VI . اعتراض القوارب ومبدأ عدم الإعادة القسرية
حين أعلن رئيس الوزراء برلسكوني أنه لا يوافق على فكرة أن إيطاليا دولة متعددة الأعراق ويجب ألا تكون كذلك، أقر باستثناء وجود اللاجئين المعرضين لخطر الاضطهاد. إلا أنه أوضح أنه يرى هذا مجرد استثناء نظري بعيد الاحتمال. وقال: "بالكاد لا يوجد أحد على متن هذه القوارب له حق اللجوء، كما يظهر من الإحصاءات. فلا توجد إلا حالات استثنائية".[32]
لكن في واقع الأمر، فإن 75 في المائة ممن وصلوا عن طريق البحر إلى إيطاليا تقدموا بطلب لجوء في عام 2008، ومُنح نحو 50 في المائة منهم حق اللجوء.[33]
وقال برلسكوني أن حالات اللجوء الاستثنائية تقتصر على من تلتزم إيطاليا بموجب القانون الدولي بعدم إعادتهم. والالتزام طبقاً لبرلسكوني "هو قبول المواطنين القادرين على التقدم بحق اللجوء السياسي والذين نضطر لقبولهم كما تنص المعاهدات والمواثيق الدولية فقط... من وضعوا أقدامهم على ترابنا، أو دخلوا مياهنا الإقليمية".[34]
قراءة برلسكوني لالتزامات إيطاليا القانونية إزاء مبدأ عدم الإعادة القسرية من حيث أنه – المبدأ – لا ينطبق على السفن الحكومية الإيطالية في البحار المفتوحة، هي قراءة غير سليمة. فاتفاقية عام 1951 الخاصة باللاجئين،[35] وإيطاليا دولة طرف فيها،[36] تمنع الإعادة القسرية، أي إعادة الأفراد "بأي شكل كان" إلى أماكن حياتهم أو حريتهم فيها مهددة بسبب انتمائهم العرقي أو الديني أو القومي أو العضوية في منظمة اجتماعية ما أو لما يبدون من آراء سياسية.[37] فكرة أن إيطاليا يمكنها إرسال قواتها البحرية وحرس الحدود إلى البحار المفتوحة لإعادة لاجئين محتملين جبرياً لهو مما يعارض منطوق اتفاقية اللاجئين في الصميم. فالغرض منها هو حماية اللاجئين من الإعادة إلى الاضطهاد، ومنطوقها يدعو الدول إلى عدم "إعادة" اللاجئين. ولا تميز الاتفاقية – أو هي حتى تتناول – من أين يأتي اللاجئين المُعادين، بل السؤال المهم هو: إلى أين.
يقول برلسكوني بأن التزامات عدم الإعادة القسرية لا تنطبق على البحار المفتوحة. بينما مفوضية الأمم المتحدة لشؤون اللاجئين،[38] ولجنتها التنفيذية،[39] ولجنة الدول الأمريكية لحقوق الإنسان،[40] وكذلك المعلقون القانونيون والمنظمات غير الحكومية،[41] قد انتهوا جميعاً إلى أن التزامات عدم الإعادة لا تقتصر على الحدود الإقليمية للدولة، وأن اتفاقية اللاجئين تحظر الدول من إعادة اللاجئين إلى الاضطهاد من خارج أقاليم الدول.[42]
المفوضية السامية لشؤون اللاجئين، بالإضافة إلى جملة من المصادر القانونية الأخرى، أوضحت أن مبدأ عدم الإعادة القسرية ينطبق حيثما مارست الدولة سيادتها أو نفوذها، بما في ذلك في أعالي البحار أو في إقليم دولة أخرى. وفي معرض تأسيس إطار دولي بشأن اعتراض ملتمسي اللجوء واللاجئين، أعلنت المفوضية السامية لشؤون اللاجئين بالأمم المتحدة أن:
مبدأ عدم الإعادة القسرية ليس له أي مدلول يخص الحدود الجغرافية. ففي فهم المفوضية، فإن الالتزامات الناشئة عن المبدأ تمتد لكل العملاء الحكوميين الذين يتصرفون من واقع تكليفهم الرسمي، على أراضي الدولة أو خارجها. ونظراً لممارسة الدول لاعتراض الأفراد على مسافات بعيدة عن أراضي الدولة نفسها، فإن نظام حماية اللاجئين الدولي سيصبح غير فعال إذا كان لعملاء الدولة بالخارج حرية التصرف دون الالتزام بالالتزامات الدولة بموجب قانون اللاجئين الدولي والقانون الدولي لحقوق الإنسان.[43]
