I. Zusammenfassung

Das von Ihnen vorgelegte Gesetz sagt in der Sprache des Sports sinngemäß: „Auf dem Schulhof ist das Ballspielen verboten.“ Aber dann kommt Satz 2: „Fußb all ist kein Ballspiel.“

—Kommentar eines Abgeordneten im baden-württembergischen Landtag während der Debatte über den Gesetzentwurf zum Verbot religiöser Symbole für Lehrer [1]  

In den letzten Jahren wurde in Deutschland wie in vielen anderen europäischen Ländern eine Debatte darüber geführt, wie mit der zunehmenden gesellschaftlichen Vielfalt umgegangen werden soll. Eine der bekanntesten Streitfragen war das Tragen des Kopftuchs durch einige muslimische Frauen. Dieses religiöse Kleidungsstück verdeckt in der Regel das Haar und den Hals seiner Trägerin. Die Hälfte aller Bundesländer hat innerhalb der letzten fünf Jahre Gesetze verabschiedet, die das Recht ein Kopftuch im öffentlichen Dienst zu tragen einschränken, insbesondere an den Schulen.

In Deutschland liegt die Kompetenz für die Gesetzgebung und Richtlinien zu religiösen Symbolen in Schulen nicht bei der Bundesregierung, sondern bei den Ländern. Diese begegneten der Frage des Tragens von Kopftüchern und anderen religiösen Symbolen in Schulen auf – teilweise drastisch – verschiedene Weise. Acht Bundesländer – Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland – haben Gesetze und Richtlinien erlassen, die es Lehrern an staatlichen Schulen verbieten, bestimmte sichtbare religiöse Kleidungsstücke und Symbole zu tragen. In zwei Ländern, Hessen und Berlin, erstreckt sich das Verbot auch weitgehender, auf eine Reihe von Beamtentätigkeiten im öffentlichen Dienst.

Keines der Gesetze zum Verbot religiöser Kleidung und Symbole richtet sich ausdrücklich gegen das Kopftuch. Die Regelungen in Bremen und Niedersachsen orientieren sich vor allem an der Frage, welche Wirkung das äussere Erscheinungsbild eines einzelnen Lehrers auf die ideologische und religiöse „Neutralität“ der Schule hat. Sie enthalten weder ein striktes Verbot religiöser Kleidung und Symbole, noch ausdrückliche Ausnahmen für christliche Symbole und westliche Kulturtraditionen. Die Mehrheit der Bundesländer mit Verboten (Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland) erlauben jedoch Ausnahmeklauseln für „christlich-abendländische“ Traditionen.

Dennoch stand das Kopftuch im Zentrum der Landtagsdebatten und der Begründungen der Gesetzentwürfe. Darin wurde die Notwendigkeit betont, durch das Christentum (und Judentum) geprägte abendländische Kulturtraditionen anzuerkennen. Zudem ging es in allen Gerichtsverfahren, die bislang im Zusammenhang mit den Gesetzen eingeleitet wurden, um Frauen mit Kopftuch.

Berlin hat einen anderen Ansatz verfolgt. Ein 2005 verabschiedetes Gesetz verbietet dort Lehrkräften an öffentlichen Schulen (bei Einwendungen der Eltern auch in Kindergärten), Beamten, im Bereich des Justizvollzugs oder der Polizei beschäftigt sind, sowie im Bereich der Rechtspflege hoheitlich tätig sind, kategorisch das Tragen sichtbarer religiöser oder weltanschaulicher Symbole oder Kleidungsstücke mit Ausnahme kleiner Schmuckstücke. In Berlin gab es bislang noch keine Gerichtsverfahren in Verbindung mit dem Gesetz.

In acht Bundesländern gelten keine speziellen Gesetze für religiöse Symbole und Kleidungsstücke am Arbeitsplatz. Drei dieser Länder – Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein – zogen entsprechende einschränkende Regelungen in Erwägung, verwarfen sie jedoch schließlich.

Human Rights Watch untersuchte Gesetze und Richtlinien sowie ihre Anwendung in den acht deutschen Bundesländern, die das Tragen religiöser Symbole einschränken, und kam zu dem Schluss, dass die Regelungen  gegen die internationalen Verpflichtungen Deutschlands zum Schutz der Religionsfreiheit und des Rechts auf Gleichheit vor dem Gesetz verstoßen. Die Bestimmungen diskriminieren muslimische Frauen, die Kopftuch tragen (entweder ausdrücklich oder in ihrer Anwendung), indem sie sie aufgrund ihres Glaubens vom Lehramt und anderen Beschäftigungen im öffentlichen Dienst ausschließen.

Die Länder, die religiöse Kleidung verbieten, christliche Symbole jedoch erlauben, diskriminieren auf der Grundlage des Glauben.  Unabhängig davon werden die Verbote in allen acht Ländern spezifisch gegen muslimische Frauen, die ein Kopftuch tragen, angewandt. In ihrer praktischen Wirkung diskriminieren die Verbote auch auf der Basis des Geschlechts. Die Maßnahmen zwingen Frauen, sich entweder für ihren Beruf oder für den Ausdruck ihres Glaubens zu entscheiden und verletzen damit ihre Religionsfreiheit und ihr Recht auf Gleichbehandlung.

