VII . منهج الاتحاد الأوروبي في التعامل مع ليبيا

لطالما رأى الاتحاد الأوروبي في ليبيا دولة منبوذة يُعتبر التعاون معها مستحيلاً. في واقع الأمر، بين 1992 وأكتوبر/تشرين الأول 2004، فرضت أوروبا عقوبات اقتصادية وحظر أسلحة على ليبيا. إلا أنه في اليوم الذي رفع فيه الحظر، وافق مجلس الاتحاد الأوروبي على التعاون مع ليبيا بشأن الهجرة. [54] وأرسلت بعثة تقنية إلى ليبيا في نوفمبر/تشرين الثاني وديسمبر/كانون الأول 2004 "لفحص الترتيب لمكافحة الهجرة غير الشرعية". [55]

وفي يونيو/حزيران 2005 تبنى مجلس العدل والشؤون الداخلية الأوروبي قرار للمجلس عن التعاون مع ليبيا بشأن قضايا الهجرة، ويشمل تطبيق "تعاون منهجي عملياتي بين الأجهزة الوطنية المعنية فيما يخص الحدود البحرية" وإعداد عمليات مشتركة في البحر المتوسط تشمل النشر المؤقت لسفن وطائرات دول الاتحاد الأوروبي. [56] والإجراءات الجديدة المرتجلة شملت أيضاً إرسال مسؤولي اتصال من الاتحاد الأوروبي إلى المرافئ البحرية الليبية ومطار طرابلس لأغراض الاعتراض. [57] والتزم الاتحاد الأوروبي بتدريب المسؤولين الليبيين فيما يخص الرقابة على الهجرة و"الممارسات افضلى" لإبعاد المهاجرين غير الشرعيين. [58]

وورد في استنتاج المجلس أيضاً الدعوة إلى المناقشات الاستكشافية مع ليبيا من أجل "التصدي للهجرة غير الشرعية في مجالات مثل التدريب وتعزيز بناء المؤسسات، وقضايا التماس اللجوء، والوعي العام بأخطار الهجرة غير الشرعية". [59]

وضمن قائمة المقترحات لهذه المناقشات كيفية المساعدة في إعادة ملتمسي اللجوء الذين لم تُقبل طلباتهم "بعد اتباع إجراءات لجوء مستقلة بما يتفق مع المعايير الدولية"، وتكثيف التعاون وبناء القدرات "في إدارة المهاجرين وحماية اللاجئين" بالتعاون مع المفوضية السامية لشؤون اللاجئين. [60]

وفي يوليو/تموز 2007، وقع كل من فريرو والدنر المفوض الأوروبي المسؤول عن العلاقات الخارجية وسياسة الجوار الأوروبي، مع وزير الشؤون الأوروبية الليبي عبد العاطي العبيدي، مذكرة تفاهم تُركز على الهجرة كمجال للمصلحة المشتركة. [61] وفي العام التالي، بدأت المفوضية الأوروبية وليبيا التفاوض على اتفاق شامل – الاتفاق الإطاري بين الاتحاد الأوروبي وليبيا – ودعى إلى الحوار السياسي والتعاون في السياسة الخارجية وحقوق الإنسان وقضايا الأمن والهجرة.

وفي يوليو/تموز 2009، قال نائب رئيس المفوضية الأوروبية المسؤول عن العدل والحريات والأمن، جاك باروت، إن الاتحاد الأوروبي سيقدم حزمة بمبلغ 80 مليون يويور أثناء زيارته المقررة لليبيا في سبتمبر/أيلول 2009، منها مبلغ 20 مليون يورو مخصصة لبناء مراكز استضافة ملتمسي اللجوء و60 مليون يورو لمشروعات إدارة الهجرة على الجبهة الجنوبية لليبيا. [62] وما زال القذافي، حسب التقارير، يُصر على مبلغ 300 مليون يورو حزمة من الاتحاد الأوروبي لمكافحة الهجرة غير الشرعية في ليبيا. [63] ووقت كتابة هذا التقرير كان الاتفاق الإطاري الأوروبي الليبي ما زال قيد التفاوض. [64]

تكليف آخرون بتنفيذ سياسات الهجرة واللجوء الخاصة بالاتحاد الأوروبي

في 27 مايو/أيار 2009، بعد أن بدأت عمليات البحرية الإيطالية الليبية المشتركة، أرسل باروت خطاباً إلى رئيس المجلس الأوروبي يدعو فيه إلى منهج مزدوج للاتحاد الأوروبي بشأن اللجوء والحماية الإنسانية. على الجبهة الداخلية، حسبما اقترح، لابد من بذل "جهود طوعية" من الدول الأعضاء بالاتحاد الأوروبي لـ "إعادة توطين الأفراد الخاضعين للحماية الدولية". [65] واقترح بالنسبة للجبهة الخارجية:

إرساء العلاقات بين المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين وليبيا، بغية إعداد مخطط لاستقبال وحماية ملتمسي اللجوء، تفي بالمعايير الدولية الأعلى. وعلى الأخص، سوف تُمكّن الخطة من تحديد وضعية الأشخاص المُعادين إلى ليبيا، والذين ربما يُقدم لهم فيما بعد إعادة التوطين. [66]

وفي الوقت الذي تعرضت فيه إيطاليا للانتقادات من قبل المفوضية السامية للاجئين، ومفوض حقوق الإنسان بالمجلس الأوروبي توماس هامبربرغ، [67] ومنظمات المجتمع المدني، ومنها هيومن رايتس ووتش، [68] بسبب خرقها للقانون الدولي والمعايير الأوروبية، فلم تنتقد دولة أوروبية واحدة إيطاليا علناً. [69] ثم إن باروت أبدى القلق إزاء عمليات الإعادة، وقال إنها "ليست الحل" وأشار إلى أن "جهات الإنقاذ، ومنها فرونتكس، يمكنها الإنقاذ لكن لا يمكنها رفض إدخال الأفراد". [70] لكن طرحه السياسي يُعيد إلى السطح مفهوم معيب بشكل عميق، وهو إبعاد عملية التعامل مع اللاجئين إلى الاتحاد الأوروبي، بدلاً من إنفاذ المعايير القانونية للجوء والإجراءات الواجب اتباعها على الأراضي الأوروبية عبر مخطط طوعي وتلقائي. وهو بلا شك نفس العرض الذي تم تداوله في مناقشات الاتحاد الأوروبي، ثم نُزعت منه مصداقيته، وهو يُعرض ويُبعد منذ أكثر من عشرين عاماً. [71]

ولدى بداية حرب العراق عام 2003 عرض رئيس الوزراء البريطاني توني بلير فكرة "مراكز التعامل المتنقلة مع اللاجئين" في الدول خارج الاتحاد الأوروبي، التي ستعيد إليها دول الاتحاد الأوروبي ملتمسي اللجوء ثم تفحصهم المفوضية السامية لشؤون اللاجئين للنظر فيما إذا كانوا مستحقين لوضع اللاجئ. [72] وفي قمة للاتحاد الأوروبي في يونيو/حزيران 2003 تمت الدعوة إلى أن تقوم المفوضية الأوروبية خلال عام بإعداد إجراءات لـ "نظام أكثر نظاماً وسهولة في الإدارة لتنظيم دخول الأفراد إلى الاتحاد الأوروبي، ممن هم بحاجة للحماية الدولية". [73] وبعد عام، رفضت المفوضية إعداد إجراءات للاتحاد الأوروبي لتنظيم دخول ملتمسي اللجوء، لكنها روجت لفكرة برنامج إعادة توطين اللاجئين في الاتحاد الأوروبي، في إطار التعاون مع المفوضية السامية لشؤون اللاجئين. [74] وفي اجتماع في أكتوبر/تشرين الأول 2004 لوزراء الداخلية في هولندا، انقسم الوزراء حول عرض بلير. [75] وفي شهر ديسمبر/كانون الأول من نفس العام، صوتت لجنة البرلمان الأوروبي للحريات المدنية والعدل والشؤون الداخلية على رفض فكرة "إبعاد" مسؤوليات الاتحاد الأوروبي الخاصة بملتمسي اللجوء إلى أماكن أخرى. [76] وفي الوقت نفسه، لم تعرض أي من حكومات شمال أفريقيا الأرض اللازمة لمراكز استقبال الاتحاد الأوروبي المزمع إنشاءها إذا كان القرار قد صدر. وبحلول يناير/كانون الثاني 2005، أقر وزراء الداخلية للاتحاد الأوروبي في اجتماع لوكسمبرغ أن الفكرة قد ماتت. [77]