بالنسبة للمفوضية السامية لشؤون اللاجئين، ليس عدم الإعادة القسرية بالمبدأ المجرد. فبعد مقابلة 82 شخصاً أعادتهم البحرية الإيطالية جبراً إلى ليبيا في 1 يوليو/تموز، أصدرت المفوضية بياناً أبدت فيه "عميق قلقها" إزاء سياسة إيطاليا "في غياب ضمانات ملائمة، القادرة على منع قدرة الأفراد على التماس اللجوء وتقويض مبدأ عدم الإعادة القسرية".[44]
وقالت المفوضية السامية لشؤون اللاجئين إن المجموعة المكونة من 82 شخصاً كان منهم 76 إريترياً، لكن البحرية الإيطالية لم تبذل الجهد للتعرف على جنسيات الأفراد أو أسباب فرارهم من بلدانهم. كما قالت المفوضية إن المجموعة من بينها تسع نساء وستة أطفال على الأقل. ورغم كونهم في البحر منذ أربعة أيام، لم يعرض الإيطاليون عليهم الغذاء أثناء اعتراضهم طيلة 12 ساعة ثم إعادتهم. كما صادر المسؤولون الإيطاليون المتعلقات الشخصية الخاصة بالمهاجرين، ومنها النقود والهواتف النقالة وجوازات السفر وشهادات اللجوء.[45] وتم احتجاز جميع المهاجرين لدى وصولهم.[46]
كما أفادت المفوضية السامية أنها جمعت "شهادات مقلقة" بأن الإيطاليين استخدموا القوة في نقل المهاجرين من السفينة الإيطالية إلى السفينة الليبية، أسفرت عن علاج ستة أفراد في المستشفى.[47] وقد عرفت هيومن رايتس ووتش من مصدر آخر أن البحرية الإيطالية استخدمت هراوات كهربية صاعقة وعصي لإجبار المهاجرين على النزول من القارب، وأن بعض الرُكاب أصيبوا بكدمات في رؤوسهم وتم تخييطها بغرس جراحية قبل النزول من القارب الإيطالي حتى.[48]
التزام عدم الإعادة القسرية لا ينطبق فقط من منطلق قانون اللاجئين، بل أيضاً قانون حقوق الإنسان، الذي يحظر إعادة الأفراد إلى أماكن يتعرضون فيها لخطر التعذيب أو المعاملة القاسية أو اللاإنسانية أو المهينة (بما في ذلك خطر إعادتهم إلى دولة ثالثة يواجهون فيها هذا الخطر). وهذا مذكور بوضوح في المادة 3 من اتفاقية مناهضة التعذيب.[49] وتبين من الفقه القانوني الدولي أن الدول مطلوب منها بموجب المادة 3 من الاتفاقية الأوروبية لحقوق الإنسان،[50] والمادة 7.1 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية، وجوب احترام مبدأ عدم الإعادة القسرية.[51] وفي عام 2004، أصدرت لجنة حقوق الإنسان، الجهة المسؤولة عن مراقبة تنفيذ العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية، تعليقها العام رقم 31، لتوضيح أن المسؤولية بموجب العهد تشمل أي موقف تمارس فيه الدولة الطرف سلطة فعلية:
مطلوب من الدول الأطراف بموجب المادة 2، فقرة 1، احترام وضمان أن حقوق هذا العهد تُمنح لجميع الأفراد على إقليم الدولة وجميع الأفراد الخاضعين لسلطتها. ويعني هذا أن على الدولة الطرف احترام الحق المذكور في العهد الممنوح لأي شخص يخضع للسلطة الفعلية للدولة الطرف، حتى لو كان مكانه في غير إقليم الدولة الطرف.[52]
كما أوضحت المحكمة الأوروبية لحقوق الإنسان أن الاتفاقية الأوروبية لحقوق الإنسان تنطبق على تصرفات الدولة الطرف في المياه الدولية.[53]
[32] انظر: “Fini: ‘Prima verificare diritto d’asilo’; Berlusconi: ‘Su quei barconi non c’è’,” La Repubblica.it, May 11, 2009, http://www.repubblica.it/2009/05/sezioni/cronaca/immigrati-7/fini-consiglio-europa/fini-consiglio-europa.html (تمت الزيارة في 15 يونيو/حزيران 2009.). Original Italian: “Su questi barconi, come dicono le statistiche, persone che hanno il diritto d’asilo non ce ne è praticamente nessuna. Solo casi eccezionalissimi ترجمة هيومن رايتس ووتش.