Internationale Menschenrechtsstandards schützen das Recht jedes Menschen seine Kleidung frei zu wählen und insbesondere auch seine religiösen Überzeugungen zu bekunden. Dieses Recht darf nur eingeschränkt werden, wenn der Staat dies ausreichend begründen kann und die Einschränkungen so gering wie möglich gestaltet.

Human Rights Watch hat wiederholt die Politik und Gesetzgebung von Staaten kritisiert, die Frauen zum Tragen des Schleiers zwingen. Doch auch Gesetze wie die in einigen Bundesländern, die Kopftuch tragende Frauen von Teilen der Beschäftigung ausschließen, verstoßen gegen internationale Normen. Die Kopftuchverbote am Arbeitsplatz untergraben die individuellen Rechte auf Autonomie, Selbstbestimmung, Entscheidungsfreiheit und Privatsphäre in ähnlicher Weise wie Bestimmungen, die das Tragen des Kopftuchs zwingend vorschreiben.

Wer derartige Verbote erlässt, muss detailliert begründen, warum sie – obwohl in der Vergangenheit entbehrlich – genau jetzt notwendig sind und warum sie praktisch nur gegen muslimische Frauen Anwendung finden. Es fehlen ausreichende Begründungen für die Restriktionen. Es mag legitime Gründe geben, das Tragen religiöser Symbole und Bekleidung für öffentliche Angestellte und Lehrer in gewissem Maße zu regulieren. Doch die weitreichenden und diskriminierenden Einschränkungen, die derzeit in einigen deutschen Ländern gelten, sind nicht verhältnismäßig zu ihrem erklärten Ziel. Sie stellen daher nach internationalen Menschenrechtsstandards eine unrechtmäßige Diskriminierung der Betroffenen und eine Verletzung der Religionsfreiheit und Rechts auf Privatsphäre dar.

Die Verbote sind kein abstraktes Problem: Die Schilderungen von betroffenen Frauen, die von Human Rights Watch befragt wurden, machen deutlich, wie einschneidend die Gesetze das Leben der Frauen verändern.

In Ländern mit entsprechenden Verboten dürfen Frauen, die ein Kopftuch tragen, nicht als Lehrerinnen arbeiten. Unmittelbar nach Inkrafttreten der neuen Gesetze wurden Lehrerinnen aufgefordert, auf ihr Kopftuch zu verzichten. Wenn sie dieser Aufforderung nicht nachkamen, wurden sie abgemahnt und in einigen Fällen sogar entlassen. Auch Lehrerinnen, die seit Jahren unterrichten, wurden Disziplinarmaßnahmen angedroht, falls sie sich weigerten, auf das Kopftuch zu verzichten. In Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg wurden solche Disziplinarverfahren bereits eingeleitet.

Obwohl verbeamtete Lehrerinnen besser geschützt sind, könnten auch sie aus dem Lehrberuf entlassen werden und ihren Beamtenstatus verlieren, wenn sie auf dem Tragen des Kopftuchs beharren und mit Rechtsmitteln scheitern. Muslimische Referendarinnen wurde die nachfolgende Beschäftigung als Lehrerinnen nach erfolgreicher Beendigung ihrer Ausbildung verweigert, sofern sie das Kopftuch nicht abnehmen.

Manche Frauen ziehen wegen der Verbote in ein anderes Bundesland oder ins Ausland. Andere verlängern die Elternzeit oder Beurlaubungen anderer Art. Einige kehren dem Lehramt den Rücken, nachdem sie Jahre in Studium und Entwicklung ihrer Fähigkeiten investiert haben. Die betroffenen Frauen fühlen sich entfremdet und ausgeschlossen, obwohl viele von ihnen schon seit Jahrzehnten oder seit ihrer Geburt in Deutschland leben oder Deutsche sind, die zum Islam konvertiert sind.

Die Verbote sind nicht notwendig, da eine Verständigung in gegenseitigem Respekt möglich ist. Zahlreiche betroffene Frauen zeigten sich im Gespräch mit Human Rights Watch kompromissbereit und gewillt, Alternativen zum Kopftuch in Erwägung zu ziehen (etwa große Hüte oder andere Arten das Kopftuch zu binden), die ihnen weiterhin erlauben würden, ihren religiösen Pflichten nachzukommen. Verständigung verlangt, dass die Bundesländer in einen ernsthaften, offenen und konstruktiven Dialog mit allen Teilen der Gesellschaft treten und nach praktikablen Lösungen suchen.

Wenn konkrete Bedenken bestehen, dass das Verhalten einer Lehrerin ihre Neutralität in Frage stellt, sollten dem Einzelfall entsprechend gewöhnliche Disziplinarmaßnahmen ergriffen werden. Lehrkräfte sollten nach ihrem Verhalten beurteilt werden und nicht nach Ansichten, die man ihnen aufgrund des Ausdrucks ihrer Religiosität unterstellt. Diskriminierende Verbote, wie sie die genannten acht Bundesländer eingeführt haben, sind weder gerechtfertigt noch notwendig.

