan bahwa besarnya anggaran hanya ditentukan berdasarkan jumlah yang ditetapkan tahun sebelumnya dan bukan berdasarkan penelitian atas kebutuhan dan prioritas sebenarnya atau bahkan pada informasi yang akurat mengenai pengeluaran tahun-tahun sebelumnya. Sebagai akibatnya, keputusan mengenai alokasi dana-sebagai contoh, dalam pengeluaran untuk kesejahteraan dibandingkan dengan untuk pembelian senjata-selalu dibuat tanpa adanya analisa yang cukup atau pertimbangan yang matang mengenai untung-ruginya.  Masalah ini, menurut beberapa pejabat, mungkin berasal dari sedikitnya informasi yang tersedia, yang mempersulit mereka untuk membentuk penilaian yang tepat, tetapi mereka juga berkata bahwa pemerintah mempunyai prioritas belanja militer yang tidak jelas. [382]

Satu hasil yang terjadi adalah bahwa anggaran yang disetujui sering condong terhadap pengeluaran yang berulang-ulang. Satu bagian besar dari anggaran, sekitar dua-pertiganya, terdiri dari apa yang dinamakan pembelanjaan rutin yang meliputi biaya personil, perawatan, makanan, dan ongkos-ongkos berulang lainnya. Gaji saja sudah memakan separuh dari anggaran belanja militer resmi. Sisanya digunakan untuk "pembelanjaan pembangunan," untuk barang-barang seperti peralatan militer dan infrastruktur.  Di tahun 2005, Indonesia menggunakan satu kerangka anggaran yang terpadu dan mulai menelusuri data statistika mengenai keuangan pemerintah berdasarkan kategori fungsional dan programatik sesuai dengan norma-norma internasional, tetapi pejabat tetap menggunakan istilah pengeluaran "rutin" dan "pembangunan", dan mengatakan bahwa tidak cukup uang yang tersisa di dalam anggaran untuk modernisasi militer. [383]

Anggaran Belanja dan Tingkat Pengeluaran

Di bawah undang-undang No. 3/2002 tentang Pertahanan, pengeluaran militer diharuskan untuk dibiayai hanya dari anggaran pemerintah pusat. [384] Pada tahun 2003, Juwono Sudarsono menegaskan persyaratan legal ini: "Hanya negaralah yang dapat menjadi sumber dana bagi TNI." [385] Sebagian besar rakyat Indonesia yang dimintai pendapat di tahun 2005 setuju bahwa angkatan bersenjata harus dibiayai hanya oleh pemerintah, dan selain itu mereka juga menentang keterlibatan militer dalam kegiatan bisnis. [386]

Tetapi banyak pengamat baik di dalam maupun di luar pemerintah yang mengatakan bahwa anggaran militer Indonesia tidak realistik jika dibandingkan dengan kekuatan pasukan dan struktur angkatan sekarang ini. Pejabat militer Indonesia sendiripun telah mengeluarkan suara keras mereka mengenai hal ini.  Pejabat tersebut mengeluhkan kekurangan dana yang kronis dan memberikan beragam laporan bahwa anggaran resmi hanya mencukupi sepertiga, setengah, atau tiga perempat dari kebutuhan minimum militer. [387] Kecemasan mendasar bahwa anggaran Indonesia tidaklah realistik mengingat ukuran dan struktur militer dapat dimengerti, tetapi pernyataan bahwa anggaran pemerintah hanya mencukup sebagian kecil saja dari apa yang dibutuhkan harus diterima dengan sangat berhati-hati.  Pihak militer telah memberikan kebutuhan minimumnya tanpa pernah melakukan proses perencanaan strategi yang benar dan mempunyai alasan untuk membesar-besarkan angka tersebut. Selain itu, anggaran yang disetujui merupakan hanya satu bagian saja dari keuangan militer resmi.  Dana tambahan yang diperoleh melalui garis anggaran lainnya memberikan subsidi kepada anggaran pertahanan dan membuat anggaran tersebut secara tidak wajar lebih rendah. (Lihat "Mite 1," di bawah.) Harus juga diingat bahwa dana yang diterima pihak militer adalah dana terbesar kedua dalam anggaran pemerintah. [388]

Daripada memusatkan perhatian terhadap besarnya anggaran militer, akan lebih berguna untuk mempertimbangkan tingkat pengeluaran militer yang telah banyak dilaporkan karena anggaran militer belum benar-benar ditaati dan, pada prinsipnya, data tentang pengeluaran militer harus mencerminkan penggunaan dana pemerintah yang sebenarnya.  Tetapi di Indonesia data pengeluaran hanya memberikan petunjuk yang kurang sempurna mengenai pembiayaan yang sebenarnya.  Data ini hanya meliputi apa yang dibayar melalui rekening pemerintah dan secara resmi dicatat telah diberikan kepada militer. Pejabat di Departemen Keuangan, yang telah berusaha untuk memperbaiki kualitas data keuangan pemerintah, mengakui bahwa data mengenai pengeluaran militer masih kurang dapat dipercaya dan tetap merupakan kelemahan. [389]

Kelemahan Metode dan Data Statistik Pemerintah

Cara pemerintah Indonesia mengumpulkan dan melaporkan data statistika mengenai dana resmi militer sangat tidak bisa diandalkan. [390] Salah satu akibatnya adalah tidak adanya laporan yang konsisten mengenai data statistika ini.  Sebagai contoh, anggaran militer untuk tahun 2003, menurut Menteri Keuangan, adalah sekitar Rp. 17,2 triliun (kurang lebih $2 milyar), tetapi pemerintah telah memberikan berbagai laporan yang menyebutkan bahwa pengeluaran militer sesungguhnya pada tahun itu adalah sebesar Rp. 9,7 triliun ($1.2 milyar), Rp. 15 triliun ($1.8 milyar), Rp. 18,3 triliun ($2.2 milyar), dan Rp. 27,4 triliun ($3.3 milyar). [391] Tidaklah jelas mengapa ada perbedaan ini, tetapi perbedaan-perbedaan ini besar sekali jika dibandingkan dengan data pengeluaran militer yang disampaikan oleh negara-negara lain. [392]

Bahwa pejabat pemerintah sendiri tidak mempercayai angka-angka mereka sendiri tentang dana militer terlihat jelas sekali ketika Human Rights Watch meminta angka-angka akhir mengenai anggaran dan pengeluaran militer untuk jangka waktu sepuluh tahun sebagai bahan masukan bagi laporan ini. Seorang pejabat keuangan Indonesia menolak permintaan tersebut dengan mengatakan bahwa walaupun informasi itu tersedia, menyebarkan informasi tersebut merupakan tindakan yang tidak bertanggung jawab.  Pejabat tersebut mengatakan bahwa hanya data statistika dari beberapa tahun terakhirlah yang dapat dipercayai, yaitu setelah pemerintah mulai memperbaiki proses akuntasinya: "Data yang dikumpulkan sebelumnya banyak yang berupa sampah … Data yang diterima oleh sistem pengumpulan data berupa sampah, sehingga laporan yang dihasilkan juga berupa sampah. Tidak ada akuntasinya sama sekali." [393] Informasi yang diberikan oleh Departemen Keuangan dipaparkan di Tabel 3, di bawah, dan telah dibandingkan dengan data yang ada di media massa tentang anggaran akhir yang disetujui pemerintah.

Sekali lagi, data statistika resmi menunjukkan perbedaan yang sangat besar. Karena masalah pengumpulan data ini (dan juga masalah pengeluaran di luar anggaran yang sangat merajalela), data statistika mengenai pengeluaran militer Indonesia tentu saja akan menunjukkan tingkat pengeluaran yang kurang sempurna, tetapi data dari Departemen Keuangan menunjukkan pengeluaran militer sesungguhnya yang selalu lebih kecil dari yang dianggarkan.  Ini merupakan satu hal yang aneh mengingat keluhan-keluhan mengenai kecilnya dana yang dialokasikan dan informasi yang diberikan oleh Departemen Keuangan bahwa pengeluaran pihak militer biasanya melebihi anggaran dan perlu mencari dana tambahan di akhir tahun untuk menutupi kekurangan tersebut. [394] Pejabat Departemen Keuangan yang memberikan data pengeluaran militer ini tidak dapat menerangkan dengan pasti keganjilan ini, tetapi kemungkinan besar kategori-kategori yang berbeda telah digunakan untuk mengumpulkan data ini dan tidak pernah ada usaha untuk menyesuaikan perbedaan tersebut.

Tabel 3 : Anggaran Belanja dan Pengeluaran Militer Resmi, 2002-2005

Tahun	Anggaran Belanja Militer Final yang Disetujui (Rupiah)	Pengeluaran Final Militer (Rupiah)
2002	12,7699 triliun (total) 9,8748 triliun (rutin) 2,8951 triliun (pembangunan)	11,122 triliun (total) 9,6 triliun (rutin, termasuk 6,6 triliun untuk personil) 1,5 triliun (pembangunan)
2003	17,1884 triliun (total) 12,0219 triliun (rutin) 5,1665 triliun (pembangunan)	14,954 triliun (total) 11,7 triliun (rutin, termasuk 7,8 triliun untuk personil) 3,3 triliun pembangunan
2004	21,4079 triliun (total) 13,7419 triliun (rutin) 7,666 triliun (pembangunan)	19,531 triliun (total) 13,1 triliun (rutin, termasuk 8,8 triliun untuk personil) 6.4 triliun (pembangunan)
2005	22.0786 triliun (total)	19.942 triliun (total) 9.0 triliun (personil) 4.4 triliun (kebutuhan operasionil) 6.4 triliun (pembelian barang dan jasa)
2006	28.2292 triliun (total)	–

Sumber: Sekiranya mungkin, angka-angka anggaran ini diambil dari dokumen anggaran tahunan dengan menggunakan angka terakhir yang diberikan untuk tiap-tiap tahun. [395] Informasi mengenai pengeluaran diberikan oleh Departemen Keuangan atas permintaan Human Rights Watch.

Untuk menganalisa pola yang ada, sangatlah berguna untuk mengamati angka-angka pengeluaran untuk jangka waktu yang lebih panjang.  Untuk itu, hasil kerja Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), sebuah institut penelitian yang mempunyai keahlian dalam menelusuri pengeluaran militer sedunia, adalah sangat bermanfaat. Sedapat mungkin, SIPRI bergantung pada data resmi yang diberikan oleh pemerintah. Institut ini meneliti data statistika resmi yang tersedia dan memilih data seri yang paling mencerminkan apa yang menurut institut tersebut merupakan pengeluaran militer. SIPRI kemudian menyesuaikan angka-angka tersebut menurut kadar inflasi dan perubahan kurs tukar uang untuk mempermudah perbandingan dengan negara-negara lain dan dari waktu ke waktu.