[33] انظر: UNHCR Deeply Concerned over Returns from Italy to Libya,” UNHCR press release, May 7, 2009. http://www.unhcr.org/4a02d4546.html (تمت الزيارة في 23 يوليو/تموز 2009). انظر أيضاً: UNHCR, “2008 Global Trends: Refugees Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons,” Table 10, June 16, 2009, which gives an overall asylum approval rate of 49 percent for Italy in 2008. http://www.unhcr.org/4a375c426.htmlتمت الزيارة في 23 يوليو/تموز 2009. لجنة تراباني الإقليمية (ومنها لامبادوسا) فحصت 1017 طلب لجوء من يناير/كانون الثاني حتى أغسطس/آب 2008، مع الموافقة على نحو 78.35 في المائة على منح أحد أشكال الحماية الدولية. وزارة الداخلية: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/15/0336_domande_asilo_2008.pdf
[34] انظر: “Berlusconi: ‘La nostra idea dell’Italia non è multietnica’” (“Berlusconi: ‘Our idea of Italy is not multiethnic’”), Il Sole 24 Ore.com, May 9, 2009, http://www.ilsole24ore.com/art/SoleOnLine4/Italia/2009/05/berlusconi-no-italia-multietnica.shtml?uuid=f34356f2-3cbd-11de-9448-2a21b45d727f&DocRulesView=Liberoتمت الزيارة في 15 يوليو/تموز 2009. الأصل الإيطالي الكامل: “La nostra idea è di accogliere solo quei cittadini che sono nelle condizioni per chiedere l’asilo politico e che dobbiamo accogliere qui come dicono gli accordi e i trattati internazionali” e cioè “coloro che mettono piede sul nostro suolo, intendendo come piede sul nostro suolo anche le entrate nelle acque territoriali.”ترجمة هيومن رايتس ووتش.
[35] الاتفاقية الخاصة بوضع اللاجئين، 189 U.N.T.S 150 دخلت حيز النفاذ في 22 أبريل/نيسان 1954، صدقت عليها إيطاليا في 15 نوفمبر/تشرين الثاني 1954.
[36] صدقت إيطاليا على اتفاقية اللاجئين في 15 نوفمبر/تشرين الثاني 1954، وعلى بروتوكولها في 26 يناير/كانون الثاني 1972. كما أنها ملزمة بمبدأ عدم الإعادة القسرية بموجب قرار الاتحاد الأوروبي الإلزامي رقم2004/83/EC (article 21(1)) الذي ورد فيه : "على الدول الأطراف احترام مبدأ عدم الإعادة بما يتفق مع التزاماتها الدولية".http://www.immigrazione.biz/legge.php?id=159(تمت الزيارة في 11 أغسطس/آب 2009).
[37] حظر الإعادة القسرية يشمل الإعادة إلى أماكن يتعرض فيها المهاجرون لخطر الإعادة إلى مكان يعانون فيه من الاضطهاد. المفوضية السامية للأمم المتحدة "رأي استشاري عن التطبيق لالتزام الإعادة القسرية خارج أراضي الدولة بموجب اتفاقية 1951 للاجئين وبروتوكولها لعام 1967"، 26 يناير/كانون الثاني 2007، فقرة 10. http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html(تمت الزيارة في 16 يوليو/تموز 2009).
[38] المفوضية السامية لشؤون اللاجئين "رأي استشاري عن تطبيق التزامات الإعادة القسرية خارج أراضي الدولة بموجب اتفاقية 1951 الخاصة بوضع اللاجئين وبروتوكولها لعام 1967" 26 يناير/كانون الثاني 2007، فقرة 24. انظر أيضاً: المفوضية السامية "تقرير عن حماية ملتمسي اللجوء واللاجئين المُنقذين من البحر، 18 مارس/آذار 2002، فقرة 18. والمفوضية السامية "مبدأ عدم الإعادة كمعيار ثابت في القانون الدولي العرفي، رداً على سؤال للمفوضية من المحكمة الدستورية الاتحادية لجمهورية ألمانيا الاتحادية، في قضايا رقم2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93 "31 يناير/كانون الثاني 1994. فقرة 33. المفوضية السامية "المفوض السامي لشؤون اللاجئين رداً على قرار المحكمة العليا الأميركية بشأن قضية سال ضد مجلس المراكز الهايتية. صفحة 1215. المفوضية السامية "تعليقات على اتصال من لجنة مجلس البرلمان الأوروبي عن السياسة العامة للهجرة غير الشرعية"، 15 نوفمبر/تشرين الثاني 2001، فقرة 12. المفوضية السامية، رأي قانوني طوعي عن قضية سال، 21 ديسمبر/كانون الأول 1992.