المثير للدهشة ليس المفهوم نفسه، بل توقيت إرسال باروت الخطاب في لحظة تاريخية حين خرقت دولة أوروبية للمرة الأولى بشكل مباشر التزاماتها بعدم الإعادة القسرية، بموجب كل من اتفاقية اللاجئين والاتفاقية الأوروبية لحقوق الإنسان، من بين اتفاقيات ومواثيق أخرى. حتى عرض بلير لعام 2003 شمل المطالبة بألا يتعرض ملتمسي اللجوء في مخططه للمعاملة اللاإنسانية أو المهينة. وكتب قائلاً: "كل من مراكز التعامل مع الحالات والقرارات المتخذة يجب أن تتفق مع هذا المطلب كشأن مشمول بالسياسات وأن تتفادى الطعن النافذ في المحاكم". عرض باروت في أواخر مايو/أيار 2009 جاء في مواجهة تقارير بالمعاملة اللاإنسانية والمهينة مع العائدين إلى ليبيا. [78]

عرض باروت بإشراك المفوضية السامية في "مخطط" للنظر في قبول طلبات لجوء "المعادين إلى ليبيا" الذين "ربما" يُعرض عليهم إعادة التوطين، قبل بنظام اعتراض وإعادة إيطاليا بلا إجراءات قانونية كأمر مسلم به. عرضه كان سيحل محل نظام اللجوء الأوروبي الحالي الذي يفرض التزامات على الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي، في إطار مخطط طوعي قد أ, قد لا يعرض على اللاجئين المعترف بهم من قبل المفوضية السامية في ليبيا، إعادة التوطين في أماكن أخرى من أوروبا.

النتيجة الحتمية لمثل هذا المخطط هي تخزين اللاجئين في ليبيا، وافتراض أن ليبيا ستتسامح مع وجودهم. وسوف يُترك اللاجئين في ليبيا بانتظار أن يُعرض عليهم إعادة التوطين في أوروبا، ثم يصبحون سكان مستوطنين مرفوض استيطانهم، لكن ما زال معترف بهم من قبل المفوضية السامية للاتحاد الأوروبي.

تتجسد هذه المشكلة في الفجوة القائمة بين عدد اللاجئين الذين أقرت المفوضية السامية بحاجتهم إلى إعادة التوطين، وعدد الأماكن التي تتيحها دول إعادة التوطين. في عام 2008 لم تُدخل دول إعادة التوطين إليها إلا نصف اللاجئين الذين أوصت المفوضية السامية بإعادة توطينهم. من بين 121000 لاجئ عرضت المفوضية السامية إعادة توطينهم، لم يُدخل إلا 66000 فقط، وأدخلت منهم الولايات المتحدة إليها 49000 ودول الاتحاد الأوروبي 4500. [79] النقص يظهر بوضوح في اللاجئين المُعاد توطينهم من تركيا، حين أحالت المفوضية السامية 7500 لاجئ لإعادة التوطين في عام 2008، نصفهم تقريباً، 3800 هم فقط من أُدخلوا. ولم تقبل دول الاتحاد الأوروبي غير 200 من هؤلاء اللاجئين. [80]

دور فرونتكس

في أكتوبر/تشرين الأول 2004 تبنى المجلس الأوروبي قراراً بتشكيل وكالة لتنسيق جهود دوله الأعضاء في تعزيز الحدود الخارجية للاتحاد الأوروبي. الوكالة، وهي فرونتكس، بدأت العمل في أكتوبر/تشرين الأول 2005، وتوسعت بشكل متواتر منذ ذلك التاريخ. [81]

فرونتكس تعمل بنشاط من أجل وقف تدفق مهاجري القوارب غير الشرعيين من أفريقيا إلى الاتحاد الأوروبي، عبر تنسيق عمليات مشتركة لدولها الأعضاء، وصادفت نجاحاً أوسع في تقليص عدد الوافدين على إسبانيا أكثر مما قلصت أعداد من يتوافدون من وسط البحر المتوسط. وبدعم من فرونتكس، فإن عدد وفود القوارب غير الشرعية إلى جزر الكناري، وهي أراضي إسبانية على الساحل الغربي لأفريقيا، تراجعت بنسبة 74 في المائة من عام 2006 إلى عام 2008. [82] وفي الوقت نفسه، ففي إيطاليا، تزايدت القوارب التي تفد على الشواطئ بنسبة 64 في المائة من عام 2006 إلى 2008. [83] ومن الصعب قياس وتقييم جميع المتغيرات التي أدت للتغير في أنساق توافد قوارب المهاجرين غير الشرعيين، لكن مقرر لجنة الهجرة واللاجئين والسكان بمجلس البرلمان الأوروبي، في تعليقه على التحول من إسبانيا في عام 2007، ألمح إلى "الزيادة في الرقابة على البحر، بمساعدة فرونتكس... كان لها بلا شك الأثر، لا سيما أثناء فترات القيام بالعمليات". [84]