Tabel 4 : Pola Pengeluaran Militer Indonesia, 1995-2005

Tahun	Pengeluaran Militer dalam Rupiah menggunakan Harga Sekarang	Pengeluaran Militer dalam Dolar AS (menggunakan harga-harga dan kurs tukar uang yang tetap dari tahun 2003)	Pengeluaran Militer sebagai bagian (%) dari GDP
1995	7,158 triliun (perkiraan)	2,519 milyar	1,6
1996	8,400 triliun (perkiraan)	2,738 milyar	1,6
1997	8,336 triliun	2,558 milyar	1,3
1998	10,349 triliun	2,005 milyar	1,1
1999	10,254 triliun	1,649 milyar	0,9
2000	13,945 triliun	2,162 milyar	1,0
2001	16,416 triliun	2,282 milyar	1,0
2002	19,291 triliun	2,397 milyar	1,0
2003	21,904 triliun	2,554 milyar	1,1
2004	25,274 triliun (perkiraan)	2,774 milyar	1,1
2005	25,656 triliun (perkiraan)	2,607 milyar	data tidak tersedia

Sumber: Database Pengeluaran Militer SIPRI . [396] Angka-angka SIPRI untuk beberapa tahun jauh lebih tinggi dibandingkan angka-angka yang disebutkan dalam anggaran atau pengeluaran resmi Indonesia (lihat Tabel 3). Penyebab perbedaan ini tidak diketahui tetapi mungkin disebabkan oleh perbedaan mengenai apa yang dimaksud dengan pengeluaran militer. [397]

Tabel 4 di atas, menunjukkan bahwa pengeluaran militer Indonesia sebagai persentasi dari GDP berkurang setelah krisis keuangan Asia dan jatuhnya pemerintahan Soeharto. Pengeluaran ini hanya mencapai 0,9 persen dari GDP di tahun 1999, tingkat yang terendah dalam dekade 1995 sampai 2005. (Pada tahun ini juga kepolisian dipisahkan dari militer, dan oleh karena itu anggaran kepolisian juga dipisahkan pada saat ini.) Di tahun-tahun belakangan ini, sebaliknya, angka ini telah mencapai sekitar 1,1 persen dari GDP.

Kualitas data yang terbatas menyebabkan sulit sekali untuk membuat perbandingan, tetapi informasi yang tersedia juga menunjukkan bahwa pengeluaran militer resmi Indonesia, sebagai bagian dari GDP, biasanya memang lebih rendah jika dibandingkan dengan pengeluaran militer negara-negara Asia Tenggara lainnya. Selama bertahun-tahun pengeluaran militer Indonesia yang diumumkan pemerintah adalah sekitar 1 persen dari GDP sebelum meningkat menjadi 1,1 persen dari GDP di tahun 2004; sementara itu, pengeluaran militer yang dilaporkan oleh negara-negara Asia Tenggara lainnya rata-rata adalah sekitar 2,26 persen dari GDP di tahun 2004 (tahun terakhir dimana tersedia data untuk diperbandingkan). [398] Angka-angka ini mendukung kesimpulan bahwa pengeluaran yang dianggarkan di Indonesia memang rendah jika dibandingkan dengan negara-negara tetangganya, seperti yang sering ditekankan oleh pejabat-pejabat Indonesia, tetapi patut diingat bahwa pengeluaran total Indonesia dalam bidang militer juga meliputi pengeluaran di luar anggaran. [399]

Besarnya Dana di Luar Anggaran

Menteri Pertahanan Sudarsono telah menyatakan: "Kita harus tetap mematuhi anggaran.  Angkatan bersenjata tidak boleh melebihi kemampuan anggaran." [400] Pernyataan ini sesuai dengan undang-undang di Indonesian dan pedoman dasar tanggung jawab keuangan, tetapi tidak sesuai dengan kenyataan sehari-hari. Bank Dunia, yang telah menyatakan kekhawatirannya mengenai kegiatan-kegiatan di luar anggaran yang dilakukan oleh pasukan keamanan Indonesia, telah mengakui bahwa "tak seorangpun mengetahui seberapa besar pengeluaran militer dan kepolisian yang dipenuhi melalui alokasi dana anggaran pemerintah." [401] Pejabat Departmen Keuangan tidak memiliki angka-angka tafsiran mengenai besarnya pendapatan militer yang berasal dari sumber di luar anggaran, dan mereka juga tidak pernah berusaha mengumpulkan informasi tersebut. [402] Banyak sumber yang diterbitkan, seringkali hanya mengutip pernyataan pejabat Indonesia, yang menyebutkan bahwa anggaran militer Indonesia hanya memenuhi sekitar 25-30 persen dari kebutuhan TNI sesungguhnya. [403] Tetapi tafsiran ini tampaknya berasal dari tahun 1970-an dan tidak dapat lagi dikatakan akurat. [404]

Belum lama ini, telah diperkirakan bahwa pengeluaran melalui anggaran adalah sekitar separuh dari total pengeluaran militer di Indonesia. Perkiraan ini diberikan oleh Menteri Pertahanan Sudarsono, yang mengatakan kepada Human Rights Watch di bulan Februari 2005 bahwa anggaran militer memenuhi kurang lebih separuh (46 persen) dari pengeluaran sesungguhnya; sisanya dipenuhi secara swadana. [405] Sekali lagi, tidak jelas bahwa ini merupakan perkiraan yang dapat diandalkan, dan ada saja kemungkinan bahwa Sudarsono telah salah bicara. Sudarsono dan pejabat-pejabat lainnya biasanya mengatakan bahwa anggaran militer hanya cukup untuk memenuhi 50 persen dari kebutuhan militer minimum. [406] Tetapi ini tidak berarti bahwa pihak militer berhasil memenuhi 50 persen yang lainnya dari kegiatan-kegiatan di luar anggaran. Pihak militer dapat saja mengurangi pengeluaran yang direncanakan untuk menyesuaikan dengan jumlah dana yang diperolehnya dari pemerintah. [407] Pandangan ini didukung oleh bukti-bukti yang menunjukkan bahwa pihak militer saat ini tidak mampu membiayai banyak hal, seperti latihan dan peralatan tambahan, yang dibutuhkannya. [408] Seperti yang akan diuraikan berikut ini (lihat Mite 1, di bawah), sebagian dari ongkos-ongkos ini, termasuk untuk pembelian berbagai senjata, sudah dipenuhi oleh pemerintah Indonesia melalui jalur anggaran lain.

Proses Pembelian Barang

Korupsi yang merajalela dalam proses pembelian barang militer telah menyebabkan pengeluaran besar yang seharusnya tidak dibutuhkan. (Lihat bagian laporan berjudul "Korupsi Besar-besaran" di Bab II: Anatomi Kegiatan Ekonomi Militer.) Pejabat-pejabat sipil yang berwenang telah berusaha untuk memperbaiki pengawasan tetapi hasilnya masih tidak merata.  Sebagai contoh, penelitian DPR atas pembelian militer telah meningkat setelah terungkap skandal-skandal beberapa waktu yang lalu.  Beberapa anggota DPR telah memainkan peran aktif dan telah berhasil menuntut bahwa sub-komisi DPR yang bertanggungjawab atas masalah anggaran pertahanan harus diperbolehkan untuk meneliti dan menyetuji paling tidak beberapa perjanjian jual-beli senjata dan perjanjian yang dibiayai melalui hutang kredit ekspor. [409] Anggota-anggota DPR lainnya dalam komisi pertahanan dan anggaran tetap menyebutkan bahwa, walaupun telah ada perbaikan, terlalu sedikit informasi mengenai proses pembelian barang militer yang tersedia; informasi tersebut hanya diketahui oleh segelintir pejabat saja, dan anggota DPR pada umumnya tidak mempunyai keahlian teknis atau dukungan personil untuk dapat meneliti masalah ini sedalam-dalamnya. [410]

Departemen Pertahanan telah berusaha sejak tahun 2005 untuk membuat pembelian barang militer lebih mudah dimengerti dan untuk meningkatkan tingkat pengawasan atas pembelian barang militer. Departemen Pertahanan mengumumkan aturan-aturan baru yang mewajibkan pihak-pihak yang bersangkutan dalam perjanjian jual-beli senjata tertentu (perjanjian yang dibiayai melalui hutang kredit ekspor) untuk menandatangani suatu janji integritas yang mengatakan bahwa mereka tidak akan melakukan tindakan korupsi, kolusi, dan nepotisme. [411] Aturan tersebut juga mengumumkan suatu kebijakan "satu pintu" bagi pembelian barang militer yang akan memusatkan pengawasan di tangan departemen pertahanan. Langkah-langkah semacam ini adalah sesuai dengan Undang-undang No. 3/2002 tentang Pertahanan, yang dengan jelas memberikan wewenang atas "kebijakan penganggaran, pengadaan, perekrutan, [dan] pengelolaan sumber daya nasional" dalam tubuh militer kepada Departemen Pertahanan yang dipimpin oleh warga sipil. [412]

Dari awal telah timbul masalah sehubungan dengan kepatuhan terhadap aturan ini.  Sebagai contoh, seorang juru bicara angkatan udara Indonesia di akhir tahun 2005 mengatakan bahwa angkatan udara telah merencanakan untuk memesan langsung suku cadang dari Amerika Serikat tanpa melalui jalur pembelian kebutuhan pertahanan dalam Departemen Pertahanan, dan bahwa angkatan-angkatan lainnya juga akan berbuat sama. [413] Situasi ini mengakibatkan Menteri Pertahanan mengadakan rapat tinggi dengan pimpinan militer dan pejabat-pejabat lainnya pada bulan Januari 2006 untuk mencoba menekankan wewenang yang dimiliki ole Departemen Pertahanan menurut undang-undang. [414] Beliau menekankan, khususnya, bahwa wewenang Departemen Pertahanan mencakup semua masalah manajemen anggaran, termasuk pembelian senjata. [415] Bahwa Sudarsono merasa perlu mengadakan rapat tersebut, dan memberikan pengumuman lanjutan beberapa minggu setelah itu, menunjukkan bahwa kontrol sipil terhadap pembelian barang militer belumlah ada.

Bahkan setelah rapat ini, TNI tetap menolak mengakui Departemen Pertahanan sebagai badan yang memimpin pembelian kebutuhan pertahanan. Panglima TNI, Marsekal Udara Djoko Suyanto, dalam wawancara pers-nya mengatakan bahwa tiap-tiap angkatan "secara rutin" telah merencanakan sendiri impor senjata mereka dan bahwa TNI akan melibatkan Departemen Pertahanan hanya dalam kontrak-kontrak persenjataan cukup besar yang bernilai "ratusan juta dolar" atau kontrak-kontrak yang menggunakan fasilitas kredit ekspor. [416] Pernyataan ini bertentangan langsung dengan pernyataan yang dibuat pada bulan Maret 2006 oleh juru bicara TNI saat itu Mayjen. Kohirin Suganda, yang mengatakan bahwa impor senjata akan diatur melalui perjanjian antar pemerintah, dengan tender dan pembayarannya akan dipegang oleh departemen-departemen sipil dan bukan oleh TNI sendiri. Juru bicara ini menggunakan pernyataan ini sebagai bukti bahwa pembelian untuk militer di Indonesia "diawasi secara ketat sekali" dan menyebut kekhawatiran bahwa pembelian senjata dari Amerika Serikat oleh Indonesia akan membuka kesempatan untuk korupsi adalah "tidak berdasar." [417]

Apa yang terjadi selanjutnya membuktikan bahwa hal ini memang perlu dikhawatirkan. Pada bulan April 2006, pejabat-pejabat AS menangkap perantara-perantara penjualan senjata dengan tuduhan akan mengekspor berbagai senjata secara ilegal ke Indonesia, melalui sebuah perjanjian yang dibuat sebelum pemerintah AS membatalkan larangan yang diwajibkan oleh Congress pada bulan November 2005 mengenai hubungan militer AS-Indonesia. [418] Perantara senjata yang ditangkap tersebut adalah warga negara Indonesia dan warga negara Singapura yang mewakili PT Ataru Indonesia, sebuah perusahaan pengedar senjata yang aktif di Indonesia, tetapi mereka tidak mempunyai lisensi yang layak untuk memesan senjata dari AS [419] Si tertuduh berusaha membeli 245 misil Sidewinder udara-ke-udara, 882 senapan mesin ringan, sekitar delapan ratus pistol, enam belas senapan, lima ribu ronde amunisi tembak rata, dan komponen-komponen untuk sistem radar. [420]