[39] اللجنة التنفيذية لبرنامج المفوضية السامية، الاجتماع 18 للجنة القائمة "تفسير مصطلحات ملتمس اللجوء واللاجئ: الإطار الدولي والتوصيات لمنهج شامل". EC/50/SC/CRP.17,9 يونيو/حزيران فقرة 23. EXCOM Conclusion No. 82 (XLVIII) (1997); EXCOM Conclusion No. 85 (XLIX) (1988) ), EXCOM Conclusion No. 53 (XXXIX) (1981); EXCOM Conclusion No. 22 (XXXII), (1981)
[40] المركز الهايتي لحقوق الإنسان وآخرون ضد الولايات المتحدة، قضية 10.675، تقرير رقم 51/96، Inter-AmCHR,OEA/Ser.L/V/II.95 Doc 7 rev. at 550, 1997
[41] E. Lauterpacht & D. Bethlehem, “The Scope and the Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion,” Refugee Protection in International Law, 2003, p. 87; B. Frelick, “’Abundantly Clear’ Refoulement,” Georgetown Immigration Law Journal, Vol. 19, No 2, 2005, 245; Human Rights Watch, By Invitation only: Australian Asylum Policy, Vol. 14, No. 10(c), December 2002, http://www.hrw.org/legacy/reports/2002/australia/australia1202.pdf(تمت الزيارة في 11 أغسطس/آب 2009).
[42] رأي برلسكوني يعكس موقفاً اتخذته المحكمة العليا الأميركية في قضية سال ضد مجلس المراكز الهايتية، 509 US 155, 156 (USSC 1993)
[43] انظر: “Interception of Asylum-Seekers and Refugees: The International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach,” Executive Committee of the High Commissioner’s Programme, 18th Meeting of the Standing Committee (EC/50/SC/CPR.17) 9 يونيو/حزيران، 2000، فقرة 23.
[44] انظر: UNHCR Briefing Note, “UNHCR interviews asylum seekers pushed back to Libya,” July 14, 2009, http://www.unhcr.org/4a5c638b6.html (تمت الزيارة في 17 يوليو/تموز).
[45] بريد إلكتروني لـ هيومن رايتس ووتش من المفوضية السامية لشؤون اللاجئين، 5 أغسطس/آب 2009. السلطات الإيطالية قالت إن الوثائق سُلمت للمسؤولين الليبيين الذين كانوا على متن السفينة الليبية، لكن المهاجرين قالوا إن السلطات الليبية لم تُعد إليهم إطلاقاً متعلقاتهم.
[46] تقرير المفوضية السامية لشؤون اللاجئين "مقابلات المفوضية مع ملتمسي اللجوء الذين أعيدوا قسراً إلى ليبيا"، 14 يوليو/تموز 2009، على: http://www.unhcr.org/4a5c638b6.html (تمت الزيارة في 17 يوليو/تموز 2009).
[47] السابق.
[48] مكالمة هاتفية لـ هيومن رايتس ووتش إلى ليبيا، 15 يونيو/حزيران 2009. لا يمكن الكشف عن المصدر.
[49] اتفاقية مناهضة التعذيب وغيرها من ضروب المعاملة أو العقوبة القاسية أو اللاإنسانية أو المهينة (اتفاقية مناهضة التعذيب)، أقرت في 10 ديسمبر/كانون الأول 1984، قرار جمعية عامة رقم39/46, annex, 39 U.N. GAOR Supp. (No. 51) at 197, U.N. Doc. A/39/51 (1984) دخل حيز النفاذ في 26 يونيو/حزيران 1987، صدقت عليه إيطاليا في 12 يناير/كانون الثاني 1989، http://www2.ohchr.org/english/law/cat.htm (تمت الزيارة في 28 أغسطس/آب 2009).
[50] انظر: Soering v United Kingdom (1989) 11 EHRR 439
http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695496&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649(تمت الزيارة في 11 أغسطس/آب 2009)، وانظر: I v UK (Application 43844/98), judgment March 7, 2000, found atT.I. v United Kingdom [2000] INLR 211 http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=669265&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649(تمت الزيارة في 11 أغسطس/آب 2009).
[51] العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية، أقر في 16 ديسمبر/كانون الأول 1966، G.A. Res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) at 52, U.N. Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S.171 دخل حيز النفاذ في 23 مارس/آذار 1976، صدقت عليه إيطاليا في 15 سبتمبر/أيلول 1978. http://www2.ohchr.org/english/law/ccpr.htm حظر العهد الدولي على التعذيب أو المعاملة أو العقوبة القاسية أو اللاإنسانية أو المهينة ينطبق على جميع الأفراد على إقليم الدولة أو الخاضعين لسلطتها، طبقاً للمادة 2.1.
[52] لجنة حقوق الإنسان، تعليق عام رقم 31، طبيعة الالتزام القانوني العام للدول الأطراف في العهد، تم تبنيه في 29 مارس/آذار 2004. على: http://www.ohchr.org/english/bodies/hrc/comments.htm
[53] وومن أون ويفز وآخرون ضد البرتغال (التماس رقم 31276/05)، الحُكم بتاريخ 3 فبراير/شباط 2009.