على مشارف الساحل الأفريقي، إلى الشمال الغربي، استضافت فرونتكس مسؤولين من موريتانيا والسنغال على متن قوارب الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي، ضمن العملية "هيرا"، التي أعادت 5969 مهاجراً إلى الساحل الأفريقي في ذلك العام. [85] وترى فرونتكس أن عمليات الإبعاد كانت مسؤولية المسؤولين الموريتانيين والسنغاليين على متن القوارب. [86]

وفي وسط البحر المتوسط، حتى يونيو/حزيران 2009، صادفت فرونتكس نجاحاً أقل في حمل الدول الأوروبية على التعاون مع بعضها البعض، دعك من دول الشمال الأفريقي. وفي عام 2008، ركزت العملية "نوتيلوس" على تدفق المهاجرين بين شمال أفريقيا وإيطاليا ومالطة، لكنها لم تُبعد أحداً إلى شمال أفريقيا. وإخفاقها يُعزى إلى "الاختلاف في الرأي حول المسؤولية عن المهاجرين المُنقذين من البحر". [87] وفي عام 2009، تأخرت العملية التالية لنوتيلوس بسبب عدم اتفاق مالطة وإيطاليا على الدولة المسؤولة عن استضافة الأشخاص المُنقذين من البحر. [88]

وفي 18 يونيو/حزيران 2009، وللمرة الأولى في تاريخها، أسفرت عملية لفرونتكس عن اعتراض وإعادة مهاجرين من وسط البحر المتوسط إلى ليبيا. وشاركت طوافة بوما ألمانية في العملية نوتيلوس الرابعة، المنسقة من قبل حرس الحدود الإيطالي، في اعتراض قارب يحمل 75 مهاجراً على مسافة 29 ميلاً جنوب لامبادوسا. وتناقلت التقارير أن حرس الحدود الإيطالي سلم المهاجرين إلى قارب دورية ليبي، قام الأخير بنقلهم إلى طرابلس حيث وحسب التقارير "سُلموا إلى وحدة عسكرية ليبية". [89]

نائب رئيس فرونتكس، غيل آرياس فرنانديز، علق مستحسناً ما حدث في تلك العملية والمتعلق بها من عمليات: "بناء على إحصاءاتنا، يمكننا أن نقول أن الاتفاقات [بين ليبيا وإيطاليا] كانت ذات أثر إيجابي. وعلى المستوى الإنساني، فإن أرواح أقل تعرضت للخطر، بسبب تراجع حالات الخروج إلى البحر. لكن وكالتنا ليس لها القدرة على التأكد من احترام الحق في التماس اللجوء وكذلك حقوق الإنسان الأخرى في ليبيا". [90]

وبغض النظر عن المشكلة السابقة القائلة بأن سياسة الإعادة ذات أثر إيجابي دون معرفة ما إذا كانت ستُنتهك حقوق الإنسان الخاصة بالمعادين أم لا، فإن آرياس فرنانديز يعبر عن العرض المعيب المتلخص في أن ميزة إنسانية محتملة (منع خسارة الأرواح في البحر) تفوق احترام حقوق الإنسان (الحق في مغادرة الدولة والحق في التماس اللجوء). الإعلان العالمي لحقوق الإنسان يكفل الحق لأي شخص في مغادرة أية دولة وكذلك الحق في التماس اللجوء من الاضطهاد في دولة أخرى. [91] ويحق للأفراد اختيار المخاطرة بحياتهم في معرض ممارستهم لحقوقهم الإنسانية. وكثيراً ما يفعلون هذا، مع الأسف، لأنهم في بعض الحالات يفرون من خطر أكبر من المخاطر التي تنتظرهم. وقد يعرض هذا حياة الفرد للخطر، لكن خياره يجب ألا يُفسد من قبل حكومة تمنعه من مغادرة أراضيها، أو من قبل مهرب يجبره على ركوب قارب.

وبغض النظر عن الحقوق في المغادرة والحق في التماس اللجوء، فإن على الحكومات واجب مطالبة جميع السفن التي تسير رافعة علمها بأن تنقذ الأفراد المعرضين للخطر في البحر.. من ثم يتم الوفاء بمطلب إنساني أساسي. [92] ويبقى للدول حقها بموجب القانون الدولي في السيطرة على حدودها، بما في ذلك حدودها البحرية، بشرط مراعاة واجباتها بموجب القانون الدولي، ومنه قانون اللجوء والقانون الدولي لحقوق الإنسان.