Menurut dakwaan terhadap mereka, perantara ini mulai mengadakan pembicaraan jual-beli dengan perusahaan AS di bulan Maret 2005, menyerahkan surat pesanan tertulis untuk bagian dari radar di bulan September 2005 (ketika embargo senjata AS masih berlangsung), dan memesan senjata-senjata lainnya di bulan Maret 2006. [421] Dalam pembelaan mereka, perantara ini mengatakan bahwa mereka bertindak atas nama angkatan udara Indonesia, yang telah mengirimkan dua orang perwira untuk menyertai mereka. [422] Angkatan udara Indonesia mengakui bahwa mereka telah memesan peralatan radar dari perusahaan pengedar senjata PT Ataru Indonesia, sebuah mitra kerja lama, dan mengirimkan kedua perwira tersebut untuk mengecek peralatan tersebut, tetapi mereka mengatakan perjanjian ini adalah perrjanjian legal dan membantah keterlibatan mereka dalam jual beli senjata lainnya. Proses peradilan terhadap perantara senjata ini direncanakan akan dimulai di AS pada bulan Mei 2006. [423]

Manajemen Keuangan yang Lemah

Kelemahan yang cukup berat dalam keuangan militer adalah prosedur dan implementasi manajemen yang lemah.  Menteri Pertahanan Sudarsono telah mengakui bahwa pihak militer harus memperbaiki sistem manajemen keuangannya dan harus lebih bertanggungjawab atas penggunaan dana-dana yang telah dianggarkan. [424] Beberapa bidang permasalahan telah ditemukan tetapi hanya sebagian saja yang telah ditanggapi. Satu kekhawatiran yang timbul adalah bahwa permintaan dana militer dan aliran uang itu sendiri masih melalui proses yang sangat birokratis, yang sangat menunda pengeluaran dana tersebut dan juga menambah resiko bahwa sebagian uang tersebut akan menghilang di tiap-tiap tingkat. [425] Penundaan dalam pengeluaran dana anggaran ke lapangan, bersama dengan pencurian dana, telah mendorong timbulnya usaha swadana dan tata akuntansi kreatif untuk menutupi praktek-praktek tersebut, seperti yang diakui oleh beberapa pejabat pemerintah. [426] Laporan pengeluaran sering disesuaikan dengan dana anggaran, dan pengeluaran sesungguhnya yang dibiayai dengan dana dari sumber lain tidak dicatat. [427] Menurut sebuah kesepakatan antara Departemen Keuangan dan Departemen Pertahanan, sejak tahun 2005, gaji-gaji telah dibayarkan menurut prosedur yang lebih terarah; masa penundaan dalam mengeluarkan dana-dana lainnya juga telah berkurang jika dibandingkan dengan masa sebelumnya, tetapi pengeluaran tersebut masih tertunda kira-kira empat bulan. [428]

Masalah-masalah lain yang disebutkan oleh pejabat pemerintah termasuk kegagalan untuk mentaati prosedur, pemborosan dan ketidaktepatan dalam menggunakan dana. [429] Petugas audit pemerintah dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) mengatakan bahwa penelitian mereka pada tahun 2004 mengenai rekening-rekening militer telah menemukan cukup banyak pernyataan dan penggunaan tata buku yang tidak tepat. [430] Pihak militer Indonesia menggunakan sistem tata buku yang berbeda dengan badan-badan pemerintah lainnya, dan sampai dengan bulan April 2006, tidak ada rencana untuk memperbaiki situasi ini. [431] Pejabat-pejabat pemerintah juga melaporkan bahwa pihak militer mempunyai catatan buku yang sangat tidak lengkap; pihak militer juga hanya memberikan daftar umum saja kepada pejabat yang bertugas mengawasi pengeluaran militer, tanpa ada penjelasan atau catatan pengeluaran apapun. [432] Seorang pejabat Departmen Keuangan mengatakan bahwa pihak militer, "tidak pernah membuat laporan yang tertib dan benar, dan mereka tidak pernah diaudit secara penuh." [433] (Lihat di bawah untuk analisa lubang-lubang dalam rekening militer.)

Keterbukaan Terbatas, Tanggung Jawab Kecil

Pejabat-pejabat sipil di Indonesia telah mengambil langkah-langkah maju untuk meningkatkan pengawasan dan pelaporan mereka atas praktek-praktek keuangan militer, tetapi masih tetap ada tantangan yang serius.  Perubahan-perubahan masih terjadi dengan sangat lamban.  Beberapa langkah yang sangat dibutuhkan telah tertunda dan beberapa bidang lain masih belum mendapatkan perhatian yang cukup. Keterbukaan atas keuangan militer telah meningkat jika dibandingkan dengan situasi suram di masa lalu, tetapi budaya rahasia sehubungan dengan masalah keuangan militer masih tetap tebal. Pertanggungjawaban juga sangat langka. Manajemen yang tidak benar, pemborosan, dan korupsi tetap endemik, dan kasus-kasus yang beredar luaspun tentang kerugian-kerugian besar yang diderita negara belum berhasil membuahkan hukuman bagi mereka yang bertanggungjawab.  Masalah-masalah ini diuraikan di bawah ini.

Tingkat Keterbukaan yang Rendah

Pada tahun 2006, keterbukaan mengenai masalah keuangan militer semakin meningkat, tetapi tembok-tembok tinggi masih tetap ada. Dari segi positif, sampai dengan awal 2006, temuan-temuan dari penelitian resmi BPK tentang pengeluaran pemerintah telah diterbitkan di media massa, sesuai dengan reformasi tahun 2004. [434] Temuan yang diterbitkan termasuk hasil dari audit tahun 2005 terhadap pengeluaran resmi militer dan audit khusus tahun 2004 terhadap Departemen Pertahanan yang sebelumnya telah disembunyikan dari mata umum. [435] Informasi ini dapat diperoleh dari situs web pemerintah, yang juga telah mulai menerbitkan dokumen anggaran yang lebih mendetil yang dikumpulkan oleh Departemen Keuangan mulai tahun 2004. Manfaat informasi ini masih terbatas karena informasi ini sering tidak lengkap dan masih kurang dapat dipercaya, seperti yang dibicarakan di atas (lihat "Kelemahan Metode dan Data Statistika Pemerintah," di atas). Seperti yang dikatakan oleh seorang ahli keuangan mengenai keterbukaan yang meningkat ini, "Angka-angka sekarang mudah diperoleh, tetapi angka-angka tersebut tidak memberitahukan apa-apa." [436]

Walaupun pemerintah telah berusaha untuk menerbitkan beberapa informasi di masyarakat, pejabat-pejabat masih tetap menolak untuk memberitahukan data yang mereka miliki. Hanya informasi mengenai anggaran saja yang telah dikeluarkan dengan disertai sejumlah detil-detil. Data awal mengenai pengeluaran berdasarkan alur uang (cash flows) juga tersedia, tetapi hanya dalam bentuk kumpulan (aggregate) saja dan tidak menunjukkan pengeluaran militer secara terperinci. [437] Laporan keuangan final, yang telah diaudit, yang merupakan sebagian dari usaha reformasi baru-baru ini, dan tersedia untuk tahun 2005, hanya mencakup semua rekening pemerintah secara keseluruhan. Departemen Keuangan mengatakan bahwa angka-angka pengeluaran yang telah diaudit untuk tiap tiap departemen tidak akan diterbitkan untuk umum sebelum tahun 2007. [438] Departemen Keuangan memang telah memberikan kepada Human Rights Watch data yang belum dipersatukan mengenai pengeluaran militer, seperti yang dicantumkan di atas (lihat Tabel 3), tetapi mereka mengatakan bahwa departemen tidak dapat memberikan salinan dari dokumen yang digunakan sebagai dasar informasi tersebut karena dokumen tersebut berisi informasi yang mendetil yang khusus hanya boleh digunakan oleh Departemen Keuangan dan Departemen Pertahanan. [439]

Pejabat-pejabat pemerintah seringkali menggunakan rahasia negara sebagai alasan untuk menolak memberikan informasi mengenai keuangan militer, tetapi pada saat laporan ini ditulis, tidak ada undang-undang yang berlaku yang menetapkan apa yang dimaksud dengan rahasia negara.  Sebuah rancangan undang-undang tentang rahasia negara yang dibentuk pada tahun 2005 mengusulkan agar semua urusan militer dirahasiakan; hal ini tentunya akan menghalangi masyarakat untuk mendapatkan informasi yang telah diaudit dan bertentangan dengan rancangan undang-undang mengenai kebebasan informasi yang akan menghasilkan keterbukaan yang lebih besar. [440] Kurang jelasnya situasi hukum ini bukanlah satu-satunya halangan.  Kebiasaan menyimpan rahasia ini telah begitu mendarah-daging sehingga pejabat pemerintah seringkali menolak untuk membicarakan informasi yang telah diterbitkan di situs web pemerintah. [441]

Dalam hubungannya dengan pendapatan di luar anggaran, belumlah ada keterbukaan dan pertanggungjawaban apapun. Seperti diungkapkan oleh seorang pejabat pemerintah, "Tentu saja mereka tidak akan melaporkan kegiatan di luar anggaran." [442] Sedikit sekali bisnis militer yang telah diteliti keuangannya. Yayasan militer pernah diaudit satu kali, tetapi audit ini hanya meliputi sebagian yayasan saja, dan hasil audit tersebut tidak pernah diterbitkan di depan umum. (Lihat penjelasan di bawah mengenai temuan-temuan BPK.) Panglima TNI saat itu, Sutarto, di bulan April 2005 mengatakan bahwa TNI tidak mempunyai informasi mengenai jumlah, ruang lingkup, nilai, atau keuntungan dari investasi bisnis militer dan, merasa masalah tersebut pada hakekatnya adalah "masalah internal TNI." [443] Ketika Human Rights Watch meminta informasi tersebut dari berbagai pejabat pemerintah di tahun 2006, tak satupun yang mau memberikan. Beberapa departemen dengan setengah terpaksa mau memberikan jawaban. Walaupun mereka menolak memberikan salinan informasi mengenai inventorisasi bisnis militer, Departemen Pertahanan telah memberikan informasi keuangan terbatas mengenai satu perusahaan milik militer yang direncanakan akan dijual, dan TNI telah memberikan daftar tidak lengkap mengenai organisasi-organisasi TNI yang berkaitan dengan bisnis. (Untuk keterangan rinci, lihat bagian berjudul "Yayasan" di Bab II: Anatomi Kegiatan Ekonomi Militer.)

Fungsi Audit

Sampai saat ini, petugas audit pemerintah hanya membatasi diri mereka untuk meneliti pengeluaran non-operasionil, seperti pengeluaran untuk gaji dan barang-barang lain yang tidak berhubungan langsung dengan penempatan pasukan militer. Beberapa mantan pejabat BPK mengatakan hal ini disebabkan oleh pihak militer yang telah menghalangi usaha mereka untuk meneliti pengeluaran operasionil. Seorang mantan pejabat BPK mengatakan bahwa pada tahun 2003 pimpinan militer telah menghalangi usaha BPK untuk melakukan audit dana operasionil dengan menggunakan beberapa taktik. Sebagai contoh, pihak militer-bertindak di luar wewenangnya-menentukan sendiri informasi apa yang perlu diaudit, dengan menyatakan bahwa informasi yang diminta belumlah tersedia, dan membatasi akses ke dokumen-dokumen dengan menyatakan bahwa dokumen-dokumen tersebut bersifat rahasia. [458] Pada tahun 2004, petugas audit pemerintah mengatakan kepada Human Rights Watch bahwa biaya operasionil tetap dianggap "tidak dapat dijamah." [459] Setelah beberapa waktu, wewenang BPK makin bertambah setelah pihak militer juga mulai mau bekerjasama. [460] Pejabat-pejabat BPK, dengan harapan tinggi, mengatakan bahwa mereka percaya mereka akan dapat memulai penelitian atas pengeluaran operasionil militer pada tahun 2007. [461]

Suatu batasan lama atas audit BPK adalah pengecualian pendapatan dan pengeluaran di luar anggaran oleh militer. Seorang petugas audit pemerintah menjelaskan di tahun 2004 bahwa, berlawanan dengan persyaratan,  pihak militer telah menghalangi usahanya untuk menengok dana di luar anggaran: "Mereka bersikeras bahwa kita hanya mengaudit apa yang dibayar dari anggaran." [462] Satu audit terbatas BPK terhadap yayasan militer berlangsung pada tahun 2000, tetapi hanya setelah badan-badan keuangan internasional, khususnya International Monetary Fund (IMF), memaksa dilakukannya audit tersebut. Perjanjian hutang antara pemerintah Indonesia dengan IMF setelah krisis keuangan Asia, saat Indonesia mendapat pinjaman besar, menyatakan bahwa "semua audit internal di masa datang atas operasi keuangan badan-badan pemerintah" yang dilakukan oleh BPK harus "mengikutsertakan semua sumber dana di luar anggaran. Ini akan dimulai pada tahun 2000 dan akan meliputi pihak militer." Perjanjian itu menambahkan, "Kami memahami bahwa kegiatan kuasi-fiskal juga dapat tumbuh dari kegiatan yayasan dan kami berencana untuk menempatkan kegiatan-kegiatan dan buku mereka di bawah penelitian dan audit pemerintah." [463]  (Hasil dari audit BPK terhadap yayasan militer ini dijelaskan di bawah, di dalam bagian berjudul "Manajemen Keuangan yang Tidak Beres.")