Methodik

Dieser Bericht stützt sich auf Ermittlungen im Zeitraum von April bis November 2008. Im Zuge der Recherchen befragten wir 72 Personen in Berlin, Hamburg, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Bayern. Zusätzlich führten wir 12 Telefoninterviews mit Menschen in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Baden-Württemberg, Hessen und Schleswig-Holstein durch. Der der Auswahl der Bundesländer wurde darauf geachtet die unterschiedlichen Strategien der Länder im Umgang mit dieser Thematik vollständig erfasst wurden.

Unter den Befragten waren 34 in Deutschland lebende muslimische Frauen, die von den „Kopftuchverboten“ betroffen waren, darunter auch Konvertitinnen. Die Interviews wurden einzeln oder in Gruppen und auf Deutsch durchgeführt. Sie fanden sowohl in Privaträumen als auch in Moscheen und an anderen öffentlichen Orten statt. Die Kontaktaufnahme mit erfolgte in den meisten Fällen über eine Interessengemeinschaft in Nordrhein-Westfalen (dem am stärksten betroffenen Bundesland), dem Kopftuch tragende Lehrerinnen, Referendarinnen, Lehramtsstudentinnen und Sozialpädagoginnen angehören.

Human Rights Watch befragte auch Vertreter relevanter Ministerien, Politiker, Parteisprecher und Parlamentarier in den untersuchten Bundesländern. Neben Anwälten, die ein Mandat in einem relevanten Verfahren trugen, wurden auch Wissenschaftler, Vertreter der Zivilgesellschaft, z.B. Mitarbeiter  von Forschungseinrichtungen, Stiftungen und Nichtregierungsorganisationen (darunter Antidiskriminierungs-Organisationen und muslimische Organisationen) sowie Vertreter staatlicher Institutionen und Gewerkschaftsvertreter interviewt.

Die Namen der Befragten wurden zum Schutz ihrer Identität geändert. In einigen Fällen wurden Informationen zurückgehalten, die zur Identifizierung der Interviewten und anderer erwähnter Personen genutzt werden könnten. Der wahre Name eines Befragten wurde nur mit dessen Einwilligung angegeben. Alle Teilnehmer wurden zuvor über den Zweck ihrer Befragung, ihren freiwilligen Charakter, die Methoden, mit denen ihre Aussagen gesammelt und ausgewertet wurden, und über die Ziele der Ermittlungen und des Berichts informiert und stimmten dem Interview ausdrücklich zu.

Neben unserer Feldforschung analysierten wir bestehende Gesetze und Bestimmungen, werteten Presseberichte aus und untersuchten Studien von Wissenschaftlern und Bürgerrechtlern. Weitere Informationsquellen waren Gerichtsurteile, Zeitungsartikel, Pressemitteilungen der Regierungen, Drucksachen der Parlamente (darunter Plenarprotokolle), Berichte und Positionspapiere von NGOs, Materialien von Bürgerinitiativen sowie wissenschaftliche Studien und Aufsätze.

Die Ermittlungen umfassten auch Rechtsgutachten und politische Analysen (unter anderem des nationalen Verfassungsrechts, der Antidiskriminierungs-Gesetzgebung und des Verwaltungs- und Arbeitsrechts). Die Prüfung der Rechtslage beinhaltete nicht nur eine eingehende Analyse der Bestimmungen in verschiedenen Bundesländern im Rahmen der Menschenrechtsgesetze, sondern auch die Auswertung von Gerichtsurteilen verschiedener Instanzen.

Zentrale Empfehlungen

• Die Landesregierungen sollten die Bestimmungen zu religiösen Symbolen und Kleidungsstücken aufheben und sicherstellen, dass ihre Gesetzgebung in Übereinstimmung mit den internationalen Verpflichtungen Deutschlands für die Menschenrechte ist. Insbesondere sollten sie garantieren, dass diese nicht aufgrund von Geschlecht oder Religion diskriminieren.
• Wenn konkrete Bedenken bestehen, dass das Verhalten eines Lehrers die Neutralität in Frage stellt, sollten dem Einzelfall entsprechende,  übliche Disziplinarmaßnahmen und Entscheidungen ergriffen werden.
• Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes sollte die Gesetze, die das Tragen von Kopftüchern einschränken, im Hinblick auf ihre diskriminierende Wirkung untersuchen und ihre Vereinbarkeit mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz prüfen.
• Die UN-Sonderberichterstatterin über Religions- und Weltanschauungsfreiheit sollte Deutschland besuchen, um die Vereinbarkeit der geltenden Verbote religiöser Symbole und Kleidungsstücke im öffentlichen Dienst mit den internationalen Menschenrechtsnormen zu prüfen. Ferner sollte sie konkrete Empfehlungen zur Änderung der beanstandeten Maßnahmen und Praktiken abgeben.