Sayangnya, kemajuan yang berat dicapai ini tidak dipertahankan. Sebuah rencana lain yang didukung oleh IMF untuk menekan dikeluarkannya aturan hukum untuk mengatur yayasan, secara tidak sengaja mengakibatkan dihentikannya audit BPK atas yayasan militer. Yayasan militer menggunakan ketetapan dalam undang-undang ini untuk menyatakan bahwa mereka hanya wajib menunjukkan buku mereka kepada petugas audit swasta, bukan kepada pegawai pemerintah. [464] BPK tetap berusaha mempertahankan hak mereka untuk mengaudit kekayaan negara yang dipegang oleh yayasan-ini juga posisi dari pemerintah Indonesia dan IMF [465] --tetapi audit yayasan tidak pernah dilaksanakan lagi. Pada tahun 2006, pejabat-pejabat BPK dengan besar hati mengikuti rencana pemerintah untuk mengambil alih bisnis militer dan berharap mereka akan dapat lagi mengaudit yayasan militer setelah pengambilalihan tersebut selesai. [466] Ini tidak akan terjadi sampai tahun 2009.

Penyalahgunaan Kekayaan Negara

Setelah perundingan untuk mendapatkan kooperasi TNI, di tahun 2005 BPK meneliti penggunaan kekayaan negara oleh TNI di tahun sebelumnya. Penelitian spesial BPK ini membenarkan apa yang dikatakan oleh banyak pengamat, bahwa pihak militer telah menerima keuntungan di bidang keuangan yang tidak sedikit, termasuk akses ke infrastruktur milik pemerintah (aset negara), yang memungkinkan TNI untuk memperoleh pendapatan tambahan dan bersaing secara tidak seimbang. Hasil-hasil ini, yang meliputi tahun 2004, menunjukkan penyalahgunaan aset negara yang menyebar serta kegagalan yang berlanjut untuk melaporkan atau membayar pajak-pajak dari keuntungan yang didapatkan.

Temuan khusus BPK adalah bahwa penyalahgunaan aset negara oleh TNI menghasilkan keuntungan sebesar kira-kira Rp. 38,8 milyar ($4,27 juta) bagi mitra kerja TNI. Dana ini masuk ke kantong pihak ketiga, dan bukan ke kas negara. Selain itu, tidak ada pajak yang dibayarkan dari pendapatan yang diperoleh dari penyewaan 167 ribu hektar tanah negara yang berada di bawah pengawasan angkatan udara, Departemen Pertahanan, dan Mabes TNI. Pihak militer juga mendapatkan keuntungan sebesar Rp. 7,7 milyar ($847,000) dari rumah-rumah sakit yang dijalankan oleh TNI; keuntungan ini tidak pernah dilaporkan. Laporan BPK menarik perhatian khusus terhadap angkatan laut, yang dikatakan telah gagal melaporkan secara layak penghasilan sebesar Rp. 28 milyar ($3,1 juta). Angka ini meliputi keuntungan sebesar Rp. 1,5 milyar ($165.000) yang diperoleh dari koperasinya, pembayaran sebesar Rp. 441,9 juta ($49.000) dari sebuah perusahaan, Rp. 255 juta ($28.000) dari perumahan di atas tanah angkatan laur, dan pembayaran sewa dari sebuah supermarket dan pusat mobil di Jakarta Utara sejumlah Rp. 25 milyar ($2,75 juta). [467]

Walaupun ada temuan-temuan BPK bahwa pihak militer telah menyebabkan kerugian terhadap negara, tidak ada pertimbangan hukuman bagi mereka yang bertanggungjawab. Pejabat-pejabat berwenang memberikan alasan bahwa tidak ada persyaratan pelaporan yang jelas mengenai keuntungan yang didapat dari penggunaan aset negara dan mengatakan masalah ini disebabkan oleh kesalahan teknis. [468] Hal ini tidak berbeda dengan keluhan-keluhan lalu bahwa, walaupun ada undang-undang yang menetapkan bahwa penyalahgunaan aset negara harus mendapatkan hukuman setimpal, pada kenyataannya tidak pernah ada pertanggungjawaban. [469]

Keganjilan Keuangan Lain

Keganjilan keuangan militer di Indonesia sangat beragam. Pejabat-pejabat pengawas Indonesia mengakui bahwa sudah ada beberapa perbaikan yang dijalankan, tetapi pejabat-pejabat tersebut juga selalu menyebutkan pihak militer sebagai salah satu, atau bahkan badan terburuk dalam hal pemborosan dan korupsi. [470]

Menurut laporan pers, penelitian oleh BPK menyimpulkan bahwa lebih dari $450 juta telah diselewengkan dari dana militer selama jangka waktu delapan tahun sampai dengan tahun 2001. [471] Empat tahun kemudian, di tahun 2005, Menteri Pertahanan Sudarsono menyatakan bahwa 30 persen dari seluruh pengeluaran pemerintah, termasuk anggaran Departemen Pertahanan (darimana dana anggaran kemudian dialirkan ke angkatan bersenjata), telah diboroskan. [472] Seorang penganalisa dan pakar reformasi bidang keamanan, Riefqi Muna, memberikan gambaran yang lebih suram lagi:

Walaupun anggaran Angkatan Bersenjata Indonesia adalah salah satu yang terendah di wilayah [Asia Tenggara] jika dilihat dari jumlah total dan persentasi dari anggaran nasional, perlu diingat bahwa masih banyak uang dalam kas militer untuk disalahgunakan dan dicuri. [473]

Pemerintah Indonesia telah menyatakan anti-korupsi sebagai suatu prioritas, tetapi upaya-upaya pemerintah hanya dapat diterapkan di sektor militer secara sangat terbatas. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) Indonesia hanya melakukan satu penyelidikan saja terhadap korupsi militer, yaitu yang berhubungan dengan skandal pembelian senjata di tahun 2003, dan hanya menyampaikan satu kasus lain kepada kantor Kejaksaan Agung. Kemampuan KPK untuk menyelidiki kasus-kasus militer adalah sebuah isu "peka," menurut seorang anggota komisi, karena dari mandatnya, peran KPK hanya terbatas dalam hal koordinasi bilamana ada personil militer yang terlibat. [474] Selain itu, persyaratan bahwa pejabat tinggi pemerintah harus menyerahkan surat pernyataan kekayaan hanya diterapkan secara terbatas untuk pihak militer. Hanya sedikit sekali pejabat Departemen Pertahanan dan TNI yang harus memenuhi persyaratan tersebut, lebih sedikit dari badan-badan pemerintah lainnya. [475] Selain itu, KPK juga tidak mengaudit laporan ini. KPK hanya menerima informasi saja.  Menurut KPK, mereka kemudian mengecek kebenaran informasi yang disampaikan, tetapi KPK mengatakan mereka tidak mempunyai wewenang untuk mengadakan penyelidikan lanjutan jika mereka mencurigai ada pejabat yang menyembunyikan informasi. [476]

 

Tiga Mite mengenai Upaya Swadana Pihak Militer Indonesia

Tantangan untuk membiayai aparat militer Indonesia yang mempunyai keterbatasan anggaran yang ketat telah membuahkan sebuah alasan inti bagi TNI untuk melakukan kegiatan mencari keuntungan sendiri. Sejak hari-hari pertama sejarah Indonesia, dana resmi selalu dianggap tidak cukup untuk memenuhi kebutuhan pokok militer. Walaupun pernyataan ini ada benarnya, seperti yang telah disebutkan di atas, masalah ini tidak separah yang sering dikatakan dan bukan merupakan masalah yang tidak dapat diatasi. Dalam bentuk yang paling sering didengar, pernyataan ini didasarkan atas tiga mite: pertama, bahwa dana dari sumber resmi pemerintah secara keseluruhan tidak cukup untuk memenuhi kebutuhan pokok militer; kedua, bahwa bisnis militer menghasilkan pendapatan yang cukup besar yang hampir sepenuhnya digunakan untuk menutupi kekurangan yang ada; dan, ketiga, bahwa penghasilan dari bisnis-bisnis ini khususnya digunakan untuk memenuhi kesejahteraan prajurit.

Bagian ini mengupas mite-mite yang tersebut di atas. Mengenai mite pertama, meskipun benar bahwa pengeluaran resmi di bidang militer selama bertahun-tahun cukup rendah, sehingga menciptakan dorongan bagi kegiatan swadana pihak militer, pengeluaran tersebut lebih tinggi dari yang diperlihatkan oleh angka-angka di anggaran. Satu alasannya adalah bahwa pengeluaran-pengeluaran tersebut seringkali disembunyikan di dalam anggaran di bidang lain; jadi pada kenyataannya pengeluaran total pemerintah di bidang militer jauh lebih besar dari jumlah yang dianggarkan. Selain itu, alokasi anggaran resmi untuk militer saat ini sedang meningkat.  Rencana apapun untuk mengatasi kekurangan dana anggaran militer harus juga mempertimbangkan pemborosan yang merajalela yang oleh Menteri Pertahanan telah diperkirakan sebesar 30 persen. Rencana tersebut juga harus mempertimbangkan ongkos yang tidak kecil dari kegiatan swadana militer terhadap perekonomian Indonesia.

Pernyataan bahwa keuntungan dari kegiatan ekonomi militer telah memungkinkan tersedianya sandang-pangan prajurit juga merupakan satu mite. Kepercayaan ini cukup kuat, termasuk di kalangan militer, sehingga pejabat pemerintah mengatakan hal itu menimbulkan sebuah "halangan psikologis" untuk mereformasi keuangan militer. [477] Ada cukup banyak bukti yang menunjukkan bahwa bisnis-bisnis resmi yang dimiliki militer sering tidak dikelola secara benar; bisnis-bisnis inipun biasanya juga hanya mendapatkan keuntungan yang kecil atau tidak mendapatkan keuntungan sama sekali.  Ada juga banyak bukti bahwa bisnis-bisnis tersebut hanya memberikan sumbangan kecil saja bagi pembiayaan kesejahteraan. Beberapa pejabat militer, meskipun membantah adanya korupsi yang membudaya dalam kegiatan bisnis-bisnis ini, juga mengakui bahwa bisnis-bisnis tersebut hanya memberikan keuntungan kecil saja bagi prajurit. Bisnis-bisnis tidak resmi diperkirakan telah menghasilkan uang lebih banyak (tidak ada angka total yang tersedia) tetapi dana inipun juga biasanya dialokasikan untuk tujuan-tujuan yang tidak berhubungan dengan kesejahteraan. Sebagian besar uang yang dihasilkan dari berbagai macam kegiatan ekonomi militer masuk ke kantong-kantong pribadi dan hanya memberikan bantuan kecil atau sama sekali tidak memberikan bantuan untuk menutup kekurangan anggaran.

Mite 1: Dana yang Dianggarkan untuk Militer oleh Pemerintah Indonesia hanya Memenuhi Sebagian Kecil Saja dari Kebutuhan Militer

Pihak militer Indonesia menghadapi tuntutan keuangan yang cukup besar. Walaupun banyak pengamat yang mengatakan bahwa anggaran militer yang rendah adalah penyebab masalah ini, pada kenyataannya, masalah ini jauh lebih rumit. Penting diingat bahwa data statistika resmi hanya memberikan sebagian dari gambaran seluruhnya. Meskipun jumlah uang yang bersangkutan tidak diketahui secara pasti karena tidak adanya keterbukaan, jelas sekali bahwa TNI telah menerima dana tambahan yang cukup besar yang dialirkan melalui anggaran di bidang lain serta alokasi khusus. [478] Sebagai contoh, penggunaan dana darurat bagi operasi militer tidak pernah dimasukkan dalam anggaran militer. (Lihat Kotak 3, di atas.)

Pembelian senjata yang dibiayai dengan cara-cara lain seperti perjanjian tukar-menukar barang dan jasa, dana kredit ekspor, atau dana darurat dari presiden merupakan bentuk-bentuk lain penyediaan dana oleh pemerintah untuk pengeluaran militer. [479] Jumlah yang terlibatpun cukup besar. Sebagai contoh, pembelian senjata yang dibiayai dengan hutang dari kredit ekspor mencapai $160 juta pada tahun 2002, $448 juta pada tahun 2003, dan $449 juta pada tahun 2004. [480] Selain itu, data statistika resmi tidak mengikutsertakan sejumlah besar uang yang diterima dari perusahaan-perusahaan untuk pembayaran jasa keamanan yang diberikan oleh pihak militer Indonesia. [481] Bantuan militer luar negeri, baik berupa sumbangan, dana bantuan, atau bantuan berupa barang dan jasa yang harus dibeli jika pemerintah tidak mendapatkan bantuan ini, juga menambah anggaran pemerintah pusat bagi militer. [482]

Pengeluaran militer dari dana yang dikelola oleh pemerintah di tingkat-tingkat lain juga cukup besar. Karena desentralisasi telah memungkinkan tersedianya dana bagi pemerintah wilayah dan daerah, pemerintah-pemerintah daerah ini sering diminta untuk membantu menyumbangkan dana bagi pengeluaran militer. [483] Marcus Mietzner, seorang ahli hubungan sipil-militer di Indonesia, menggambarkan bagaimana hal ini berlangsung:

Seperti di bawah Orde Baru, pihak militer meminta sebagian dari pendapatan daerah, seringkali disembunyikan dalam anggaran sebagai "dana stabilitas" atau sebagai bentuk-bentuk lain yang ada di bawah kuasa eksekutif. Bupati-bupati yang telah lama menduduki jabatan mereka melaporkan bahwa pemerintahan mereka terus menerima rekening untuk operasi-operasi besar TNI, mulai dari penyediaan dan bantuan keamanan ke pertolongan bencana alam dan program pembangunan. [484]

Seorang penasehat pemerintah yang berbicara dengan Human Rights Watch mengatakan bahwa dia telah melihat dan meneliti sendiri rancangan pembiayaan yang diserahkan oleh pihak militer kepada pejabat berwenang di satu daerah di Jawa Tengah; rancangan tersebut telah disetujui oleh pemerintah daerah dan dibiayai dengan dana yang telah dialokasikan untuk tujuan lain. [485] Pejabat keuangan Indonesia mengatakan kepada Human Rights Watch bahwa tidaklah jarang terjadi bahwa pemerintah lokal dan daerah membayar ongkos-ongkos militer tertentu. [486] Pengeluaran semacam itu, dan juga pembelian peralatan untuk pihak militer oleh pemerintah daerah, tidak termasuk dalam pengeluaran militer pemerintah pusat. [487]

Sangat sulit untuk menentukan berapa besarnya semua pengeluaran ini, tetapi adalah salah untuk menggunakan alasan, seperti yang dikatakan oleh banyak pihak, bahwa pihak militer hanya menerima dana pemerintah yang terang-terangan ditujukan untuk pertahanan di dalam anggaran tahunan. Pernyataan tentang kekurangan anggaran yang cukup tinggi, biasanya juga gagal mempertimbangkan pemborosan yang merajalela yang bahkan telah diakui oleh pejabat tinggi pemerintah. Akhirnya, sangatlah penting untuk mempertimbangkan bahwa pemerintah telah meningkatkan anggaran militer dan pengeluarannya di tahun-tahun terakhir ini, seperti terlihat di Tabel 3, 4, dan 5. Batas tinggi dalam anggaran tahun 2006 untuk militer adalah sebesar Rp. 28,2 triliun ($3 milyar), sebuah peningkatan sebesar 28 persen dari alokasi di anggaran akhir pada tahun 2005. [488] Pemerintahan Yudhoyono juga menjelaskan bahwa pemerintah secara bertahap akan mempertinggi tingkat pengeluaran pemerintah di bidang pertahanan. [489]

Mite 2: Bisnis-bisnis Pihak Militer Indonesia Memberikan Bantuan Besar untuk Menutupi Kekurangan Dananya

Alasan yang diberikan untuk kegiatan bisnis militer di Indonesia sebagian adalah didasarkan atas pandangan bahwa bisnis-bisnis tersebut sukses berkarya.  Bagian ini mengulas apa yang kita ketahui mengenai operasi dan keuntungan kegiatan ekonomi militer, baik legal maupun ilegal. Bagian ini menemukan bahwa bisnis-bisnis militer, biarpun telah menerima perlakuan istimewa yang mempertinggi kemungkinan mereka mencari keuntungan, dalam tahun-tahun belakangan ini tidak memberikan sumbangan berarti untuk memenuhi pengeluaran militer yang tidak masuk dalam anggaran.  Ini sebagian disebabkan oleh dana yang telah diselewengkan. Kerja sama militer dengan usaha bisnis, seperti pembayaran untuk jasa keamanan, telah membuahkan jumlah uang yang cukup besar dan telah membantu memberikan tambahan bagi pengeluaran resmi, tetapi juga telah disertai korupsi. Kegiatan ekonomi ilegal juga dipercayai telah menghasilkan sejumlah besar uang, tetapi ternyata tidak ada satupun tafsiran yang dapat diandalkan.  Di dalam hal bisnis di luar hukum, sangatlah mudah untuk menyelewengkan dana-dana ini untuk memperkaya diri orang-orang yang terlibat dan bukan untuk memenuhi kebutuhan militer.

Bisnis-bisnis Milik Militer

Hanya ada sedikit saja informasi yang sudah diteliti mengenai keuntungan yang dihasilkan oleh bisnis-bisnis milik militer dan bagaimana keuntungan tersebut dialokasikan, tetapi sebuah pola dapat terlihat. Meskipun ada hasil pendapatan bisnis yang digunakan untuk membiayai pengeluaran militer, termasuk untuk kesejahteraan dan bahkan biaya operasi, jumlah uang yang terkait jauh lebih rendah daripada yang disangka orang. Nilai ekonomi bisnis militer telah berkurang sejak jatuhnya Soeharto dan terus menerus menurun. (Lihat Kotak 1 dan bagian berjudul "Yayasan" di Bab II: Anatomi Kegiatan Ekonomi Militer.) Praktek-praktek mencari keuntungan yang tidak mungkin dapat diteruskan, termasuk penggunaan bisnis-bisnis ini sebagai "sapi perah" dari mana dana-dana dapat ditarik tanpa menanamkan modal kembali untuk masa depan, merupakan salah satu penyebab kegagalan ini. Pemimpin-pemimpin Indonesia telah mengakui tingkat keuntungan yang sangat rendah dari bisnis-bisnis militer dan bahwa bisnis-bisnis tersebut juga dibebani hutang; ini menjelaskan mengapa setelah bertahun-tahun dengan keras mempertahankan bisnis-bisnis tersebut, pada tahun 2005 pimpinan TNI mau melepaskan bisnis-bisnis itu. [490]

Letjen. (purnawirawan) Agus Widjojo, dalam sebuah wawancara dengan Human Rights Watch, memberikan penjelasan tentang mundurnya keberuntungan bisnis-bisnis militer ini:

Pertama, bisnis-bisnis ini kehilangan perlakuan istimewa yang diterima semasa pemerintahan Soeharto. Kedua, sekarang ini ada lebih banyak persaingan. Ketiga, bisnis militer sekarang sedang diamati, jadi tidak seperti dulu …. Modal dan investasi [yayasan] tidak begitu bagus. Tidak benar bahwa bisnis-bisnis ini memainkan peran ekonomi penting atau bahwa dana yang ada digunakan sebagai bagian dari anggaran militer. [491]

Beberapa pengamat lain setuju, tetapi mereka menambahkan bahwa yayasan dan dana di luar anggaran lainnya masih digunakan untuk membiayai ongkos-ongkos operasionil dan paling tidak untuk pembelian barang dan jasa kecil-kecilan. Seorang pejabat militer yang telah purnawirawan, tanpa memberikan nama dirinya, mengatakan kepada Human Rights Watch bahwa yayasan militer yang dijalankannya semasa masih bertugas, kadang-kadang membeli barang-barang atas nama militer, barang-barang seperti misalnya kendaraan angkutan. Pembelian semacam ini biasanya dilakukan pada saat operasi militer, seperti di Aceh dan Papua. Pejabat tersebut mengatakan bahwa yayasan yang dipimpinnya membeli barang tersebut dengan pengertian bahwa di kemudian hari, pengeluaran tersebut akan diganti dari anggaran pemerintah, tetapi "hutang" tersebut tidak pernah dibayar. [492]

Menteri Pertahanan Sudarsono membenarkan bahwa "pendapatan yang diperoleh dari usaha bisnis sebagian telah digunakan untuk membiayai kegiatan operasional." [493] Sudarsono mengakui bahwa pendapatan dari bisnis militer legal maupun ilegal telah digunakan untuk biaya tersebut di atas. [494] Selain itu, petugas audit yang turut serta dalam penelitian tahun 2000 tentang yayasan militer mengatakan kepada Human Rights Watch bahwa dia terkejut ketika menemukan bahwa dana yayasan telah digunakan untuk "operasi tertentu [yang] lebih berkaitan dengan operasi komando dan satuan angkatan darat" dan bukan untuk memenuhi kebutuhan kesejahteraan. [495] Sebagai contoh, Kostrad pernah menggunakan dana yayasan untuk membiayai latihan militer, dan pernah pula meminta sumbangan dari pihak swasta untuk tujuan tersebut. [496]

Macam-macam Bisnis Militer yang Lain

Sedikit sekali yang diketahui tentang aliran dana yang berasal dari kegiatan ekonomi militer dimana pihak militer tidak mempunyai hak milik resmi. Menurut laporan yang sering beredar, di tahun-tahun belakangan ini, dana semacam ini tampaknya telah digunakan untuk mempermudah kegiatan-kegiatan tanpa ijin, seperti pembentukan kelompok-kelompok milisia. [517] Informasi yang terbaru menyatakan dengan kuat adanya pola yang tidak berbeda dengan pola yang mewarnai bisnis-bisnis milik militer: walaupun sebagian dana mungkin digunakan untuk tujuan operasional, kegiatan bisnis ilegal dan tidak resmi juga penuh dilanda korupsi dan orang-orang pribadi dan bukan institusilah yang sering memperoleh keuntungan.

Pembayaran untuk berbagai macam layanan keamanan menjelaskan tatanan ini. Mengenai sindikat perlindungan ilegal, uang yang diterima oleh prajurit juga mengalir ke perwira atasan mereka. Seseorang yang telah melakukan penelitian mengenai kejahatan di Medan menerangkan bahwa jika tentara menjadi pelindung bisnis ilegal "ada kewajiban untuk memberikan uang kepada atasannya." [518] Dalam hal pelayanan keamanan yang diorganisir secara informal di tingkat satuan, sebuah sistem perlindungan menjamin bahwa dana yang diperoleh di lingkungan prajurit berpangkat rendah akan mengalir ke perwira yang lebih senior. Perjanjian untuk menyewa tentara untuk layanan perlindungan juga sering dibuat oleh atasan mereka, yang memberikan tugas dan menyimpan uang yang diterima. [519] Komandan ini juga mengirimkan sebagian dari hasil tersebut ke atasan mereka. [520] Contohnya, kelompok hak asasi manusia Indonesia, Kontras, menemukan bahwa di satu daerah di Jawa Barat, batalyon militer di sana menerima pembayaran bulanan dari beberapa bisnis (dan juga dari pemerintah daerah). Pembayaran ini dibagikan menurut pangkat. Jumlah uang yang terlibat sangat kecil jika dibandingkan dengan pembayaran yang diberikan oleh Freeport (lihat "Perjanjian Keamanan Freeport" dalam Bab II: Anatomi Kegiatan Ekonomi Militer), tetapi di negara dimana gaji sangatlah rendah, uang ini dapat memberikan tambahan yang tidak sedikit bagi gaji prajurit. [521]

Mite 3: Penghasilan dari Bisnis Militer Sebagian Besar Digunakan untuk Mendukung Kesejahteraan Prajurit

Pada prinsipnya, bisnis-bisnis militer didirikan untuk kepentingan prajurit. Kondisi prajurit memang terlihat parah, dan-khususnya di lingkungan prajurit berpangkat rendah-gaji militer tidaklah cukup untuk memenuhi kebutuhan pokok prajurit dan keluarga mereka. Gaji untuk prajurit sangatlah rendah, seperti juga gaji untuk semua pegawai negeri dan pegawai-pegawai lainnya di Indonesia, sebuah negara dengan ekonomi yang masih berkembang. Gaji pokok bulanan bagi prajurit yang terendah adalah sebesar Rp. 650.000 (sekitar $70) dan yang paling tinggi adalah sekitar sedikit lebih besar dari Rp. 2 juta ($220) untuk perwira-perwira tinggi. [522] Prajurit juga menerima sokongan tambahan yang dapat memperbesar gaji mereka dua kali lipat, tetapi dengan penghasilan sebesar inipun, hidup mereka masih tetap sulit. [523] Seorang perwira militer yang sudah purnawirawan memberitahu Human Rights Watch: "Sudah terbiasa diterima bahwa satu tanda keberhasilan komandan adalah kemampuannya untuk membiayai satuan untuk mendukung kesejahteraan para prajurit." [524]

Tekanan untuk menemukan sumber dana untuk memenuhi kebutuhan prajurit bukan hanya disebabkan oleh kurangnya dana resmi, karena praktek-praktek anggaran yang tidak beraturan, pemborosan, dan korupsi juga patut disalahkan. Tetapi juga tidaklah jika dikatakan, seperti sering dikatakan kalangan militer, bahwa dana yang diperoleh sendiri sebagian besar digunakan untuk program-program sosial. [525] Memang tentu ada pengeluaran sosial; yayasan militer memberikan kepada prajurit dan keluarga mereka beberapa sokongan tambahan, termasuk layanan kesehatan, dukungan untuk pendidikan, perumahan, dan uang pensiun bagi janda tentara dan anak-anak yatim piatu. Yayasan juga membiayai berbagai lembaga pendidikan. Selain itu, bisnis militer yang dipegang melalui yayasan juga mempekerjakan tentara yang telah purnawirawan dan dianggap sebagai sistem pensiun tidak resmi.

Meskipun demikian, dana yang tersedia bagi biaya kesejahteraan prajurit sangatlah digerogoti oleh praktek-praktek bisnis militer, termasuk melalui praktek-praktek curang. Komandan sering menggunakan uang sekehendak hati dan tanpa catatan yang layak, menggunakan uang tersebut seperti "dana gelap." [526] Seorang analis militer menjelaskan bahwa tujuan perusahaan militer yang asli adalah untuk menyelewengkan dana: "Ini semua digunakan untuk mencari uang sewa. Bisnis-bisnis resmi tidak didirikan untuk mendapatkan keuntungan. Tujuannya adalah untuk mempermudah penipuan." [527] Seorang perwira tinggi militer menyapu bersih dana di bisnis militer, sedikit sekali atau tidak ada laba yang tertinggal untuk prajurit walapun bisnis tersebut dikatakan telah didirikan untuk kesejahteraan prajurit. Menteri Pertahanan Juwono Sudarsono telah mengakui bahwa perwira-perwira tinggi militer adalah pihak yang benar-benar memperoleh keuntungan dari bisnis militer. [528] Sebagai contoh, mantan wakil panglima angkatan darat Kiki Syahnakri membenarkan bahwa penghasilannya ketika diangkat menjadi kepala perusahaan kayu uang dimiliki militer berjumlah beberapa kali lipat gaji militernya. [529] Seorang anggota DPR, Abdillah Toha, mengatakan: "Mereka yang memperoleh keuntungan adalah para jendral. Jadi itu adalah bohong saja bahwa bisnis militer itu diperlukan untuk kesejahteraan prajurit." [530]

Daripada mempertahankan bisnis militer untuk tujuan ekonomi dan sosial yang meragukan, ada cara-cara lain untuk meningkatkan kesejahteraan prajurit yang tidak begitu mudah digunakan untuk korupsi oleh para atasan prajurit tersebut dan tidak mengancam hak asasi manusia dan profesionalisme militer. Prajurit akan lebih memperoleh keuntungan secara langsung dari langkah-langkah yang meningkatkan kompensasi dan taraf hidup mereka. Gaji militer ini direncanakan akan naik di tahun 2006 sebesar antara 15 dan 20 persen menurut rencana pemerintah untuk mempertinggi pendapatan prajurit, polisi, dan pegawai negeri. [531]

Kesimpulan

Tanggung jawab untuk memenuhi kebutuhan prajurit berada di tangan pemerintah Indonesia. Tetapi, selama berpuluh-puluh tahun, pimpinan sipil sebaliknya telah memperbolehkan pihak militer untuk mencari dana sendiri dengan alasan dana tersebut akan digunakan untuk menutupi kekurangan anggaran. Akibat yang terjadi hanyalah menyebarluasnya dana militer di luar anggaran yang tidak dapat dipertanggungjawabkan. Sebuah perubahan mendalam dalam keuangan militer sangat diperlukan untuk menyesuaikan sistem keuangan tersebut dengan tata pemerintahan yang demokratis dan dengan asas-asas hak asasi manusia.

Upaya Reformasi 2004 yang Kurang Sempurna

Pada tahun 2004, DPR menetapkan sebuah undang-undang yang mengharuskan dihentikannya keterlibatan militer dalam bisnis.  Upaya ini sangat menjanjikan, tetapi penerapan dari undang-undang tersebut berjalan sangat lamban dan beberapa langkah yang telah diambil sejauh ini mengandung kelemahan-kelemahan mendasar, baik dalam pengertian masalah maupun dalam pelaksanaannya.  Bagian ini akan menyimak lubang-lubang di dalam undang-undang dan di dalam usaha-usaha terbatas untuk menegakkan undang-undang tersebut.  Ulasan kami didasarkan atas kesimpulan dari kajian kami mengenai hak asasi manusia, yang menunjukkan bahwa ada tiga elemen yang masih absen dari pembahasan tentang reformasi selama ini.  Petama adalah tidak adanya keyakinan bahwa masalah ini adalah masalah yang sangat penting dan tidak dapat ditunggu-tunggu lagi, sesuai dengan sifat masalah ini yang memang serius dan berdampak buruk.  Kedua, pertanggungjawaban keuangan sangat diperlukan untuk membantu menanggulangi kekebalan hukum pihak militer atas pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia yang dilakukannya.  Ketiga, upaya reformasi harus mempertimbangkan masalah swadana militer secara keseluruhan untuk menjangkau ruang lingkup yang sebenarnya dari keterlibatan ekonomi militer dan pelanggaran-pelanggaran yang terkait.

Mandat bagi Reformasi: Undang-undang TNI

Pada bulan September 2004, DPR yang akan segera habis masa jabatannya, mengeluarkan sebuah undang-undang mengenai TNI, Undang-undang No. 34/2004, yang mencakup beberapa ketentuan yang berhubungan dengan usaha pendanaan militer.  Undang-undang tersebut menyatakan bahwa prajurit-prajurit TNI layak menerima dana yang cukup dari anggaran belanja pertahanan resmi pemerintah. [532] Penting disebutkan bahwa undang-undang baru ini menekankan bahwa "tentara profesional …tidak berbisnis" dan mencantumkan larangan tegas bagi prajurit-prajurit untuk tidak ikut serta dalam kegiatan bisnis. [533] Lebih penting lagi, undang-undang TNI tersebut menetapkan satu batas waktu bagi tercapainya perubahan-perubahan nyata: "Dalam jangka waktu 5 (lima) tahun sejak berlakunya undang-undang ini, Pemerintah harus mengambil alih seluruh aktivitas bisnis yang dimiliki dan dikelola oleh TNI baik secara langsung maupun tidak langsung." [534]

Ditetapkannya ketentuan ini merupakan satu titik tolak yang terwujud tanpa lebih dahulu direncanakan, tetapi undang-undang ini tidak memberikan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan yang timbul.  Batas waktu yang ditentukan oleh undang-undang ini menunjukkan bahwa undang-undang ini menyadari perlunya diambil tindakan segera, tetapi undang-undang tersebut tidak mencantumkan konsekuensi yang bakal dijatuhkan jika pemerintah atau militer gagal mematuhi ketentuan tersebut. Selain itu, masalah ruang lingkup undang-undang ini juga tidak dicantumkan secara jelas; undang-undang ini tidak menyebutkan macam-macam bisnis militer yang tercakup. Ketidakjelasan ini memungkinkan beberapa macam bisnis yang didirikan secara resmi untuk dikecualikan dan bagi usaha penerapan untuk tidak menghiraukan kegiatan ekonomi militer yang tidak resmi dan tidak legal.  Terakhir, undang-undang ini tidak memberikan tuntunan apapun bagaimana pemerintah harus melepaskan pihak militer dari hasrat bisnis mereka atau dari mana pemerintah akan dapat memperoleh dana untuk memenuhi kebutuhan militer sepenuhnya dari anggaran resmi pemerintah.

Kurang Adanya Tujuan yang Serius

Upaya-upaya sebelumnya untuk memberantas kegiatan bisnis militer selalu terhambat.  Oleh karena itu, keberhasilan reformasi yang serius akah membutuhkan kepemimpinan yang tangguh dan ketekadan yang seimbang dengan parahnya masalah ini. Pada bulan April 2001, Panglima TNI saat itu, Jendral Sutarto, berjanji bahwa TNI akan menghapus semua bisnisnya dalam waktu dua tahun. [535] Janji ini, yang diulangi juga oleh Panglima TNI setelah Sutarto dan perwira-perwira tinggi TNI lainnya, tampknya menunjukkan sebuah perubahan penting dalam sikap yang akan dapat memperlancar penerapan segera upaya reformasi yang dibutuhkan. [536] Tetapi sampai sekarang, Presiden Yudhoyono dan Menteri Pertahanan, Juwono Sudarsono, hanya mengambil langkah-langkah yang sangat berhati-hati dan perlahan-lahan.  Mereka berdua telah mengatakan bahwa anggaran belanja militer harus terlebih dahulu diperbesar sebelum pemerintah dapat diharapkan untuk memecahkan masalah swadana militer.  Menteri Pertahanan mengatakan kepada Human Rights Watch di awal tahun 2005 bahwa membiayai TNI sepenuhnya dengan anggaran resmi pemerintah, menurut pendapatnya akan memakan waktu sepuluh sampai lima belas tahun. [537] Undang-undang TNI memberikan batas waktu yang jauh lebih singkat, tetapi pemerintahan Yudhoyono kelihatannya tidak terlalu terburu-buru untuk memenuhi persyaratan waktu tersebut.

Sebaliknya, pemerintah malah menunggu sampai pertengahan tahun 2005 untuk membentuk sebuah tim antar-departmen untuk merencanakan tahap-tahap transformasi bisnis militer. Tim ini, yang dikenal dengan nama Tim Supervisi Transformasi Bisnis TNI (TSTB), meliputi wakil-wakil dari Departemen Pertahanan, TNI, Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, Departemen Keuangan, dan Kementrian Badan Usaha Milik Negara (BUMN). TSTB ini dikepalai oleh Said Didu, sekretaris Kementrian BUMN, bersama dengan Letjen. Sjafrie Sjamsoeddin, sekretaris-jendral Departemen Pertahanan, sebagai wakilnya. Dalam mandat resmi TSTB, yang dikeluarkan secara resmi pada akhir bulan November 2005, tim ini ditugaskan untuk melakukan pengecekan dan penilaian besarnya bisnis militer, termasuk penelitian atas aspek-aspek legal, bisnis, dan keuangan dari bisnis-bisnis tersebut. [538]

Pemerintah menunda pengumpulan data pokok dengan memberikan pihak militer waktu sampai akhir bulan September 2005, satu tahun penuh setelah undang-undang TNI dikeluarkan, untuk menyerahkan hasil inventorisasi bisnis-bisnisnya. [539] Kemudian, tim antar-departemen yang disebutkan di atas, akan meneliti bisnis-bisnis yang termasuk dalam daftar inventorisasi tersebut berdasarkan beberapa kriteria. [540] Proses ini ternyata juga berlangsung lamban sekali dan sampai bulan Maret 2006 masih membuahkan hasil yang sangat kecil. Anggota-anggota TSTB menyatakan kemampuan mereka untuk menyelesaikan tugas ini dipersulit lagi ketika TNI menyerahkan daftar inventorisasi baru yang mencantumkan lebih dari 1.500 bisnis militer (meningkat dari 219). [541] Berdasarkan temuan TSTB bahwa banyak dari bisnis-bisnis ini tidak akan dapat diperbaiki, [542] pemerintah memutuskan untuk menunda rencana mengambil alih bisnis-bisnis yang tercantum dalam daftar tersebut sampai pemerintah dapat menentukan bisnis mana yang ingin diambil alih oleh pemerintah. [543] Sebagai upaya lanjutan, TSTB menyarankan dibentuknya sebuah badan baru, Badan Transformasi dan Pengelolaan Bisnis TNI (BTPB). Tugas BTPB adalah untuk meneliti dan mengecek informasi tentang badan-badan usaha militer (tugas yang sebelumnya telah diserahkan kepada TSTB), untuk mengambil alih kontrol manajemen atas badan-badan usaha ini, dan untuk memperbaiki struktur bisnis-bisnis ini menurut hukum-hukum yang berlaku. [544]

Penundaan-penundaan di atas telah menekan balik langkah-langkah untuk menerapkan undang-undang TNI. Berbulan-bulan telah dihabiskan untuk mengumpulkan, meneliti, dan mengecek data tentang bisnis-bisnis ini satu persatu, tetapi ukuran-ukuran tentang bagaimana pemerintah akan mereformasi bisnis-bisnis tersebut belum juga ditentukan.  Peraturan-peraturan, dalam bentuk peraturan presiden, yang telah dijanjikan sebelumnya oleh pemerintah akan dikeluarkan pada bulan Oktober atau awal 2005, lalu April 2006, tidak pernah terwujud, dan jadwal-jadwal tersebut lewat tanpa ada pengumuman apapun. [545] Sampai dengan bulan April 2006, apa yang diharapkan telah menjadi semakin diperendah. (Bulan itu, pemerintah, dengan terlambat, memulai penelitian atas yayasan yang ada dalam Departemen Pertahanan, seiring dengan proses yang dilakukan oleh TSTB atas bisnis-bisnis yang dimiliki oleh TNI. [546] )

Anggota-anggota TSTB yang berbicara dengan Human Rights Watch sangat menyadari tuntutan kuat masyarakat untuk mereformasi bisnis militer. Mereka menegaskan tekad mereka untuk melaksanakan tugas mereka, seperti juga TNI, tetapi mereka menegaskan bahwa mereka membutuhkan waktu yang lebih banyak. Menurut perkiraan mereka, badan yang baru akan selesai dibentuk sekitar pertengahan tahun 2006 berdasarkan peraturan presiden, dan transormasi bisnis militer akan dilaksanakan setelah pembentukan badan tersebut. [547] Ketua TSTB, Said Didu, mengatakan kepada Human Rights Watch bahwa badan tersebut mungkin akan membutuhkan waktu sampai tahun 2009-batas waktu yang terlah ditetapkan oleh undang-undang-untuk mengambil alih bisnis-bisnis militer, dan bahwa mengubah bisnis-bisnis tersebut menjadi badan usaha milik negara, atau melepaskan bisnis-bisnis tersebut akan membutuhkan waktu tambahan. [548] Tetapi TNI tetap bersikeras bahwa tanggal yang ditargetkan untuk penyelesaian proses ini adalah dua tahun, dan bukan lima tahun seperti yang ditetapkan undang-undang, [549] dan Departemen Pertahanan mempunyai harapan bahwa pengambilalihan oleh pemerintah dapat diselesaikan pada tahun 2006, [550] tetapi semakin jelas bahwa kerangka waktu ini tidaklah mencerminkan kenyataan.  Sementara itu, tidak adanya peraturan yang jelas telah menunda diambilnya langkah-langkah apapun, menimbulkan kebingungan, dan membuka kesempatan bagi penyelewengan-penyelewengan seperti yang diuraikan di bawah ini.

Rencana yang Gagal Meningkatkan Pert anggungjawaban

Usaha pemerintah untuk menanggulangi masalah swadana militer berpusat hampir sepenuhnya pada ketetapan undang-undang TNI tahun 2004 yang mengharuskan pemerintah untuk mengambil alih bisnis-bisnis militer.  Pembuat kebijakan pemerintah telah mengutamakan identifikasi bisnis mana yang layak untuk diambil alih, terutama beberapa saja yang menghasilkan uang, dan tidak mengutamakan rencana untuk mengakhiri bisnis militer dalam segala bentuknya. Selain itu, pembuat kebijakan ini tidak mempergunakan kesempatan yang ada untuk memperbaiki pengawasan sipil terhadap keuangan militer. Sedikit sekali perhatian yang telah diberikan atas kurangnya pertanggungjawaban dalam hal pengamatan, pengawasan, dan keterbukaan dana militer.

Undang-undang yang ditulis tanpa memuat masalah pertanggungjawaban yang penting ini juga mempersulit masalah ini.  Undang-undang ini, seperti undang-undang sebelumnya, menyebutkan secara tidak jelas bahwa pihak militer harus dibiayai sepenuhnya dari anggaran pemerintah, tetap undang-undang tersebut tidak memberikan pedoman-pedoman yang nyata untuk mencapai pertanggungjawaban keuangan ini.  Undang-undang ini juga tidak menjelaskan apa yang dimaksud dengan bisnis militer sehingga membuka kesempatan bagi pemerintah untuk mencoba mengabaikan beberapa macam kegiatan bisnis.  Undang-undang ini juga tidak mencantumkan hukuman-hukuman bagi pelanggaran atas larangan berbisnis militer.  Walaupun undang-undang tersebut memberikan batas waktu lima tahun bagi pemerintah untuk mengambil alih bisnis militer, undang-undang tersebut tidak menjelaskan akibat-akibat apa yang bakal diterima jika batas waktu itu tidak ditepati.  Beberapa detil-detil ini mungkin akan dijelaskan dalam peraturan-peraturan yang akan dikeluarkan saat masalah-masalah tersebut akhirnya diputuskan.  Tetapi sementara ini, kurang jelasnya undang-undang ini, ditambah dengan tidak adanya peraturan-peraturan dasar-dan hukuman-hukuman yang direncanakan-telah memberikan peluang bagi pihak militer untuk berbuat sekehendak hati dan menjual aset-asetnya tanpa pengawasan yang cukup.

Hal ini sudah terjadi.  Sebagai contoh, angkatan darat telah mengambil keputusan sendiri untuk menjual saham-sahamnya di Bank Artha Graha, sebuah perusahaan swasta, yang dipegangnya melalui YKEP, dan membagi-bagikan hasil penjualan sebesar Rp. 121 milyar ($12,1 juta) tanpa memberitahu pejabat-pejabat yang berwenang mengawasi pengambilalihan bisnis-bisnis militer ini. [551] Banyak perjanjian bisnis lain yang telah ditandatangani atau sedang dalam tahap perundingan. [552] Anggota-anggota DPR telah mengecam penjualan tersebut dan menyatakan bahwa penjualan tersebut merupakan pelanggaran undang-undang TNI, paling tidak pelanggaran semangat hukumnya. [553]

Meskipun demikian, pihak militer tetap tidak peduli dan bersikeras bahwa mereka berhak menjalankan bisnis-bisnis mereka menurut apa yang terbaik bagi mereka. Sebagai contoh, Panglima Kostrad mengumumkan bahwa Kostrad bermaksud untuk menjual saham-sahamnya di Mandala Airline, yang sedang menderita kerugian, dan tidak perlu menunggu peraturan pemerintah mengenai perubahan struktur bisnis militer. [554] Walaupun ada kekhawatiran bahwa penjualan atau pembubaran bisnis oleh TNI akan meremehkan kemampuan pemerintah untuk mengatur proses pengambilalihan secara terbuka, pemerintah akhirnya setuju saja. Pemerintah menerima alasan militer dan mengatakan, bertentangan dengan ketetapan undang-undang TNI, bahwa yayasan Kostrad bebas untuk melakukan penjualan tersebut karena Mandala Airlines adalah "100 persen perusahaan swasta." [555] Pendukung reformasi keuangan militer sebaliknya mengatakan bahwa yang terjadi adalah "penjualan obralan" bisnis-bisnis yang seharusnya dianggap sebagai kekayaan negara. [556] (Lihat uraian di bawah.)   

Mengenai tanggung jawab hukumnya, TNI menolak kritikan bahwa prajurit-prajurit TNI berada di luar hukum. [557] Di bulan Maret 2006, juru bicara TNI saat itu mengatakan bahwa TNI bertekad penuh untuk meminta pertanggungjawaban prajurit-prajuritnya, termasuk dalam hubungannnya dengan pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia dan kejahatan yang berkaitan dengan bisnis:

TNI konsisten menyerahkan pada proses hukum yang berlaku. Sampai saat ini tidak satu pun prajurit TNI yang diduga terlibat pelanggaran hukum yang lepas dari proses hukum, baik pelanggaran pidana biasa maupun pelanggaran HAM. (…).TNI tidak menutup mata di masa lalu memang ada personelnya yang terlibat pelanggaran dalam bisnis. Tetapi sejalan dengan komitmen reformasi internalnya, saat ini TNI sudah dan terus melakukan penertiban dan mengambil langkah-langkah hukum terhadap prajuritnya yang melakukan pelanggaran dalam kegiatan bisnis tersebut.. [558]

Pernyataan TNI bahwa TNI selalu menegakkan keadilan atas pelanggaran-pelanggaran hak asasi manusia sama sekali tidak didukung oleh, dan malah bertentangan dengan, bukti-bukti yang ada. [559] TNI hanya memberikan data yang terbatas mengenai jumlah peradilan militer dan putusan bersalah yang ada selama sepuluh tahun, [560] tetapi Human Rights Watch secara mandiri berhasil mendapatkan informasi bahwa sebagian besar putusan bersalah tersebut adalah untuk pelanggaran disiplin militer, bukan untuk pelanggaran hak asasi manusia atau kejahatan ekonomi. [561] Selain itu, pengadilan militer mempunyai sejarah panjang telah gagal mengajukan prajurit ke pengad]ilan atas kejahatan terhadap warga sipil. [562] TNI juga telah secara tegas menentang rencana-rencana untuk membawa prajurit dalam wewenang pengadilan sipil bagi kejahatan-kejahatan semacam itu. [563]

Selain itu, wakil-wakil dari TNI juga telah berjanji akan memberantas korupsi, kegiatan bisnis tanpa ijin, dan pelanggaran-pelanggaran yang terkait, tetapi ketika diberi kesempatan untuk menepati janji tersebut-seperti dalam kasus penjualan batu bara dan pelecehan yang terkait di Kalimantan Selatan yang dimuat dalam laporan ini-TNI menolak untuk mengambil tindakan apapun, dan hanya menawarkan alasan-alasan saja. Selain itu, TNI juga selalu mengatakan bahwa penyelewengan-penyelewengan yang terjadi hanyalah dilakukan oleh sejumlah kecil oknum-oknum saja yang bertindak tanpa sepengetahuan TNI. [564] Para pemimpin TNI telah bersedia mengambil tindakan dalam beberapa kasus, tetapi mereka belum sepenuhnya mengakui tanggung jawab mereka atas masalah ini dan belum bertekad untuk mengambil langkah reformasi struktural yang dibutuhkan untuk menjamin adanya pertanggungjawaban yang layak. [565] Hal yang sama harus juga dikatakan mengenai kepemimpinan sipil yang telah gagal membuat pertanggungjawaban sebagai bagian inti dari usaha reformasi militer, termasuk dalam hubungannya dengan pembiayaan militer.

Keengganan Menanggulangi Seluruh Ruang Lingkup Kegiatan Ekonomi Militer

Pencarian dana militer, seperti dikemukan dalam laporan ini, meliputi empat kategori kegiatan ekonomi yang berbeda.  Dalam mempertimbangkan reformasi keuangan militer, pejabat sipil dan militer sejauh ini hanya mau mempertimbangkan langkah-langkah untuk mengatasi satu kategori saja-badan-badan usaha yang sudah mapan dimana pihak militer mempunyai hak milik tertulis. Selain itu, pejabat sipil dan militer ini hanya memusatkan perhatian mereka pada satu bagian saja dari badan-badan usaha tersebut, sekitar enam perusahaan yang paling berharga, dan menyatakan bahwas sisanya mungkin akan ditinggalkan di tangan militer. [566] Saat mendengar rencana tersebut pertama kali, anggota-anggota DPR menyerukan bahwa langkah-langkah yang akan diambil pemerintah tidak memenuhi persyaratan dari undang-undang yang telah mereka keluarkan. [567] Undang-undang tersebut, seperti telah diterangkan dalam laporan ini, mengharuskan pemberhentian semua kepentingan bisnis militer dalam jangka waktu lima tahun dan pelarangan bagi semua prajurit militer untuk ikut serta dalam kegiatan bisnis apapun.

Tim antar-departemen yang dibentuk untuk melakukan pengawasan pemerintah terhadap perubahan struktur bisnis militer, TSTB, telah mengambil langkah-langkah yang sangat selektif saja. TSTB sebagian besar hanya memusatkan perhatian pada tujuan untuk menasionalisasikan badan-badan usaha militer yang paling banyak menghasilkan uang dan tidak mengutamakan tugas untuk mengakhiri segala kegiatan bisnis TNI. [568] Perhatian terbatas terhadap badan-badan usaha besar milik militer serta kesediaan pemerintah untuk mengijinkan aparat militer tetap berkecimpung dalam dunia bisnis tampaknya disebabkan oleh pengaruh usaha lobi pejabat-pejabat tinggi militer. Pimpinan TNI telah mengatakan bahwa mereka akan mematuhi persyaratan yang ada, tetapi dari awal, mereka telah menegaskan bagaimana menurut mereka undang-undang tersebut harus diterapkan.  Jendral Sutarto menerangkan bahwa TNI akan bersedia melepaskan perusahaan-perusahaan yang tidak menghasilkan uang atau yang hanya menguntungkan mitra kerja swastanya dan mencemarkan citra TNI, tetapi Sutarto mengatakan bahwa TNI seharusnya tetap diperbolehkan memegang bisnis-bisnis tertentu, terutama bisnis-bisnis yang didirikan di bawah koperasi atau yayasan, yang dikatakan telah didirikan untuk tujuan kesejahteraan prajurit. [569] Panglima TNI baru yang diangkat di awal tahun 2006 untuk menggantikan Jendral Sutarto yang telah purnawirawan, Marsekal Djoko Suyanto, juga mendukung pendapat ini. Marsekal Suyanto mengakui bahwa keterlibatan dalam bisnis sangat bertentangan dengan profesionalisme militer, [570] tetapi meskipun demikian, Suyanto berpendapat bahwa:

Kita harus dengan hati-hati memisahkan bisnis pribadi dengan bisnis institusi.…Saya percaya bahwa tim [antar-departemen, TSTB] ini akan dengan bijaksana membenahi dan memilih bisnis-bisnis militer ini. Artinya, bisnis-bisnis yang bertujuan melayani kepentingan prajurit TNI dan keluarga mereka harus dipertahankan." [571]

Sesuai dengan kehendak Panglima TNI ini, pembuat kebijakan pemerintah membuat suatu cetak biru bagi pengambilalihan bisnis militer yang akan mengijinkan pihak militer untuk mempertahankan sejumlah besar investasi mereka melalui badan-badan usaha yang dikatakan adalah badan mandiri. [572] Dalam rencana ini, pemerintah akan membentuk sebuah badan baru (BTPB, seperti dijelaskan di atas) yang akan mengevaluasi dan "membenahi" bisnis-bisnis militer tertentu dan mempersiapkan bisnis-bisnis tersebut untuk dialihkan menjadi badan usaha milik negara, dijual, atau dibubarkan, menurut masa depan bisnis tiap-tiap perusahaan tersebut. [573] Tetapi rencana ini tidak akan meliputi yayasan militer, koperasi militer dan bisnis-bisnis pribadi yang menurut pemikiran BTPB tidak menggunakan aset negara. [574]

Logika yang dipakai untuk mengecualikan badan-badan usaha ini sangat lemah.  Yayasan dan koperasi akan dibiarkan saja dengan pengertian bahwa badan-badan usaha ini akan membatasi diri untuk berkecimpung dalam "bisnis sosial" yang bersifat "non-komersil" dan bahwa badan-badan usaha tersebut akan mematuhi peraturan yang berlaku. [575] Dalam arti pokok, rencana ini hanya meneruskan status yang ada sekarang ini karena yayasan dan koperasi sejak lama telah berada di bawah (dan telah berhasil mengabaikan) aturan-aturan tersebut.  Tetapi, anggota-anggota TSTB membela usulan mereka dengan menyatakan bahwa prajurit TNI, sebagai warga pribadi, berhak untuk membentuk yayasan dan koperasi. [576] Menurut logika mereka, larangan undang-undang TNI terhadap bisnis militer tidak berlaku jika yayasan dan koperasi tersebut, yang dijalankan oleh prajurit militer, adalah badan yang mandiri dan terlepas dari hirarki militer. [577]

Keputusan TSTB untuk mengabaikan bisnis-bisnis militer tertentu juga didasarkan atas alasan-alasan yang kurang masuk akal.  Mengambil langkah berdasarkan pedoman-yang tidak pernah diamanatkan dalam undang-undang TNI-bahwa pemerintah tidak perlu mencoba menguasai bisnis-bisnis yang didirikan oleh prajurit-prajurit militer dan mitra-mitra kerja pribadi mereka "dengan keringat mereka sendiri, tanpa menggunakan infrastruktur pemerintah," [578] TSTB mengatakan bahwa mereka berencana akan mengecualikan semua bisnis militer yang dikatakan tidak menggunakan aset negara. [579] Dalam menawarkan pengecualian ini, TSTB tidak bersedia mempertimbangkan berbagai cara bisnis-bisnis militer ini dapat mengambil keuntungan dari wewenang dan sumber-sumber daya pemerintah yang tidak sedikit. [580] Akibatnya, TSTB tidak menyatakan keberatannya ketika yayasan Kostrad menjual Mandala Airlines karena KOSTRAD berkata tidak ada bukti bahwa maskapai penerbangan tersebut telah menggunakan aset negara. [581] Kesimpulan ini tidak hanya berdasarkan pada arti yang sangat sempit tentang sumber daya pemerintah yang digunakan oleh perusahaan militer dan pada pandangan yang mengelirukan bahwa bisnis-bisnis milik TNI (sebuah badan negara) dapat dianggap terlepas dari pemerintah; tetapi juga bertentangan dengan informasi yang tersedia di masyarakat umum, termasuk laporan yang memberitakan bahwa Mandala telah menerima keuntungan selama bertahun-tahun sebelumnya dari pengalihan bebas biaya atas enam pesawat yang dimiliki oleh sebuah anak perusahaan Pertamina, perusahaan minyak negara. [582] Sesuai dengan rencana besar TSTB, yayasan Kostrad diijinkan untuk secara pribadi menjual maskapai penerbangan tersebut dan mengantongi hasil penjualan tersebut dan bukan menyerahkan uang tersebut ke kas negara. [583]

Kesimpulan

Pembuat kebijakan pemerintah bersama dengan TNI mengaskan bahwa mereka semua tetap bertekad mengakhiri kegiatan bisnis militer, [584] tetapi rencana-rencana yang telah mereka persiapkan tidak dibuat untuk mencapai tujuan tersebut. Dari awal, sudah jelas bahwa mereka tidak mempunyai tuuan untuk mengambil tindakan untuk mengakhiri kegiatan-kegiatan bisnis ilegal dan tidak resmi pihak militer, yang menurut mereka berada di luar jangkauan undang-undang TNI. [585] Setelah sekian lama, mereka juga telah mempersempit pandangan mereka untuk mengecualikan bisnis-bisnis yang ingin dipertahankan oleh pihak militer. Akibatnya, larangan undang-undang TNI terhadap bisnis militer sudah diabaikan bahkan sebelum peraturan-peraturan penerapan undang-undang tersebut dikeluarkan.

Sebagai bukti lebih lanjut dari pola ini, Mabes TNI telah mempersiapkan suatu daftar "umum" yang berisi hampir lima puluh badan usaha-yayasan, koperasi, dan pasukan-pasukan tertentu yang berkecimpung dalam bisnis sebagai badan usaha pemayung, serta dua puluh bisnis-bisnis yang berdiri sendiri-yang dikatakan bertujuan melayani kesejahteraan prajurit. [586] Menurut wakil dari TNI, mereka telah mendapatkan persetujuan dari Departemen Pertahanan yang mengatakan bahwa pemerintah akan membiarkan badan-badan usaha ini. [587] Langkah-langkah semacam ini, bersama dengan kegagalan untuk menanggapi masalah inti mengenai pertanggungjwaban, sangatlah mengancam kemampuan pemerintah untuk mengakhiri petualangan ekonomi militer.  Mengingat besarnya dampak masalah ini dan begitu sedikit kemajuan yang telah dicapai, ada resiko yang sangat nyata bahwa undang-undang TNI akan menjadi kesempatan yang tersia-sia bagi reformasi jika pemerintah tidak segera mengubah langkah-langkahnya.